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民办高校融资是其进一步发展的重要保障,可是现实中民办高校融资渠道单一导致办学资金紧张问题日益凸显,已成为限制其进一步发展的瓶颈,同时,民办高校拓展融资渠道又将遇到诸多法律问题,并可能存在较大风险。
一、现状分析
民办高等教育是推动中国高等教育发展的主力军,是促成中国高等教育大众化的重要力量。在国家出台《民办教育促进法》后,随着中国经济的高速发展,民办高等教育顺应社会对高等教育需求的快速增长的时代潮流赢得了较好的发展机遇和较大的空间,但与此同时,市场机制下运作的民办高等教育也将面临优胜劣汰的市场选择。一方面,有些民办高校发展壮大;另一方面,不少民办高等教育机构破产关闭,从而浪费了大量的时间、劳力及经济成本,更为严重的是形成了诸多社会不稳定因素。引发民办教育此起彼伏状况的因素很多,但最重要的成因有二:一是经费筹措困难,二是不公平竞争,其中尤以前者为甚。
民办高校融资渠道单一导致办学资金紧张问题日益凸显,已成为限制其进一步发展的瓶颈,同时,民办高校拓展融资渠道又将遇到诸多法律问题,并可能存在大风险。尽管国内对民办高等教育的研究已开展多年,一些相关课题已进入了司法和立法研究阶段,有的甚至已经立法,但这些研究大多停留在理论层面上,且寄希望国家在民办高等教育融资渠道上能出台一些支持性的政策,而非在现有国家金融政策的大框架下、在不违反相关法律的前提下开辟灵活多样的融资渠道。因此,如何在现行法律框架内规范融资行为,在尊重市场经济规律的条件下规避融资风险,是当前民办高等教育中应重视研究的重要课题。
二、存在的问题
1.一些法律制度对民办高校融资存在一定的制约。《民办教育促进法》第48条规定“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展”,《民办教育促进法实施条例》第27条规定 “鼓励社会基金组织为民办学校提供贷款担保,鼓励信托机构利用信托手段筹集资金支持民办学校的发展”,但《中华人民共和国担保法》第9条“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”和第37条“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得抵押贷款的规定,无疑是制约民办学校融资发展的重大制度障碍。此外,《民办高校办学管理若干规定》第6条规定“民办高校的举办者应当按照民办教育促进法及其实施条例的规定,按时、足额履行出资义务。民办高校的借款、向学生收取的学费、接受的捐赠财产和国家的资助,不属于举办者的出资。民办高校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产、办学积累依法享有法人财产权,并分别登记建账。任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办高校的资产。”投入资金的退出机制不畅在一定程度上降低了投资者投资民办高等教育的热情。
2.融资渠道狭窄,办学经费来源相对稀少。经过二十多年的发展,当前中国民办高校融资的融资方式主要有学费、贷款、社会捐赠、企业投资、校办产业、后勤社会化等多种融资方式。融资方式虽然多样,但是实质来源却比较单一,其中学费、社会捐赠和贷款在民办高校融资中占据前三位。民办高校的学费已无更大的上涨空间,社会捐赠一直微薄且在短时间内无法得到改善,因为信贷政策的限制,民办高校贷款艰难。其他如校办产业、后勤社会化等融资方式虽被一些民办高校成功运用,但并未普及,不能成为被民办高校依赖的主要融资方式。
三、结论与建议
1.清理、整合、协调规范现行民办高等教育相关政策、法律、法规,完善落实民办高校教育融资制度。政府部门落实《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、《高等教育法》,营造良好的投融资法律环境。在民办高校申请用于学校自身发展的贷款时,给予相关的信贷优惠政策,把《民办教育促进法》关于民办学校“享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”的规定落到实处。落实《民办教育促进法》关于“新建、扩建民办学校,人民政府应按照公益事业用地及其建设的有关规定给予优惠”的规定,在土地征购的问题上切实减少障碍。通過立法鼓励社会力量办学,从法律上明确产权问题,以解除投资者的顾虑,制定完善、协调的高等教育投融资相关的法律、法规,维护法律、法规的严肃性和稳定性,依法保障投资者的合法权益,建立公平、自由的竞争环境。
