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摘 要：高考制度恢复以来，教育主管部门和高等院校一直对落实和扩大招生自主权进行着积极探索，在取得阶段性成果的同时，也产生了一系列权力滥用的问题。因此，有效地监督与制约，对于保证高等教育招生考试的公平公正具有重要现实意义。本文对高校招生自主权的监督路径进行了探析。落实和扩大招生自主权不能违背公平性原则，更不可漫无边际随意发挥，必须是在程序正义与结果公平下确保“自主”。高校要以制度约束为基础，建立以自我监督和社会舆论制约相结合的监督制约体系，以保障招生自主权的正当、科学运用。
关键词：招生自主权;风险;制度;内部监督
中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1673-7164（2021）30-0041-03
招生自主权是高校在国家统一招生制度的基础上，根据教育主管部门规定、自身办学定位和培养要求，在一定范围内自主确定招生政策的权力[1]。多年以来，对招生自主权的实践与探索问题，一直受到政府、学界与社会公众的密切关注。
一、高校招生自主权政策的发展历程
高考制度恢复以来，教育主管部门一直对落实高校招生自主权进行着积极探索。《一九八年高等学校招生工作的规定》提出在一个分数段内要给学校一定的选择余地，标志着招生自主权首次从国家政策角度得到确认。随着高等教育招生考试改革的不断深化，高校的招生自主权也逐步扩大。《一九八三年全日制高等学校招考新生的规定》要求按多于录取数百分之二十的比例提供考生的档案材料，这表明在高考录取过程中，高校可以根据录取规则对省级招生办公室投档进来的考生进行选择，并将未被录取的20%考生退回。但是退回的20%并不等于后20%，高校可以选择排名在100%—120%之间的考生，而放弃排在前100%的学生。这一做法在当时被认为是高校招生自主权最直观的体现，120%的投档比例沿用多年，直到平行志愿开始在全国范围内推广才逐渐淡化，但在一些省份的艺术类批次、提前批次、国家专项批次等采用顺序志愿投档的批次至今仍在使用。1998年，《中华人民共和国高等教育法》规定“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案”，从法律层面对高校的招生自主权予以确认[2]。后来，无论是2003年自主招生政策启动，还是2010年28所“985”高校组织联考，或是将学业水平测试和高中学生综合素质评价纳入录取依据的综合评价录取，都是对扩大高校招生自主权做出的颇有价值的实践探索。直到2014年国务院颁布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《意见》），对选考科目、考核方式、录取办法等做出全新调整。在这轮改革中，最抢眼的一点，在于《意见》打破了传统意义上的文理分科、固定科目的考试模式，而是规定招生院校可以根据专业培养目标自主提出考试科目要求。譬如一所高校既有物理学专业又有化学专业，虽然这两个专业在本科阶段开设的课程完全不同，但是按照传统高考模式，考生在高考中的考试科目是完全相同的：除“语数外”三门主课外，还都需要考“物理+化学+生物”。新一轮高考改革之后，高校可以要求选择物理学专业的考生必考“物理”，选择化学专业的考生必考“化学”，其他两门课程任选。现代学校制度呼吁办学自主权，出发点是为了让学校能根据办学定位和培养目标选拔适合的生源，从而达到提升培养质量的目的，是让学校录取到适合的学生，让学生接受适切的教育的有效途径，所以“新高考”让高校能够更加精准地根据专业培养要求选择考生，是招生自主权探索历程中的又一次重大突破，也是落实高校办学自主权的应有之义。
二、招生自主权运用中存在的问题
“招生自主权”并不是缺乏制约的“自由裁量权”，一旦脱离规则任意操作，极容易违背高等教育招生考试公平公正的初衷，落实高校招生自主权不能任意为之，必须接受相应监督。
（一）招生自主权不能违背公平性原则
