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摘要 农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作是调解农村土地承包经营纠纷、化解农民群众矛盾、维护农村社会稳定的有力保障，对建设社会主义新农村和和谐社会具有重要作用。全面阐述了农村土地承包经营纠纷调解仲裁的重要意义和淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁现状、主要做法、存在的问题及对策，以期为淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作提供科学指导，为淮滨县建设社会主义新农村和和谐社会提供借鉴。
关键词 农村土地承包；经营纠纷；调解仲裁；现状；对策；河南淮滨
中图分类号 D925.7；F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）07-0345-02
土地作为珍贵的不可再生资源，对人类生存和发展具有重大意义。我国是农业大国，土地是广大农民的衣食父母。我国在农村实行的家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，促进了农业、农村经济发展和农村社会稳定。但随着我国经济的高速稳定发展，农业经济形势不断好转，农民更加重视土地，农村土地纠纷问题日益突出，现行的法律法规还存在诸多不足，亟待完善。2009年6月颁布的《农村土地承包經营纠纷调解仲裁法》为及时化解农村土地纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据。对于应对近年来农村土地承包经营纠纷的多发趋势和加强农村经济社会发展与社会和谐稳定具有十分重要的意义。更多还原农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作是调解农村土地承包经营纠纷、化解农民群众矛盾、维护农村社会稳定的有力保障[1-2]。淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作在淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会的领导下，取得了一定成效。
1 淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁现状
淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作是由淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会领导的。淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会由15人组成，其中农民代表3人，仲裁委下设办公室，办公室有工作人员6名，负责仲裁委的日常工作。仲裁委员会还下文聘请了21名经培训合格并持有仲裁员证的同志为仲裁员，淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系得到进一步健全。仲裁体系的健全，推动了淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁工作的有序开展。
2013年，在县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会的领导下，依法成功调解农村土地承包经营纠纷20余起，仲裁委办公室在接到土地纠纷案件时，工作人员及仲裁人员都能够第一时间深入基层，通过走访农户、与有关人员座谈等方式展开调查，了解案件的来龙去脉，依法调解仲裁，尽快化解农民群众之间的矛盾，为农村社会的和谐安定做出了突出贡献。农村土地承包经营纠纷矛盾在基层得到化解。淮滨县没有群众因土地承包经营纠纷赴京、赴省、赴市上访，纠纷矛盾在基层得到化解，进一步缓解和巩固了干群关系。通过宣传贯彻《农村土地承包经营调解仲裁法》，鼓励人民群众通过诉讼、仲裁、调解等方式解决矛盾纠纷，形成了办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围，使农村土地承包经营纠纷在基层得到解决，进一步化解了淮滨县农村土地承包经营纠纷，对于稳定和完善淮滨县家庭承包经营统分结合的经营体制起到了重要作用，维护和保障了农民承包土地经营权，减少了斗殴事件，促进了淮滨县农村、农业经济发展和社会稳定[3]。
2 主要做法
2.1 高度认识调解仲裁工作的重要性
