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摘 要：我国的民族区域自治制度，是我们保护少数民族权力的重要政治制度，承载了民族自治和地方自治双重特点。我国民族区域自治立法权是属于特殊性地方立法，比一般地方立法享有更大的自主权。民族区域自治地方立法权是具有双重性质的立法权，首先它是民族区域自治权延伸的自治立法权，其次是民族区域自治地方享有的地方立法权。但是甘孜藏族自治州地方立法确存在很多问题，笔者甘孜藏族自治州的实际，对甘孜藏族自治州地方立法进行了浅薄的分析。
关键词：地方立法;存在问题;提升建议
一、甘孜藏族自治州地方立法概述
甘孜州作为民族区域自治州，在遵从国家“一元性两级”民族区域自治立法体制的规定，迄今为止甘孜州先后制定33部条例，其中自治条例1部，即：《甘孜藏族自治州自治条例》;单行条例22部，包括：《甘孜藏族自治州施行《中华人民共和国婚姻法》的补充规定》、《甘孜藏族自治州藏族语言文字使用条例》、《甘孜藏族自治州草原管理条例》、《甘孜藏族自治州实施<四川省旅游条例>的变通规定》、《甘孜藏族自治州藏传佛教事务条例》、《甘孜藏族自治州非物质文化遗产条例》等等。同时还废止了《甘孜藏族自治州施行〈四川省义务教育实施条例〉的变通规定》和《甘孜藏族自治州实施〈四川省《中华人民共和国草原法》实施细则〉的补充规定》，是甘孜州坚持“立、改、废”相结合的典范。从上述制定的22部条例和废止2部条例来看，甘孜州的立法工作，立足于甘孜州具体的实际为其本州社会经济等的发展提供了保障。
二、甘孜藏族自治州地方立法问题探析
（一）立法专业人才欠缺，法规制定数量少质量低
民族立法工作是专业性较强的工作，这对于从事这项工作的人要求很高，不仅要熟悉法律法规，掌握方针政策，明了立法程序，还要了解當地情况，善于学习，敢于变通。但是《民族区域自治法》实施30多年以来，甘孜州在立法质量和数量上呈现的现状是制定的数量很少。从甘孜藏族自治州的情况来看，立法机制还不够健全，没有专业的立法人才，熟悉法律工作的人员更少。因此，法规体例不规范，法规结构不合理，法规用语不专业等等情况还不同程度存在。此外，在制定自治条例和单行条例时，大都是以政府及其有关部门为主，几方抽调人员组成起草小组，负责对法规的调查研究、起草、征求意见等工作。人大主导立法还不够，部门倾向还比较重，这种状况不适应新时期民族立法工作的需要。
（二）“变通权”的让利放权未实现，致使民族地方权力被忽视
民族自治地方自治意识也不够强，在立法制定的方面受到“不抵触”原则的规制，自治地方的一些部门站在部门行业角度思考问题，“让利放权”未实现规制，怕与上级国家机关争权让利后，上级国家机关在今后工作中给予不关心、不支持，对民族立法工作的重要性认识不足，使民族自治机关变成了一般地方国家机关。比如，在制定《甘孜藏族自治州实施<四川省旅游条例>的变通规定》时，涉及到旅游门票的定价问题，我们按照有关规定将旅游门票规定为由自治州人民政府物价部门统一定价，也遭到上级有关国家机关的不理解甚至反对。
（三）经济发展落后，导致立法受影响
甘孜州甘孜州地处青藏高原和四川盆地的过渡地带，其特殊的地理位置致使经济发展相对滞后，财力拮据，导致一些好的设想不能写入自治条例或单行条例中。比如，针对我州超载过牧，草地干旱荒漠化、板结退化和鼠虫害化严重以及全州贫困人口多，贫困程度深，因病返贫普遍的情况，我们曾在修改自治条例中，制定了对“三化”严重的草场实行禁牧、封育、治理，对牧民给予政策性补贴，最终由于我州财力拮据，这些规定难以兑现，最后不得不删去。
（四）法规效力不明确、执行存在困难，效益未能完全体现
宪法和民族区域自治法对自治法规的效力等级没有作出明确规定，立法法虽规定：“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”但在整个法律体系中，自治条例和单行条例的效力等级如何，它对上级国家机关及其部门有无约束力，立法法并未对此作出规定。很多情况下选择适用的是普通法律规范，造成在实际执行中变通权的行使难，影响了民族自治地方立法进程和立法积极性。比如，在水资源费的收取问题上，我们在制定《甘孜藏族自治州实施<四川省（中华人民共和国水法）实施办法>的变通规定》时，按照省上的规定将水资源的收取规定按省上规定的上线收取，这一规定在征求省级相关部门意见时，也没有提出异议，得到了认可。但在执行过程中，省上又下发文件将水资源按中线收取，导致出现了执行难的问题。因此，立法的实际效益也未能得到充分的体现。