高考关系千家万户，也关乎万千考生的前途命运，因此，高校招生工作备受社会关注，投档与录取过程中一个细微的改变都可能导致考生的命运发生天翻地覆的变化。唯有程序公正、结果公平才能保障每一位考生的切身利益，进而维护教育的公平公正。教育的终极目标是发展学生、成就学生，每一位考生都有享受优质教育的需求。从本质上来说，高考其实是一次社会公共资源分配的过程，分配的依据是考生的高考成绩。虽然高考成绩具有很大的偶然性，也并不能完全准确地反映考生的综合素质和发展潜质，但就目前高校招生实际而言，没有更好的人才选拔方式可以取代高考，“按分取才”虽有不足，却最大可能地保障了选拔结果的公平性，让优秀的学生能通过高考这一渠道获得优质的高等教育资源，从而接受高质量的教育，实现高水平就业，得到更进一步晋升与发展的机会。所以，在现行高考制度下，依靠高考分數这把尺子衡量考生水平的制度设计，是相对来说最优的选择。招生自主是在制度正义与公平下的自主，高校行使招生自主权时要严格遵守招生录取程序和规则，保证教育公平是社会的责任，也是高校的职责，不容许随意违背。
（二）高校招生自主权不可漫无边际随意发挥
首先，高校招生自主权应在授权规范的范围内做出调整与安排。招生自主权是教育主管部门赋予高校的权利。虽然在每年教育部发布的《普通高等学校招生工作规定》中都会明确有“对投档成绩达到同批录取控制分数线并符合学校调档要求的考生，是否录取以及所录取的专业由高校自行确定”的表述，但同时也反向规定“高校负责对已投档但未被录取考生的退档原因作出解释”[3]。这就要求高校对退档考生所给出的理由必须是合理有效的，“北大退档河南考生”事件中，高校给出的成绩过低，可能因完不成学业被退学的解释，本质上是用潜在的学业风险预决考生录取与否。一方面，这种风险的发生取决于多种因素，是否会转化成现实不可预知;另一方面，由成绩低推断出能力差进而判断出无法完成学业，这三者没有必然的逻辑关系，也违反了塑造可能性等常识性教育理论，所以高校通过潜在风险推论给出的退档理由并不合理。这说明高校行使招生自主权要遵循基本的规则和习惯，在合理范围内做出调整与安排，应恪守程序正义的要求。 三、招生自主权监督与制约的政策建议
早在20世纪90年代，就有学者指出，扩大高校招生自主权必须建立相应的监督和制约机制。
（一）以制度规范权力是基础
完善的制度对权力的监督与制约来说具有根本性。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。对高校来说，招生自主权包含的内容很多，涉及招生规模、招生专业、招考方式、考试科目、考核内容、录取标准等，但是核心点在于录取标准。以120%投档为例，如若没有明确的标准，高校滥用录取裁量权，舍弃前100%的学生，选择排在120%的学生，也很难说明排名在后的考生比排名在前的考生优秀。
所以，以制度规范权力是监督与制约招生自主权的基础，必须把录取标准直观地体现在招生制度中。对高校来说，最为核心的招生制度是招生章程，招生章程既是社会公众获取招生信息的渠道，更是规范招生行为的制度。曾经有学者指出： “高校招生自主权是高校根据相关法律、法规以及高校招生章程所确定的权限。”[4]为了保证招生章程的严谨性和科学性，高校在制定招生章程时，首先要参照当年的《普通高等学校招生工作规定》对招生章程内容所做出的要求，尤其在涉及录取规则方面，如进档考生的专业分配办法、投档成绩相同考生的处理方法等。其次，高校要充分发挥招生工作领导小组的作用，招生章程要经过领导小组集体讨论，反复论证，必要时应征求学术委员会意见，确保内容准确翔实、科学合理。第三，高校要提前向社会公布，保证考生对一些招生政策的调整有充足的准备时间，通过制度规范招生工作，抵御其中暗藏的风险和隐患。
（二）以自我监督约束权力是关键
提到监督与制约，人们习惯性首先从上级主管部门和社会公众等外部监督主体着眼，但根本上的监督与制约应该是从作为招生自主权行使者的“招生单位”——高校入手，强化高校作为招生工作主体自我管理和自我约束的能力。近年来，滥用招生自主权的事件时有发生，根源在于高校内部权力监督存在缺失问题。由于高校招生工作在宏观层面涉及高等教育资源分配的社会性问题，在微观层面又关乎考生合法权益的保护问题，作为公权力的招生自主权必须建立起良好的内部监督机制，才能保证公正性和公信力。
在招生工作中，尤其是强基计划、艺术类、体育类和特长生等由招生院校组织考核的一些特殊类型招生中，高校应成立由学校纪检监察部门作为主体的第三方招生监察工作领导组织，必要时可聘请“社会监督员”到场旁听，全面参与考核工作;对于考核过程要全程录音录像，并做好考场记录，形成音频、视频、文字档案留存备查，严防暗箱操作和徇私舞弊;对参与招生录取的工作人员实行岗位责任制，一旦未能履行职责或者发生违规行为，要追究责任，并追究相关领导领导责任，使其做到“在其位，谋其政”，用权受监督，违规必追究。
（三）以外部监督制约权力是保证