省人大会上要求各级提高认识，全面落实农村土地承包法和调解仲裁法，并强调农村土地流转是否健康有序、仲裁机构是否设立并运转是检验当地农村土地承包管理工作好坏的重要标准。各级人大在检查中，也重点围绕这2个方面开展检查工作，以此来推动当地政府贯彻落实农村土地承包法律政策。淮滨县县委、政府非常重视，并召开相关工作会议，成立专门领导小组，由分管农业的副县长任组长、农业局局长任副组长，从农经站和相关部门抽调人员任组员，安排具体工作事宜，并实行责任落实到人的追究制。
2.2 加大法律法规宣传力度
充分利用广播、电视、报刊、杂志、网络等多种渠道，并通过印发明白纸、宣传单、悬挂宣传标语等群众喜闻乐见、通俗易懂的方式、方法加大宣传力度，推动了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》进村入户，做到家喻户晓，为土地承包经营纠纷调解仲裁工作奠定了基础。
2.3 搞好仲裁员培训工作，为农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作提供人才支持
淮滨县按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁员培训大纲》（试行）的要求，有针对性地开展仲裁培训工作，并结合该县实际，制定了仲裁员培训计划，组织仲裁员开展经常性的交流活动。采用多种方式开展培训，把仲裁员组织起来统一培训，并从县法院抽调业务骨干对仲裁员进行专业性的指导，加大案例教学、现场观摩、考察学习力度，提高调解仲裁员实际办案能力。通过培训，增强了仲裁员调解、仲裁纠纷的能力和水平，为淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作提供了人才支持。
2.4 搞好基础设施建设，提供物质保障
淮滨县经管部门和城建部门联合通过召投标的方式选用有资质的建筑单位承担基建项目，坚持高起点、高标准、高质量做好项目实施前期准备工作，建立农村土地承包仲裁组织机构，配备必要的工作人员和仲裁员，抓紧落实配套资金，积极争取、协调落实工作经费，加快推进基础设施建设，尽快改善工作条件。
2.5 坚持依法规范开展调解仲裁活动
淮滨县农村土地承包管理部门和仲裁委员会建章立制、依法规范开展调解仲裁活动。按照《仲裁规则》《示范章程》的规定，健全仲裁规则，规范仲裁程序，完善工作制度。
2.6 开展专项检查
对通报的信访案件进行专项检查，尤其是农村土地承包经营纠纷案件，老百姓对承办结果不满意的案件，要派专人进行督办，确保把矛盾在基层化解，让群众满意。
3 存在的主要问题 3.1 土地承包经营权流转不规范
农户之间的土地承包经营权流转多采取口头协议的形式，随意性大。由于缺乏法律常识，即使签订书面合同，很多也没有对流转期限、流转价格和违约责任等作出约定，留下纠纷隐患。个别地方的乡村组织或村组干部，直接与工商企业签订土地承包经营权流转合同，直接以基层组织名义与企业签订土地承包经营权流转合同，还有的地方侵占农民土地承包经营权流转收益。
3.2 机构和人员问题
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十二条规定“设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担”。从各地情况看，目前承担农村土地承包仲裁委员会日常工作的县级农经部门，淮滨县的具体情况是：一方面，办公设施落后，工作环境简陋，缺少仲裁工作必备的设施设备，如现场取证的录音、摄像、交通工具等设备。另一方面，农经部门规格低，办公条件差，有超编现象，工资待遇低，有的甚至发不出工资，致使大量较为优秀的农经专业人员流失，干部队伍不稳定，缺少培训经费，对做好仲裁员培训工作有一定的影响。
3.3 仲裁制度存在的问题
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条规定“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。立法本着高效便民的原则，确立了不同于民商事仲裁、劳动争议仲裁的土地承包仲裁制度，概括起来就是“申请仲裁、可裁可审、裁后再审”。即土地承包仲裁不以当事人和解、乡村调解为仲裁的前置，不以仲裁为诉讼的前置，立法的本意和出发点是方便人民群众，及时化解纠纷，但在实施过程中却事与愿违，这种仲裁制度设计造成了部分地方领导不重视、法院不支持、当事人不相信的被动局面，在相当程度上妨碍了仲裁机构工作的开展，起了反作用。目前我国劳动争议仲裁无论是机构的建设还是业务的开展均已步入规范化轨道，取得了很好的社会效果，得到了当事人和社会的认可，这些成绩的取得当然与劳动争议仲裁机构和仲裁員的努力是分不开的，但更得益于《劳动争议调解仲裁法》所确立的仲裁前置，一裁二审和一裁终局相结合的仲裁制度[4]。
3.4 与司法接轨不畅