2.优化和拓展民办高校融资渠道。(1)优化民办高校融资渠道。按照优序融资理论,融资一般遵循内部融资、债务融资、权益融资先后顺序,然而民办高校在融资渠道的选择上有其特殊性。通过对民办高校可供选择的融资方式选择可行性分析,建议民办高校融资渠道的选择按长期债券等债务融资、优先股等股权融资和内部融资排序。首先,从融资成本角度讲,在宏观经济比较稳定,利率处于较低水平的情况下,对于现金流充足、负债率不高的民办高校来说,通过发行长期债券、信托基金等债务工具反而是比较理想的融资方式选择,其融资成本最低。其次,通过发行优先股、普通股融资对筹资人的偿债压力最小,由于优先股具有独特的制度特性和民办高校良好的财务状况,通过发行优先股筹资也许是民办高校融资方式的最佳选择,但这需要制度创新。最后,考虑内部融资。同时,内部融资,即用企业的留存收益融资这一方式目前在中国的民办高校不应作为主要渠道,因为绝大多数民办高校办学时间较短,且前期办学投资较大,赢利能力弱,不可能有很多的留存积累资金,民办高校宜选择发行长期债券、信托基金、融资租赁等金融工具融资。其中,股权融资可选择的方式有普通股和优先股融资,其前提条件是拟增资学校的产权必须有清晰的界定。但中国现行有关法规还没有明确界定民办高校是否能以发行股票的方式筹资,以民办高校作为投资主体上市发行尚无先例。建议从中国民办高校财务结构的特点考虑,民办高校可通过股权融资,采用发行优先股融资。不仅可获得无期限的长期资金供给,而且优先股股东不参与对学校的决策和管理,使学校可以按照教学规律进行管理和发展。
3.拓展民办高校融资渠道。(1)鼓励社会投入。社会资金投入不仅可以完善民办高等教育主体结构,提高民办高等教育质量,更可形成全社会关注民办高等教育发展的良好社会环境。建议政府降低社会资金进入民办高等教育的门槛,制定社会资金投资高等教育的指导目录,按照“非禁即入”原则,鼓励国内外资本对民办高校的投资。支持民办高校以股份制形式筹措办学经费或通过资本市场融资用于院校的建设和发展,将BOT或融资租赁等引到民办高校中,为后勤建设提供资金支持等。
对行业和企业组织利用资源、技术、信息等优势举办民办高等教育的,按其办学规模,给予一定比例返还其上缴的教育费附加。允许企业按照职工工资总额的2% ～ 3%提取教育经费(注:国家规定1.5%～ 2.5%),列入成本开支,主要用于校企合作、对企业一线职工进行教育培训,企业帮助民办高校建设相应的实验室,提供双师型教师,免费提供实习实训基地,既为企业提供充足的人力资源,也可降低学校的人才培养成本。
鼓励社会各界和公民个人捐资。纳税人通过中国境内非营利的社会团体、国家机关向民办高校的捐赠,在企业所得税和个人所得税税前扣除。对境外捐赠人无偿捐赠的直接用于民办高校的教学仪器、图书、资料和一般学习用品,免征进口关税和进口环节增值税。
建立信用担保平台,由民办高校办学所在地的政府选定一个担保机构为民办高校建设贷款提供担保服务,政府协调金融部门降低对民办高校的信贷门槛,简化抵押手续、担保手续,根据政策向民办高校提供低息贷款等等。
(2)实行税费减免。税费减免是政府支持民办高校的直接体现,也是避免民办高校教育建设资金外流的重要措施。一是减免建设规费,即经批准建立或筹建的民办高校基本建设项目,免收或减半征收建设规费;二是落实税收优惠政策,例如民办高校经批准主要用于教学实验设施、运动场馆、学生宿舍、食堂等基本建设项目,免征耕地占用税;对由企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费面向社会举办的民办高校,其承受的土地、房屋权属用于教学的,免征契税等。
(3)增加公共财政投入。从民办高等教育属性来看,它是准公共产品。因此,公共财政收入应成为民办高等教育发展资金之一。建议政府改变民办高校平均公用经费定额远远低于同级普通公办高校定额的现状,制定各级民办高校公用经费定额并出台相关经费地方标准;民办高校的举办者按照定额足额拨付民办高等教育经费;扩大民办高等教育发展专项资金规模,改革专项资金使用和监督办法,充分发挥专项资金对民办高等教育发展的促进作用。