党的十八大报告指出，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证[5]。在招生工作中，高校要积极建立招生考试信息公开机制，避免权力寻租现象的发生。2005年，教育部开始全面推行高考“阳光工程”，提出了招生信息“六公开”制度，要求高校对招生政策、招生计划、考生资格、录取信息、咨询申诉渠道、违规事件及处理结果全面公开。2010年，《高等学校信息公开办法》进一步明确了高校信息公开的原则、内容、途径要求以及配套的监督保障措施。2013年，教育部在以往“六公开”基础上，进一步要求高校公开招生章程、录取程序、录取结果和录取新生复查结果，将“六公开”升级为“十公开”。一系列的信息公开办法与制度把招生自主权的行使纳入法治化的轨道。高校应该认真贯彻落实相关规定，积极响应并履行信息公开制度中提出的要求，在保障基本隐私的前提下，将招生录取信息向社会详细公开。因为高校与考生、家长、社会公众乃至广大媒体之间掌握的信息不均衡是客观存在的，只有及时将招生信息公之于众，主动接受社会舆论的监督，才能提高招生透明度，有效遏制招生腐败，维护招生考试公平公正。而且，强化外部监督机制要形成包括大众传媒、社会公众在内的立体舆论监督网络。大众传媒直接面对公众，影响力广泛，通过客观报道一些招生自主权的滥用现象，可以提高广大民众参与监督的积极性，从而达到监督的作用。
四、结语
高等教育事业涉及千家万户，关乎广大群众的切身利益。在当前新高考改革的时代背景下，高校必须遵循公平公正原则，以完善的制度制约权力，把权力装进制度的“笼子”，建立以高校自我监督和社会舆论监督相结合的监督制约体系，以保障招生自主权的正当、科学运用。只有有效避免在实践中出现的权力滥用导致的不良影响，才能促进招生自主权在人才选拔中发挥更大作用。
参考文献：
[1] 樊华强. 论我国高校自主招生权的监督与制约[J]. 黑龙江高教研究，2017（01）：18-20.
[2] 刘世清，崔海丽. 高校招生自主权：历史嬗变与困境突围[J]. 华东师范大学学报（教育科学版），2018（03）：125-134.
[3] 吴根洲，甘齐. 高校招生自主权：实践探索与理论思考[J]. 陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2017（04）：13-19.
[4] 覃紅霞. 高校招生自主权的法律阐释[J]. 江苏高教，2012（06）：68-70.
[5] 方世荣，孙思雨. 论公众参与法治社会建设及其引导[J]. 行政法学研究，2021（04）：55-68.
（责任编辑：胡甜甜）
关键词：招生自主权;风险;制度;内部监督
中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1673-7164（2021）30-0041-03
招生自主权是高校在国家统一招生制度的基础上，根据教育主管部门规定、自身办学定位和培养要求，在一定范围内自主确定招生政策的权力[1]。多年以来，对招生自主权的实践与探索问题，一直受到政府、学界与社会公众的密切关注。
一、高校招生自主权政策的发展历程
高考制度恢复以来，教育主管部门一直对落实高校招生自主权进行着积极探索。《一九八年高等学校招生工作的规定》提出在一个分数段内要给学校一定的选择余地，标志着招生自主权首次从国家政策角度得到确认。随着高等教育招生考试改革的不断深化，高校的招生自主权也逐步扩大。《一九八三年全日制高等学校招考新生的规定》要求按多于录取数百分之二十的比例提供考生的档案材料，这表明在高考录取过程中，高校可以根据录取规则对省级招生办公室投档进来的考生进行选择，并将未被录取的20%考生退回。但是退回的20%并不等于后20%，高校可以选择排名在100%—120%之间的考生，而放弃排在前100%的学生。这一做法在当时被认为是高校招生自主权最直观的体现，120%的投档比例沿用多年，直到平行志愿开始在全国范围内推广才逐渐淡化，但在一些省份的艺术类批次、提前批次、国家专项批次等采用顺序志愿投档的批次至今仍在使用。1998年，《中华人民共和国高等教育法》规定“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案”，从法律层面对高校的招生自主权予以确认[2]。后来，无论是2003年自主招生政策启动，还是2010年28所“985”高校组织联考，或是将学业水平测试和高中学生综合素质评价纳入录取依据的综合评价录取，都是对扩大高校招生自主权做出的颇有价值的实践探索。