【摘要】我国行政问责制在问责主体、对象、方式、程序等方面还不完善。行政问责的制度化、常态化,能够使官员预测到自己行为的法律后果,从而避免失职失责行为的发生。这必将有利于官员的清廉公正,也有利于对民众权益的维护,对法治政府、和谐社会的建设具有重要意义。
　　【关键词】行政问责 意义 完善
　　
　　我国的行政问责制被广泛应用于公共行政领域,并发挥出了其作为建设责任政府、法治政府和民主政府的重要途径的作用,成为国家政治文明建设的重要组成部分。行政问责在实施过程中,强化了官员的责任意识,达到了推进责任政府建设、促使掌握公共权力的官员忠实履行职责的目的,但也存在许多问题亟待解决。
　　
　　行政问责制的概念及现状
　　
　　所谓行政问责制,是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和责任追究的制度。
　　我国行政问责制尚未形成制度化的法律,多是散见于一些规定和条例中。2001年4月21日,国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定正式实施,2002年的《干部选拔任用条例》,对领导干部引咎辞职作了明确规定。2003年因“非典”而颁布实施的《公共卫生突发条例》明确规定了各级政府及有关部门、社会有关组织、公民在应对突发公共卫生事件中应承担的责任、义务及违法行为的法律责任。2003年8月27日通过的《行政许可法》,明确规定了政府的行政许可行为及违反本法所应承担的法律责任。《中国共产党纪律处分条例》也专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。2004年的《全面推进依法行政实施纲要》,明确了对决策责任的追究和行政执法责任制,同时在完善行政复议责任追究制度等方面也进行了相应的规定,将“权责统一”作为依法行政的基本原则之一。2006年正式实施的《中华人民共和国公务员法》则进一步将行政问责法制化和规范化。2007年的中共十七大报告提出,要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。2008年2月中央提出关于深化行政管理体制改革的意见,提出“健全以行政首长为重点的行政问责制度”。这些法律法规的制定使行政问责制的实施有法可依,并随着时间的推移而不断完善、进步。
　　
　　推行行政问责制的现实意义
　　
　　在我国,人民代表大会是权力机关,行政机关是权力机关的执行机关。人民代表表达人民的意志,落实人民当家作主的权力,其根本保证是责任政府体制的建立,要求行政机关对权力机关负有严格的政治责任。而行政问责制的启动,不仅有利于促进我国经济的发展,推进民主政治的实现,推动社会进步,而且还对重塑政府责任和形象具有积极的作用和深远的意义。
　　行政问责制的实施,体现了国家机关依法治国、法治行政的原则与精神。自迈耶提出依法行政原则已有百年之久,但依法行政依然是行政法的基本理念。①而且还将继续作为行政法的基本理念和原则存在下去。任何行政活动必须有法律依据,任何行政活动也必须符合法律规定。只要违法就需要承担法律责任,这是法治社会基本的要求,而不论其身份、地位。因此,推行行政问责制,体现了依法行政基本原则的要求,即权力与责任相一致。
　　行政问责制的实施,有利于政府树立良好的社会形象。行政问责制的实施,规范了政府的行政行为,使政府严格依法办事,崇尚宪法和法律在国家政治、经济、社会中的权威。这样,政府不至于朝令夕改,每一次的行为也能充分体现民众的意志和保障民众的合法权益,政府守法、诚信,不仅有利于维护其自身的权威,也有利于政令畅通。民众也因政府的守法、诚信,而积极发挥其主动性和创造性,体现其作为社会一份子的重要作用,从而呈现出美好和谐的社会环境。
　　行政问责制的实施,是社会主义政治文明建设的深入发展和表现。一方面,行政问责制的实施,使得部分违规官员被追究责任,此举得到了社会各界的认可和民众的响应,密切了干群关系,促使行政管理者认真履行职责。另一方面,从制度设计和目前各地行政问责的实践经验看,这一制度还有利于避免政府职能的官僚化,有利于优化公务员队伍,约束公务员和其他行使行政职权的主体,促使他们真正对人民负责,真正体现社会主义政治文明。
　　
　　对完善我国行政问责制的思考
　　