（五）立法宣传力度薄弱，导致出现闭门立法
甘孜州的法治现状就是法治的环境差，群众和部分领导、干部的法律意识淡薄，不具备法治理念，致使我们的立法宣传力度薄弱出现闭门立法的现象。究其原因主要是我们立法征求意见的途径比较单一宣传的力度薄弱，征求意见的平台主要是甘孜报、政府网站、省级相关部门、县级相关部门等这些平台有一定的局限性，并没有太多的听取群众百姓的意见，民意征询作为立法参考的辅助环节被忽略，导致出现闭门立法，使得所立之法缺少应有的效益和目的，违背了立法的初衷。
三、甘孜州自治地方立法水平提升的建议
民族自治地方立法工作是民族政策的重要组成部分，是民族自治地方充分行使立法自治权的体现。这都要求民族自治地方不断完善立法工作，为民族自治地方的社会经济、文化的发展、民族自治地方人民群众的合法权益提供法律保障。所以笔者针对甘孜州制约立法自治实践的相关因素分析，提出以下几点建议：
（一）提高认识，进一步丰富完善立法变通权
立法变通权是自治权，不是一般地方的行政管理权，按照《民族区域自治法》的规定，上级国家机关具有帮助民族自治地方发展的职责。因此，建议进一步丰富完善《民族区域自治法》和制定配套的实施细则，将民族自治地方自治权的规定得更加具体可行，使相应法律原则转换为具体的、更具操作性的规定，以便民族自治地方在作出变通规定时有更加明确的立法依据。这既需要国务院及其有关部门制定配套的行政法规和规章;又需要辖有民族自治地方的省级人大制定实施的具体办法;还需要进一步规范和细化上级国家机关对民族自治地方立法变通进行支持和帮助的具体规定，明确上级国家机关的专业审查性质和功能，避免从部门利益考虑而对民族自治地方立法变通的干涉，减少部门与民族自治地方利益冲突，减少过多的“中间环节”，增强立法变通批准的效率。 （二）进一步规范民族自治地方立法主体
由于法律授权民族自治地方制定变通规定的主体不一致，而由自治机关制定变通规定和补充规定的提法不科学，自治机关既包括民族自治地方的人民代表大会，也包括民族自治地方的人民政府，而自治地方人民政府制定变通和补充法律的规定，于法无据。因此，建议进一步规范民族自治地方立法主体，改变民族自治地方的变通规定和补充规定制定机关各授权法规定不一致的状况。
（三）加大扶持，促进民族自治地方经济社会加快发展
民族地方最大的问题是相对贫困，经济落后，加快少数民族地方经济社会发展是解决民族问题的根本途径。民族区域自治的优势，必须体现到、落实到加快民族自治地方的经济社会发展上。加快民族地区的发展，既要投入更多的资金，又要给予更优惠的政策;既要把经济搞上去，又要发展各项社会事业，既要继续发挥上级机关的作用，又要坚持抓好各地区的对口支援工作。加快民族自治地方的发展，必须保障自治机关切实履行自治权，把民族自治地方的积极性、少数民族群众的积极性和上级国家机关的帮助、发达地区的支援有机结合起来，在全面建设小康社会的进程中，促进民族自治地方经济社会的全面、协调和可持续发展。针对民族地方资源丰富的特点，建议国家在制定法律法规上，特别是关于財税管理、资源开发等方面的法律法规时应更多考虑对民族地方的照顾，切实保障民族地方对本地资源的开发权、使用权、收益权和处分权。在法律法规的内容设置上，应该对民族地方作出具有可操作性的专门规定，或者明确规定民族自治地方对哪些内容可以进行变通，建议上级国家机关认真按照自治法第56条“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾”的规定，根据自治地方的实际情况，给予免除配套资金的照顾。通过以上方式，将部分过去由上级国家机关行使的职权下放给民族地区。既有利于国家法制的统一，又有利于民族地方的发展。
（四）突出重点，充分行使法律法规的变通补充权