直到2014年国务院颁布《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《意见》），对选考科目、考核方式、录取办法等做出全新调整。在这轮改革中，最抢眼的一点，在于《意见》打破了传统意义上的文理分科、固定科目的考试模式，而是规定招生院校可以根据专业培养目标自主提出考试科目要求。譬如一所高校既有物理学专业又有化学专业，虽然这两个专业在本科阶段开设的课程完全不同，但是按照传统高考模式，考生在高考中的考试科目是完全相同的：除“语数外”三门主课外，还都需要考“物理+化学+生物”。新一轮高考改革之后，高校可以要求选择物理学专业的考生必考“物理”，选择化学专业的考生必考“化学”，其他两门课程任选。现代学校制度呼吁办学自主权，出发点是为了让学校能根据办学定位和培养目标选拔适合的生源，从而达到提升培养质量的目的，是让学校录取到适合的学生，让学生接受适切的教育的有效途径，所以“新高考”让高校能够更加精准地根据专业培养要求选择考生，是招生自主权探索历程中的又一次重大突破，也是落实高校办学自主权的应有之义。
二、招生自主权运用中存在的问题
“招生自主权”并不是缺乏制约的“自由裁量权”，一旦脱离规则任意操作，极容易违背高等教育招生考试公平公正的初衷，落实高校招生自主权不能任意为之，必须接受相应监督。
（一）招生自主权不能违背公平性原则
高考关系千家万户，也关乎万千考生的前途命运，因此，高校招生工作备受社会关注，投档与录取过程中一个细微的改变都可能导致考生的命运发生天翻地覆的变化。唯有程序公正、结果公平才能保障每一位考生的切身利益，进而维护教育的公平公正。教育的终极目标是发展学生、成就学生，每一位考生都有享受优质教育的需求。从本质上来说，高考其实是一次社会公共资源分配的过程，分配的依据是考生的高考成绩。虽然高考成绩具有很大的偶然性，也并不能完全准确地反映考生的综合素质和发展潜质，但就目前高校招生实际而言，没有更好的人才选拔方式可以取代高考，“按分取才”虽有不足，却最大可能地保障了选拔结果的公平性，让优秀的学生能通过高考这一渠道获得优质的高等教育资源，从而接受高质量的教育，实现高水平就业，得到更进一步晋升与发展的机会。所以，在现行高考制度下，依靠高考分數这把尺子衡量考生水平的制度设计，是相对来说最优的选择。招生自主是在制度正义与公平下的自主，高校行使招生自主权时要严格遵守招生录取程序和规则，保证教育公平是社会的责任，也是高校的职责，不容许随意违背。
（二）高校招生自主权不可漫无边际随意发挥
首先，高校招生自主权应在授权规范的范围内做出调整与安排。招生自主权是教育主管部门赋予高校的权利。虽然在每年教育部发布的《普通高等学校招生工作规定》中都会明确有“对投档成绩达到同批录取控制分数线并符合学校调档要求的考生，是否录取以及所录取的专业由高校自行确定”的表述，但同时也反向规定“高校负责对已投档但未被录取考生的退档原因作出解释”[3]。这就要求高校对退档考生所给出的理由必须是合理有效的，“北大退档河南考生”事件中，高校给出的成绩过低，可能因完不成学业被退学的解释，本质上是用潜在的学业风险预决考生录取与否。一方面，这种风险的发生取决于多种因素，是否会转化成现实不可预知;另一方面，由成绩低推断出能力差进而判断出无法完成学业，这三者没有必然的逻辑关系，也违反了塑造可能性等常识性教育理论，所以高校通过潜在风险推论给出的退档理由并不合理。这说明高校行使招生自主权要遵循基本的规则和习惯，在合理范围内做出调整与安排，应恪守程序正义的要求。 三、招生自主权监督与制约的政策建议
早在20世纪90年代，就有学者指出，扩大高校招生自主权必须建立相应的监督和制约机制。
（一）以制度规范权力是基础
完善的制度对权力的监督与制约来说具有根本性。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。对高校来说，招生自主权包含的内容很多，涉及招生规模、招生专业、招考方式、考试科目、考核内容、录取标准等，但是核心点在于录取标准。以120%投档为例，如若没有明确的标准，高校滥用录取裁量权，舍弃前100%的学生，选择排在120%的学生，也很难说明排名在后的考生比排名在前的考生优秀。