(4)加强资金管理。建立统一管理体制,即政府投入用于民办高等教育的各项资金(含公用经费、专项经费、教育费附加等)实行专户存储,由主管民办高等教育的政府管理部门统一管理和配置;建立民办高等教育资金审查委员会,定期评价各民办高校资金需要情况和使用效率,审查行业和企业办学规模;成立民办高等教育专家委员会,其主要职能为民办高等教育专门项目的设立咨询、可行性评议、立项建议等;建立民办高等教育资金公示制度,接受社会监督,确保民办高等教育资金的有效运行;此外,由于民办高等教育投资仍存在较大风险,一些民办高校定位欠准确,管理不善,实行泡沫性扩张,致使“现金流”不畅,“资产负债率”偏高,使学校濒临破产边沿。因而,注重统计分析,对部分国内已破产的民办高校进行抽查统计分析,找出适合中国国情的衡量风险的特征数十分必要且非常迫切。
(基金项目:中国高等教育学会“十一五”教育科学研究规划课题《拓展民办高等教育融资渠道的法律规范与风险规避》(课题批准号06AIG0270008))
(作者单位:海南经贸职业技术学院)
一、现状分析
民办高等教育是推动中国高等教育发展的主力军,是促成中国高等教育大众化的重要力量。在国家出台《民办教育促进法》后,随着中国经济的高速发展,民办高等教育顺应社会对高等教育需求的快速增长的时代潮流赢得了较好的发展机遇和较大的空间,但与此同时,市场机制下运作的民办高等教育也将面临优胜劣汰的市场选择。一方面,有些民办高校发展壮大;另一方面,不少民办高等教育机构破产关闭,从而浪费了大量的时间、劳力及经济成本,更为严重的是形成了诸多社会不稳定因素。引发民办教育此起彼伏状况的因素很多,但最重要的成因有二:一是经费筹措困难,二是不公平竞争,其中尤以前者为甚。
民办高校融资渠道单一导致办学资金紧张问题日益凸显,已成为限制其进一步发展的瓶颈,同时,民办高校拓展融资渠道又将遇到诸多法律问题,并可能存在大风险。尽管国内对民办高等教育的研究已开展多年,一些相关课题已进入了司法和立法研究阶段,有的甚至已经立法,但这些研究大多停留在理论层面上,且寄希望国家在民办高等教育融资渠道上能出台一些支持性的政策,而非在现有国家金融政策的大框架下、在不违反相关法律的前提下开辟灵活多样的融资渠道。因此,如何在现行法律框架内规范融资行为,在尊重市场经济规律的条件下规避融资风险,是当前民办高等教育中应重视研究的重要课题。
二、存在的问题
1.一些法律制度对民办高校融资存在一定的制约。《民办教育促进法》第48条规定“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展”,《民办教育促进法实施条例》第27条规定 “鼓励社会基金组织为民办学校提供贷款担保,鼓励信托机构利用信托手段筹集资金支持民办学校的发展”,但《中华人民共和国担保法》第9条“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”和第37条“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得抵押贷款的规定,无疑是制约民办学校融资发展的重大制度障碍。此外,《民办高校办学管理若干规定》第6条规定“民办高校的举办者应当按照民办教育促进法及其实施条例的规定,按时、足额履行出资义务。民办高校的借款、向学生收取的学费、接受的捐赠财产和国家的资助,不属于举办者的出资。民办高校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产、办学积累依法享有法人财产权,并分别登记建账。任何组织和个人不得截留、挪用或侵占民办高校的资产。”投入资金的退出机制不畅在一定程度上降低了投资者投资民办高等教育的热情。
2.融资渠道狭窄,办学经费来源相对稀少。经过二十多年的发展,当前中国民办高校融资的融资方式主要有学费、贷款、社会捐赠、企业投资、校办产业、后勤社会化等多种融资方式。融资方式虽然多样,但是实质来源却比较单一,其中学费、社会捐赠和贷款在民办高校融资中占据前三位。民办高校的学费已无更大的上涨空间,社会捐赠一直微薄且在短时间内无法得到改善,因为信贷政策的限制,民办高校贷款艰难。其他如校办产业、后勤社会化等融资方式虽被一些民办高校成功运用,但并未普及,不能成为被民办高校依赖的主要融资方式。