用足用活用好立法变通权，就是完全利用已有的权力，发挥主动性、积极性、创造性进行立法，兼顾中央和地方对立法权限的规制和使用，既不越权，也不压权，从而协调好中央和地方的关系。从甘孜州对法律的变通或补充执行实践来看，显然没有充分运用法律赋予的变通或补充法律自治权。目前针对民族自治地方自治条例和单行条例在各个领域分布不均衡这一现状，在不与宪法法律相抵触的前提下，突出地方特色和条例的针对性，充分利用宪法和法律赋予的变通或补充法律的自治权，积极主动地对法律法规进行变通或补充执行，重点侧重于经济建设、特别在财政、金融、教育、卫生、文化和特色产业发展等方面采取必要的特殊措施，使变通后的自治条例和单行条例更具有鲜明的民族自治地方特色，使其为甘孜藏区和少数民族的社会经济发展和全面建设小康社会服务。
（五）加大立法的宣传力度，规避“闭门立法”
“法令之功，必效于民”。首先，立法的真正价值在于是否体现了群众的意愿，是否维护了群众的利益。因此反映人民意愿，维护人民利益，是立法工作的出发点和落脚点，立法牵涉到公共利益的重大政策出台、重大工程项目上马，事先了解民意、尊重民意是必须的，所以甘孜州应该把民意征询，民意满意度作为立法的依据，实行阳光立法，加大立法的宣传力度采取调研、座谈、论证、公布法规草案等多种方式广泛征求意见，努力倾听来自各个方面的意见和建议。其次，“拓展人民有序参与地方立法的途径”是党的十八大对立法工作提出的明确要求，因此甘孜州的立法部门，为了让人民群众的意志主张和利益诉求在立法中得到充分体现，必须更新观念、创新机制、整合资源，调动各方面的积极性，大胆探索，勇于实践，规避“闭门立法”。
（六）强化培养，加强民族立法队伍建设
随着依法治国的全面推进，民族地方立法工作面临新形势、新任务、新要求。要把立法队伍的建设作为民族立法工作的重中之重来抓，加大对民族自治地方的立法队伍培养，提高立法工作人员思想素质、专业素质和实践能力。民族地方立法工作者不仅要熟悉宪法、法律，而且要熟悉民族法律;不仅要加强对市场经济和现代科技知识的学习，而且要深入研究民族地方的实际，找准地方特点和民族特色;不仅要学习弘扬本民族的优秀传统文化，而且要学习其他民族地方的先进经验，还要注重定期培训，全面提高民族立法队伍的综合素质。同时，上级部门要加大对民族自治地方立法的政策、财政投入和指导力度，帮助和指导民族自治地方更有效地开展立法工作，提高立法实效性。
参考文献
[1]崔桌兰，地方立法实证研究，北京，只是产权出版社，2007
[2]向心力，地方立法发展的权限困境与出路试探，政治与法律，2015
[3]孙潮，论我国立法程序的完善，中国法学，2003
（作者单位：中共甘孜州委党校）
关键词：地方立法;存在问题;提升建议
一、甘孜藏族自治州地方立法概述
甘孜州作为民族区域自治州，在遵从国家“一元性两级”民族区域自治立法体制的规定，迄今为止甘孜州先后制定33部条例，其中自治条例1部，即：《甘孜藏族自治州自治条例》;单行条例22部，包括：《甘孜藏族自治州施行《中华人民共和国婚姻法》的补充规定》、《甘孜藏族自治州藏族语言文字使用条例》、《甘孜藏族自治州草原管理条例》、《甘孜藏族自治州实施<四川省旅游条例>的变通规定》、《甘孜藏族自治州藏传佛教事务条例》、《甘孜藏族自治州非物质文化遗产条例》等等。同时还废止了《甘孜藏族自治州施行〈四川省义务教育实施条例〉的变通规定》和《甘孜藏族自治州实施〈四川省《中华人民共和国草原法》实施细则〉的补充规定》，是甘孜州坚持“立、改、废”相结合的典范。从上述制定的22部条例和废止2部条例来看，甘孜州的立法工作，立足于甘孜州具体的实际为其本州社会经济等的发展提供了保障。
二、甘孜藏族自治州地方立法问题探析
（一）立法专业人才欠缺，法规制定数量少质量低
民族立法工作是专业性较强的工作，这对于从事这项工作的人要求很高，不仅要熟悉法律法规，掌握方针政策，明了立法程序，还要了解當地情况，善于学习，敢于变通。但是《民族区域自治法》实施30多年以来，甘孜州在立法质量和数量上呈现的现状是制定的数量很少。从甘孜藏族自治州的情况来看，立法机制还不够健全，没有专业的立法人才，熟悉法律工作的人员更少。因此，法规体例不规范，法规结构不合理，法规用语不专业等等情况还不同程度存在。此外，在制定自治条例和单行条例时，大都是以政府及其有关部门为主，几方抽调人员组成起草小组，负责对法规的调查研究、起草、征求意见等工作。人大主导立法还不够，部门倾向还比较重，这种状况不适应新时期民族立法工作的需要。