所以，以制度规范权力是监督与制约招生自主权的基础，必须把录取标准直观地体现在招生制度中。对高校来说，最为核心的招生制度是招生章程，招生章程既是社会公众获取招生信息的渠道，更是规范招生行为的制度。曾经有学者指出： “高校招生自主权是高校根据相关法律、法规以及高校招生章程所确定的权限。”[4]为了保证招生章程的严谨性和科学性，高校在制定招生章程时，首先要参照当年的《普通高等学校招生工作规定》对招生章程内容所做出的要求，尤其在涉及录取规则方面，如进档考生的专业分配办法、投档成绩相同考生的处理方法等。其次，高校要充分发挥招生工作领导小组的作用，招生章程要经过领导小组集体讨论，反复论证，必要时应征求学术委员会意见，确保内容准确翔实、科学合理。第三，高校要提前向社会公布，保证考生对一些招生政策的调整有充足的准备时间，通过制度规范招生工作，抵御其中暗藏的风险和隐患。
（二）以自我监督约束权力是关键
提到监督与制约，人们习惯性首先从上级主管部门和社会公众等外部监督主体着眼，但根本上的监督与制约应该是从作为招生自主权行使者的“招生单位”——高校入手，强化高校作为招生工作主体自我管理和自我约束的能力。近年来，滥用招生自主权的事件时有发生，根源在于高校内部权力监督存在缺失问题。由于高校招生工作在宏观层面涉及高等教育资源分配的社会性问题，在微观层面又关乎考生合法权益的保护问题，作为公权力的招生自主权必须建立起良好的内部监督机制，才能保证公正性和公信力。
在招生工作中，尤其是强基计划、艺术类、体育类和特长生等由招生院校组织考核的一些特殊类型招生中，高校应成立由学校纪检监察部门作为主体的第三方招生监察工作领导组织，必要时可聘请“社会监督员”到场旁听，全面参与考核工作;对于考核过程要全程录音录像，并做好考场记录，形成音频、视频、文字档案留存备查，严防暗箱操作和徇私舞弊;对参与招生录取的工作人员实行岗位责任制，一旦未能履行职责或者发生违规行为，要追究责任，并追究相关领导领导责任，使其做到“在其位，谋其政”，用权受监督，违规必追究。
（三）以外部监督制约权力是保证
党的十八大报告指出，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证[5]。在招生工作中，高校要积极建立招生考试信息公开机制，避免权力寻租现象的发生。2005年，教育部开始全面推行高考“阳光工程”，提出了招生信息“六公开”制度，要求高校对招生政策、招生计划、考生资格、录取信息、咨询申诉渠道、违规事件及处理结果全面公开。2010年，《高等学校信息公开办法》进一步明确了高校信息公开的原则、内容、途径要求以及配套的监督保障措施。2013年，教育部在以往“六公开”基础上，进一步要求高校公开招生章程、录取程序、录取结果和录取新生复查结果，将“六公开”升级为“十公开”。一系列的信息公开办法与制度把招生自主权的行使纳入法治化的轨道。高校应该认真贯彻落实相关规定，积极响应并履行信息公开制度中提出的要求，在保障基本隐私的前提下，将招生录取信息向社会详细公开。因为高校与考生、家长、社会公众乃至广大媒体之间掌握的信息不均衡是客观存在的，只有及时将招生信息公之于众，主动接受社会舆论的监督，才能提高招生透明度，有效遏制招生腐败，维护招生考试公平公正。而且，强化外部监督机制要形成包括大众传媒、社会公众在内的立体舆论监督网络。大众传媒直接面对公众，影响力广泛，通过客观报道一些招生自主权的滥用现象，可以提高广大民众参与监督的积极性，从而达到监督的作用。
四、结语
高等教育事业涉及千家万户，关乎广大群众的切身利益。在当前新高考改革的时代背景下，高校必须遵循公平公正原则，以完善的制度制约权力，把权力装进制度的“笼子”，建立以高校自我监督和社会舆论监督相结合的监督制约体系，以保障招生自主权的正当、科学运用。只有有效避免在实践中出现的权力滥用导致的不良影响，才能促进招生自主权在人才选拔中发挥更大作用。
参考文献：
[1] 樊华强. 论我国高校自主招生权的监督与制约[J]. 黑龙江高教研究，2017（01）：18-20.
[2] 刘世清，崔海丽. 高校招生自主权：历史嬗变与困境突围[J]. 华东师范大学学报（教育科学版），2018（03）：125-134.
[3] 吴根洲，甘齐. 高校招生自主权：实践探索与理论思考[J]. 陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2017（04）：13-19.
[4] 覃紅霞. 高校招生自主权的法律阐释[J]. 江苏高教，2012（06）：68-70.
[5] 方世荣，孙思雨. 论公众参与法治社会建设及其引导[J]. 行政法学研究，2021（04）：55-68.
（责任编辑：胡甜甜）