近年来，由于农村土地承包纠纷仲裁机构只有裁决权，没有执行权，对于已经生效的裁决书必须向法院申请强制执行，各地不同程度的出现部分仲裁中财产保全、证据保全难，仲裁裁决难以执行，由于农村土地承包纠纷情况错综复杂，目前法院对土地纠纷案件不受理，对生效的仲裁裁决也不积极，这些裁审脱节问题的出现对仲裁机构的工作造成了非常大的冲击，非常不利于仲裁工作的开展，使得当事人不相信仲裁机构，不愿意通过仲裁解决纠纷。从而导致大量的农村土地承包纠纷进入法院，法院的工作压力有增无减，仲裁机构业务少，形同虚设。
4 对策
4.1 正确引导，进一步规范土地承包经营权流转
土地流转要遵循依法、自愿、有偿原则。各级农村土地承包经营纠纷仲裁委员会在审理案件中要注重做好释法答疑工作，引导当事人规范、合理地进行土地承包经营权流转。要尊重农民的主体地位，为农民流转土地承包经营权提供信息咨询、委托代理、合同签订、纠纷调解等服务，保护农民在土地承包经营权流转过程中的合法收益。在具备条件和农民自愿的前提下，探索通过市场机制实现土地承包经营权流转的途径，促进生产要素优化配置[5]。
4.2 稳定和加强农村经营管理机构、编制和人员
要本着机构合法化、人员专职化、装备现代化、管理规范化的原则，借鉴浙江省温州市设立农村土地承包仲裁办公室的科学做法，做到仲裁机构的设立须有编委的正式批文，职责明确，内部设置比较合理，能承担和履行相应的职责及任务。
4.3 借鉴劳动争议仲裁制度，重新设计土地纠纷仲裁制度，树立土地纠纷仲裁权威
把仲裁设定为法定仲裁，属进入诉讼的必经程序，当事人未经农村土地承包仲裁机构仲裁的，不得向人民法院起诉，一方不服仲裁裁决的，可以在法定期限内向人民法院起诉，逾期不起诉的，仲裁裁决产生法律效力。
4.4 规范裁审衔接程序，统一裁审处理标准
为及时公正处理劳动争议案件，确保法律的顺利贯彻实施，彻底解决仲裁和诉讼中存在的问题，宜由最高人民法院出台一个规范性文件，目的是充分利用仲裁资源和合理配置审判资源，充分发挥仲裁和司法审判调整土地承包纠纷关系的导向功能，统一执法尺度和处理标准，切实解决裁审脱节的问题，规范裁审衔接程序，实现裁审案件处理程序的有效对接，确保案件处理的有序进行，为合法、统一、高效、快捷处理土地承包争议，有效维护法律尊严，树立司法和仲裁权威，作出积极探索和有益尝试。
5 参考文献
[1] 曹务坤.《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的若干问题研究[J].安徽农业科学，2011（11）：6779-6781.
[2] 郑琪.开展土地纠纷调解仲裁 切实保障农民合法权益[J].内蒙古农业科技，2011（6）：12，132.
[3] 陶怀颖.积极推进农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作[J].农村经营管理，2012（1）：10-12.
[4] 李正华.土地承包经营纠纷仲裁工作中存在的问题及对策[J].现代农业科技，2013（4）：342-343.
[5] 张美春，吴海山.农村土地承包经营纠纷仲裁规范化探索[J].江苏农村经济，2010（5）：47-48.
关键词 农村土地承包；经营纠纷；调解仲裁；现状；对策；河南淮滨
中图分类号 D925.7；F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）07-0345-02
土地作为珍贵的不可再生资源，对人类生存和发展具有重大意义。我国是农业大国，土地是广大农民的衣食父母。我国在农村实行的家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，促进了农业、农村经济发展和农村社会稳定。但随着我国经济的高速稳定发展，农业经济形势不断好转，农民更加重视土地，农村土地纠纷问题日益突出，现行的法律法规还存在诸多不足，亟待完善。2009年6月颁布的《农村土地承包經营纠纷调解仲裁法》为及时化解农村土地纠纷、维护当事人合法权益提供了法律依据。对于应对近年来农村土地承包经营纠纷的多发趋势和加强农村经济社会发展与社会和谐稳定具有十分重要的意义。更多还原农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作是调解农村土地承包经营纠纷、化解农民群众矛盾、维护农村社会稳定的有力保障[1-2]。淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作在淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会的领导下，取得了一定成效。
1 淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁现状
淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作是由淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会领导的。淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会由15人组成，其中农民代表3人，仲裁委下设办公室，办公室有工作人员6名，负责仲裁委的日常工作。仲裁委员会还下文聘请了21名经培训合格并持有仲裁员证的同志为仲裁员，淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系得到进一步健全。仲裁体系的健全，推动了淮滨县农村土地承包经营纠纷仲裁工作的有序开展。
2013年，在县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会的领导下，依法成功调解农村土地承包经营纠纷20余起，仲裁委办公室在接到土地纠纷案件时，工作人员及仲裁人员都能够第一时间深入基层，通过走访农户、与有关人员座谈等方式展开调查，了解案件的来龙去脉，依法调解仲裁，尽快化解农民群众之间的矛盾，为农村社会的和谐安定做出了突出贡献。农村土地承包经营纠纷矛盾在基层得到化解。淮滨县没有群众因土地承包经营纠纷赴京、赴省、赴市上访，纠纷矛盾在基层得到化解，进一步缓解和巩固了干群关系。通过宣传贯彻《农村土地承包经营调解仲裁法》，鼓励人民群众通过诉讼、仲裁、调解等方式解决矛盾纠纷，形成了办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围，使农村土地承包经营纠纷在基层得到解决，进一步化解了淮滨县农村土地承包经营纠纷，对于稳定和完善淮滨县家庭承包经营统分结合的经营体制起到了重要作用，维护和保障了农民承包土地经营权，减少了斗殴事件，促进了淮滨县农村、农业经济发展和社会稳定[3]。
2 主要做法
2.1 高度认识调解仲裁工作的重要性
省人大会上要求各级提高认识，全面落实农村土地承包法和调解仲裁法，并强调农村土地流转是否健康有序、仲裁机构是否设立并运转是检验当地农村土地承包管理工作好坏的重要标准。各级人大在检查中，也重点围绕这2个方面开展检查工作，以此来推动当地政府贯彻落实农村土地承包法律政策。淮滨县县委、政府非常重视，并召开相关工作会议，成立专门领导小组，由分管农业的副县长任组长、农业局局长任副组长，从农经站和相关部门抽调人员任组员，安排具体工作事宜，并实行责任落实到人的追究制。
2.2 加大法律法规宣传力度
充分利用广播、电视、报刊、杂志、网络等多种渠道，并通过印发明白纸、宣传单、悬挂宣传标语等群众喜闻乐见、通俗易懂的方式、方法加大宣传力度，推动了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》进村入户，做到家喻户晓，为土地承包经营纠纷调解仲裁工作奠定了基础。
2.3 搞好仲裁员培训工作，为农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作提供人才支持
淮滨县按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁员培训大纲》（试行）的要求，有针对性地开展仲裁培训工作，并结合该县实际，制定了仲裁员培训计划，组织仲裁员开展经常性的交流活动。采用多种方式开展培训，把仲裁员组织起来统一培训，并从县法院抽调业务骨干对仲裁员进行专业性的指导，加大案例教学、现场观摩、考察学习力度，提高调解仲裁员实际办案能力。通过培训，增强了仲裁员调解、仲裁纠纷的能力和水平，为淮滨县农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作提供了人才支持。
2.4 搞好基础设施建设，提供物质保障
淮滨县经管部门和城建部门联合通过召投标的方式选用有资质的建筑单位承担基建项目，坚持高起点、高标准、高质量做好项目实施前期准备工作，建立农村土地承包仲裁组织机构，配备必要的工作人员和仲裁员，抓紧落实配套资金，积极争取、协调落实工作经费，加快推进基础设施建设，尽快改善工作条件。
2.5 坚持依法规范开展调解仲裁活动
淮滨县农村土地承包管理部门和仲裁委员会建章立制、依法规范开展调解仲裁活动。按照《仲裁规则》《示范章程》的规定，健全仲裁规则，规范仲裁程序，完善工作制度。
2.6 开展专项检查
对通报的信访案件进行专项检查，尤其是农村土地承包经营纠纷案件，老百姓对承办结果不满意的案件，要派专人进行督办，确保把矛盾在基层化解，让群众满意。
3 存在的主要问题 3.1 土地承包经营权流转不规范
农户之间的土地承包经营权流转多采取口头协议的形式，随意性大。由于缺乏法律常识，即使签订书面合同，很多也没有对流转期限、流转价格和违约责任等作出约定，留下纠纷隐患。个别地方的乡村组织或村组干部，直接与工商企业签订土地承包经营权流转合同，直接以基层组织名义与企业签订土地承包经营权流转合同，还有的地方侵占农民土地承包经营权流转收益。
3.2 机构和人员问题