（二）“变通权”的让利放权未实现，致使民族地方权力被忽视
民族自治地方自治意识也不够强，在立法制定的方面受到“不抵触”原则的规制，自治地方的一些部门站在部门行业角度思考问题，“让利放权”未实现规制，怕与上级国家机关争权让利后，上级国家机关在今后工作中给予不关心、不支持，对民族立法工作的重要性认识不足，使民族自治机关变成了一般地方国家机关。比如，在制定《甘孜藏族自治州实施<四川省旅游条例>的变通规定》时，涉及到旅游门票的定价问题，我们按照有关规定将旅游门票规定为由自治州人民政府物价部门统一定价，也遭到上级有关国家机关的不理解甚至反对。
（三）经济发展落后，导致立法受影响
甘孜州甘孜州地处青藏高原和四川盆地的过渡地带，其特殊的地理位置致使经济发展相对滞后，财力拮据，导致一些好的设想不能写入自治条例或单行条例中。比如，针对我州超载过牧，草地干旱荒漠化、板结退化和鼠虫害化严重以及全州贫困人口多，贫困程度深，因病返贫普遍的情况，我们曾在修改自治条例中，制定了对“三化”严重的草场实行禁牧、封育、治理，对牧民给予政策性补贴，最终由于我州财力拮据，这些规定难以兑现，最后不得不删去。
（四）法规效力不明确、执行存在困难，效益未能完全体现
宪法和民族区域自治法对自治法规的效力等级没有作出明确规定，立法法虽规定：“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”但在整个法律体系中，自治条例和单行条例的效力等级如何，它对上级国家机关及其部门有无约束力，立法法并未对此作出规定。很多情况下选择适用的是普通法律规范，造成在实际执行中变通权的行使难，影响了民族自治地方立法进程和立法积极性。比如，在水资源费的收取问题上，我们在制定《甘孜藏族自治州实施<四川省（中华人民共和国水法）实施办法>的变通规定》时，按照省上的规定将水资源的收取规定按省上规定的上线收取，这一规定在征求省级相关部门意见时，也没有提出异议，得到了认可。但在执行过程中，省上又下发文件将水资源按中线收取，导致出现了执行难的问题。因此，立法的实际效益也未能得到充分的体现。
（五）立法宣传力度薄弱，导致出现闭门立法
甘孜州的法治现状就是法治的环境差，群众和部分领导、干部的法律意识淡薄，不具备法治理念，致使我们的立法宣传力度薄弱出现闭门立法的现象。究其原因主要是我们立法征求意见的途径比较单一宣传的力度薄弱，征求意见的平台主要是甘孜报、政府网站、省级相关部门、县级相关部门等这些平台有一定的局限性，并没有太多的听取群众百姓的意见，民意征询作为立法参考的辅助环节被忽略，导致出现闭门立法，使得所立之法缺少应有的效益和目的，违背了立法的初衷。
三、甘孜州自治地方立法水平提升的建议
民族自治地方立法工作是民族政策的重要组成部分，是民族自治地方充分行使立法自治权的体现。这都要求民族自治地方不断完善立法工作，为民族自治地方的社会经济、文化的发展、民族自治地方人民群众的合法权益提供法律保障。所以笔者针对甘孜州制约立法自治实践的相关因素分析，提出以下几点建议：
（一）提高认识，进一步丰富完善立法变通权
立法变通权是自治权，不是一般地方的行政管理权，按照《民族区域自治法》的规定，上级国家机关具有帮助民族自治地方发展的职责。因此，建议进一步丰富完善《民族区域自治法》和制定配套的实施细则，将民族自治地方自治权的规定得更加具体可行，使相应法律原则转换为具体的、更具操作性的规定，以便民族自治地方在作出变通规定时有更加明确的立法依据。这既需要国务院及其有关部门制定配套的行政法规和规章;又需要辖有民族自治地方的省级人大制定实施的具体办法;还需要进一步规范和细化上级国家机关对民族自治地方立法变通进行支持和帮助的具体规定，明确上级国家机关的专业审查性质和功能，避免从部门利益考虑而对民族自治地方立法变通的干涉，减少部门与民族自治地方利益冲突，减少过多的“中间环节”，增强立法变通批准的效率。 （二）进一步规范民族自治地方立法主体
由于法律授权民族自治地方制定变通规定的主体不一致，而由自治机关制定变通规定和补充规定的提法不科学，自治机关既包括民族自治地方的人民代表大会，也包括民族自治地方的人民政府，而自治地方人民政府制定变通和补充法律的规定，于法无据。因此，建议进一步规范民族自治地方立法主体，改变民族自治地方的变通规定和补充规定制定机关各授权法规定不一致的状况。