　　规范行政问责制的问责主体制度。根据宪法、组织法及相应法律法规的规定,我国不仅有行政机关内部的上级对下级的同体问责,还有人大、政协、民众等异体问责,但目前的问责仅限于同体问责。同体问责因上下级隶属和业务熟悉等原因具有快速高效性,但也因此种关系使得问责易流于形式。为实现向人民负责的目的,体现人民代表大会制度这一政治体制,也为建立责任政府、法治政府这一政府机构,在行政问责下,须强化上级监督下级的责任,但不能仅仅是上级对下级,更不能将问责制简单地等同于上级惩罚下级,否则,这样的问责制度将难以实现责任政府的目的。问责制的完善必须体现社会主义民主政治的基本精神,体现巩固和完善民主政治的目标,将问责制的完善与党内民主的健全和民主政治的建设步伐相联系相协调。也就是说,在已有基础上继续强化上级党委和政府的问责责任,并且运用已有的其他制度资源来健全行政问责制,以便建立问责的长效机制。
　　严格划定行政问责制的责任对象。“权责一致”原则贯穿于行政法的始终。职权与职责相一致,要求在问责时严格划定责任对象范围,即哪些人需要承担公共权力不当使用或者未尽职责的责任。既不能让责任人逍遥法外,也不能让无辜者受罪。授权的范围有多大,就应当在多大的范围内问责。否则,若问责与现实的职责格局不符合,则难以起到问责的真正作用。目前我国行政问责的法理依据主要是法规、规章和中国共产党的党内纪律规范,真正意义上的法律比较少。再加上,各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确,在追究责任时,相关部门相互推诿,以至于在问责中,具体应当由谁承担责任,模糊不清。因此,考虑到现实的公共权力格局情况,问责对象的范围不能仅针对行政官员,而应按照权责相一致的原则来进行。
　　确定行政问责制的问责事由及标准。在问责的范围上,主要针对给社会生活造成直接损害的公共事件。对社会造成普遍不满和震动的事件需要问责,但同时也必须看到,经济、政治等其他领域的过失同样会对社会造成不利影响,也应追究责任。行政问责事由不仅应针对滥用职权、玩忽职守的违法行政行为,也应针对无所作为的行政行为。当然,应确定根据事件的严重程度而采取不同的问责措施,以提高问责的规范性和制度化。不能因为有领导关注、媒体报道、网络传播就问责,反之就不追究。应确立行政问责的标准。行政问责标准的确立,可参考行政责任的构成要件,即要求主体有违反行政法律义务的行为,同时在进行违反行政法律义务的行为时存在过错②。但在具体承担责任时,不仅要考虑行为人的主观恶性程度,如动机、目的、事后态度等方面,还应考虑违法行为的情节及后果。
　　明确行政问责制的问责方式。行政问责制的意义是否能真正体现出来,问责方式的真正落实起着重要作用。近年来,一些公共事件的责任人,在事件平息之后,不仅没有受到应有的惩罚与追究,逍遥于“问责”之外,而且有的不降反升,这种现象既无视行政问责制的严肃性与权威性,也影响了人民群众对党和政府的信任感。这与问责手段方式的不落实有直接关系。因此,强化问责方式的落实,也是完善问责制过程中的一项重要任务。而此问题的解决,关键在于完善被问责官员的复出程序,避免将问责流于形式。当然,也不能将被问责官员一棍子打死,永世不得翻身。可根据工作需要,允许其重新参政,在相关部门和人民群众的监督下,对实际工作中重新赢得社会尊敬和作出成绩的,予以提拔使用。
　　完善行政问责程序。我国的问责程序启动之后,听取报告、质询、调查、罢免、撤职、撤销等问责环节缺乏具体执行程序的规定,在实践中可操作性不强。问责要常态,程序要透明。在问责过程中、处理过程中能不能做到公开、透明,给民众一个交代,关系到行政问责的贯彻实施。因此,应完善行政问责程序,使问责公开、公正。
　　结 语
　　行政问责制的重点在于预防政府官员失职失责行为的发生,及时化解政府官员失职失责行为产生的不良后果。行政问责制的制度化、常态化,使官员能够准确预测自己行为的法律后果,从而避免失职失责行为的发生,这必将有利于行政之清廉公正,也有利于对民众权益的维护,对法治政府、和谐社会的建设具有重要意义。(作者单位:焦作大学)
　　
　　注释
　　①张树义:《行政法与行政诉讼法学》,北京:高等教育出版社,2007年,第31页。
　　②应松年:《行政法与行政诉讼法学》,北京:法律出版社,2005年,第392～393页。