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十二条规定“设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担”。从各地情况看，目前承担农村土地承包仲裁委员会日常工作的县级农经部门，淮滨县的具体情况是：一方面，办公设施落后，工作环境简陋，缺少仲裁工作必备的设施设备，如现场取证的录音、摄像、交通工具等设备。另一方面，农经部门规格低，办公条件差，有超编现象，工资待遇低，有的甚至发不出工资，致使大量较为优秀的农经专业人员流失，干部队伍不稳定，缺少培训经费，对做好仲裁员培训工作有一定的影响。
3.3 仲裁制度存在的问题
《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四条规定“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。立法本着高效便民的原则，确立了不同于民商事仲裁、劳动争议仲裁的土地承包仲裁制度，概括起来就是“申请仲裁、可裁可审、裁后再审”。即土地承包仲裁不以当事人和解、乡村调解为仲裁的前置，不以仲裁为诉讼的前置，立法的本意和出发点是方便人民群众，及时化解纠纷，但在实施过程中却事与愿违，这种仲裁制度设计造成了部分地方领导不重视、法院不支持、当事人不相信的被动局面，在相当程度上妨碍了仲裁机构工作的开展，起了反作用。目前我国劳动争议仲裁无论是机构的建设还是业务的开展均已步入规范化轨道，取得了很好的社会效果，得到了当事人和社会的认可，这些成绩的取得当然与劳动争议仲裁机构和仲裁員的努力是分不开的，但更得益于《劳动争议调解仲裁法》所确立的仲裁前置，一裁二审和一裁终局相结合的仲裁制度[4]。
3.4 与司法接轨不畅
近年来，由于农村土地承包纠纷仲裁机构只有裁决权，没有执行权，对于已经生效的裁决书必须向法院申请强制执行，各地不同程度的出现部分仲裁中财产保全、证据保全难，仲裁裁决难以执行，由于农村土地承包纠纷情况错综复杂，目前法院对土地纠纷案件不受理，对生效的仲裁裁决也不积极，这些裁审脱节问题的出现对仲裁机构的工作造成了非常大的冲击，非常不利于仲裁工作的开展，使得当事人不相信仲裁机构，不愿意通过仲裁解决纠纷。从而导致大量的农村土地承包纠纷进入法院，法院的工作压力有增无减，仲裁机构业务少，形同虚设。
4 对策
4.1 正确引导，进一步规范土地承包经营权流转
土地流转要遵循依法、自愿、有偿原则。各级农村土地承包经营纠纷仲裁委员会在审理案件中要注重做好释法答疑工作，引导当事人规范、合理地进行土地承包经营权流转。要尊重农民的主体地位，为农民流转土地承包经营权提供信息咨询、委托代理、合同签订、纠纷调解等服务，保护农民在土地承包经营权流转过程中的合法收益。在具备条件和农民自愿的前提下，探索通过市场机制实现土地承包经营权流转的途径，促进生产要素优化配置[5]。
4.2 稳定和加强农村经营管理机构、编制和人员
要本着机构合法化、人员专职化、装备现代化、管理规范化的原则，借鉴浙江省温州市设立农村土地承包仲裁办公室的科学做法，做到仲裁机构的设立须有编委的正式批文，职责明确，内部设置比较合理，能承担和履行相应的职责及任务。
4.3 借鉴劳动争议仲裁制度，重新设计土地纠纷仲裁制度，树立土地纠纷仲裁权威
把仲裁设定为法定仲裁，属进入诉讼的必经程序，当事人未经农村土地承包仲裁机构仲裁的，不得向人民法院起诉，一方不服仲裁裁决的，可以在法定期限内向人民法院起诉，逾期不起诉的，仲裁裁决产生法律效力。
4.4 规范裁审衔接程序，统一裁审处理标准
为及时公正处理劳动争议案件，确保法律的顺利贯彻实施，彻底解决仲裁和诉讼中存在的问题，宜由最高人民法院出台一个规范性文件，目的是充分利用仲裁资源和合理配置审判资源，充分发挥仲裁和司法审判调整土地承包纠纷关系的导向功能，统一执法尺度和处理标准，切实解决裁审脱节的问题，规范裁审衔接程序，实现裁审案件处理程序的有效对接，确保案件处理的有序进行，为合法、统一、高效、快捷处理土地承包争议，有效维护法律尊严，树立司法和仲裁权威，作出积极探索和有益尝试。
5 参考文献
[1] 曹务坤.《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的若干问题研究[J].安徽农业科学，2011（11）：6779-6781.
[2] 郑琪.开展土地纠纷调解仲裁 切实保障农民合法权益[J].内蒙古农业科技，2011（6）：12，132.
[3] 陶怀颖.积极推进农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作[J].农村经营管理，2012（1）：10-12.
[4] 李正华.土地承包经营纠纷仲裁工作中存在的问题及对策[J].现代农业科技，2013（4）：342-343.
[5] 张美春，吴海山.农村土地承包经营纠纷仲裁规范化探索[J].江苏农村经济，2010（5）：47-48.