（三）加大扶持，促进民族自治地方经济社会加快发展
民族地方最大的问题是相对贫困，经济落后，加快少数民族地方经济社会发展是解决民族问题的根本途径。民族区域自治的优势，必须体现到、落实到加快民族自治地方的经济社会发展上。加快民族地区的发展，既要投入更多的资金，又要给予更优惠的政策;既要把经济搞上去，又要发展各项社会事业，既要继续发挥上级机关的作用，又要坚持抓好各地区的对口支援工作。加快民族自治地方的发展，必须保障自治机关切实履行自治权，把民族自治地方的积极性、少数民族群众的积极性和上级国家机关的帮助、发达地区的支援有机结合起来，在全面建设小康社会的进程中，促进民族自治地方经济社会的全面、协调和可持续发展。针对民族地方资源丰富的特点，建议国家在制定法律法规上，特别是关于財税管理、资源开发等方面的法律法规时应更多考虑对民族地方的照顾，切实保障民族地方对本地资源的开发权、使用权、收益权和处分权。在法律法规的内容设置上，应该对民族地方作出具有可操作性的专门规定，或者明确规定民族自治地方对哪些内容可以进行变通，建议上级国家机关认真按照自治法第56条“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾”的规定，根据自治地方的实际情况，给予免除配套资金的照顾。通过以上方式，将部分过去由上级国家机关行使的职权下放给民族地区。既有利于国家法制的统一，又有利于民族地方的发展。
（四）突出重点，充分行使法律法规的变通补充权
用足用活用好立法变通权，就是完全利用已有的权力，发挥主动性、积极性、创造性进行立法，兼顾中央和地方对立法权限的规制和使用，既不越权，也不压权，从而协调好中央和地方的关系。从甘孜州对法律的变通或补充执行实践来看，显然没有充分运用法律赋予的变通或补充法律自治权。目前针对民族自治地方自治条例和单行条例在各个领域分布不均衡这一现状，在不与宪法法律相抵触的前提下，突出地方特色和条例的针对性，充分利用宪法和法律赋予的变通或补充法律的自治权，积极主动地对法律法规进行变通或补充执行，重点侧重于经济建设、特别在财政、金融、教育、卫生、文化和特色产业发展等方面采取必要的特殊措施，使变通后的自治条例和单行条例更具有鲜明的民族自治地方特色，使其为甘孜藏区和少数民族的社会经济发展和全面建设小康社会服务。
（五）加大立法的宣传力度，规避“闭门立法”
“法令之功，必效于民”。首先，立法的真正价值在于是否体现了群众的意愿，是否维护了群众的利益。因此反映人民意愿，维护人民利益，是立法工作的出发点和落脚点，立法牵涉到公共利益的重大政策出台、重大工程项目上马，事先了解民意、尊重民意是必须的，所以甘孜州应该把民意征询，民意满意度作为立法的依据，实行阳光立法，加大立法的宣传力度采取调研、座谈、论证、公布法规草案等多种方式广泛征求意见，努力倾听来自各个方面的意见和建议。其次，“拓展人民有序参与地方立法的途径”是党的十八大对立法工作提出的明确要求，因此甘孜州的立法部门，为了让人民群众的意志主张和利益诉求在立法中得到充分体现，必须更新观念、创新机制、整合资源，调动各方面的积极性，大胆探索，勇于实践，规避“闭门立法”。
（六）强化培养，加强民族立法队伍建设
随着依法治国的全面推进，民族地方立法工作面临新形势、新任务、新要求。要把立法队伍的建设作为民族立法工作的重中之重来抓，加大对民族自治地方的立法队伍培养，提高立法工作人员思想素质、专业素质和实践能力。民族地方立法工作者不仅要熟悉宪法、法律，而且要熟悉民族法律;不仅要加强对市场经济和现代科技知识的学习，而且要深入研究民族地方的实际，找准地方特点和民族特色;不仅要学习弘扬本民族的优秀传统文化，而且要学习其他民族地方的先进经验，还要注重定期培训，全面提高民族立法队伍的综合素质。同时，上级部门要加大对民族自治地方立法的政策、财政投入和指导力度，帮助和指导民族自治地方更有效地开展立法工作，提高立法实效性。
参考文献
[1]崔桌兰，地方立法实证研究，北京，只是产权出版社，2007
[2]向心力，地方立法发展的权限困境与出路试探，政治与法律，2015
[3]孙潮，论我国立法程序的完善，中国法学，2003
（作者单位：中共甘孜州委党校）