三、结论与建议
1.清理、整合、协调规范现行民办高等教育相关政策、法律、法规,完善落实民办高校教育融资制度。政府部门落实《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、《高等教育法》,营造良好的投融资法律环境。在民办高校申请用于学校自身发展的贷款时,给予相关的信贷优惠政策,把《民办教育促进法》关于民办学校“享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”的规定落到实处。落实《民办教育促进法》关于“新建、扩建民办学校,人民政府应按照公益事业用地及其建设的有关规定给予优惠”的规定,在土地征购的问题上切实减少障碍。通過立法鼓励社会力量办学,从法律上明确产权问题,以解除投资者的顾虑,制定完善、协调的高等教育投融资相关的法律、法规,维护法律、法规的严肃性和稳定性,依法保障投资者的合法权益,建立公平、自由的竞争环境。
2.优化和拓展民办高校融资渠道。(1)优化民办高校融资渠道。按照优序融资理论,融资一般遵循内部融资、债务融资、权益融资先后顺序,然而民办高校在融资渠道的选择上有其特殊性。通过对民办高校可供选择的融资方式选择可行性分析,建议民办高校融资渠道的选择按长期债券等债务融资、优先股等股权融资和内部融资排序。首先,从融资成本角度讲,在宏观经济比较稳定,利率处于较低水平的情况下,对于现金流充足、负债率不高的民办高校来说,通过发行长期债券、信托基金等债务工具反而是比较理想的融资方式选择,其融资成本最低。其次,通过发行优先股、普通股融资对筹资人的偿债压力最小,由于优先股具有独特的制度特性和民办高校良好的财务状况,通过发行优先股筹资也许是民办高校融资方式的最佳选择,但这需要制度创新。最后,考虑内部融资。同时,内部融资,即用企业的留存收益融资这一方式目前在中国的民办高校不应作为主要渠道,因为绝大多数民办高校办学时间较短,且前期办学投资较大,赢利能力弱,不可能有很多的留存积累资金,民办高校宜选择发行长期债券、信托基金、融资租赁等金融工具融资。其中,股权融资可选择的方式有普通股和优先股融资,其前提条件是拟增资学校的产权必须有清晰的界定。但中国现行有关法规还没有明确界定民办高校是否能以发行股票的方式筹资,以民办高校作为投资主体上市发行尚无先例。建议从中国民办高校财务结构的特点考虑,民办高校可通过股权融资,采用发行优先股融资。不仅可获得无期限的长期资金供给,而且优先股股东不参与对学校的决策和管理,使学校可以按照教学规律进行管理和发展。
3.拓展民办高校融资渠道。(1)鼓励社会投入。社会资金投入不仅可以完善民办高等教育主体结构,提高民办高等教育质量,更可形成全社会关注民办高等教育发展的良好社会环境。建议政府降低社会资金进入民办高等教育的门槛,制定社会资金投资高等教育的指导目录,按照“非禁即入”原则,鼓励国内外资本对民办高校的投资。支持民办高校以股份制形式筹措办学经费或通过资本市场融资用于院校的建设和发展,将BOT或融资租赁等引到民办高校中,为后勤建设提供资金支持等。
对行业和企业组织利用资源、技术、信息等优势举办民办高等教育的,按其办学规模,给予一定比例返还其上缴的教育费附加。允许企业按照职工工资总额的2% ～ 3%提取教育经费(注:国家规定1.5%～ 2.5%),列入成本开支,主要用于校企合作、对企业一线职工进行教育培训,企业帮助民办高校建设相应的实验室,提供双师型教师,免费提供实习实训基地,既为企业提供充足的人力资源,也可降低学校的人才培养成本。
鼓励社会各界和公民个人捐资。纳税人通过中国境内非营利的社会团体、国家机关向民办高校的捐赠,在企业所得税和个人所得税税前扣除。对境外捐赠人无偿捐赠的直接用于民办高校的教学仪器、图书、资料和一般学习用品,免征进口关税和进口环节增值税。
建立信用担保平台,由民办高校办学所在地的政府选定一个担保机构为民办高校建设贷款提供担保服务,政府协调金融部门降低对民办高校的信贷门槛,简化抵押手续、担保手续,根据政策向民办高校提供低息贷款等等。
(2)实行税费减免。税费减免是政府支持民办高校的直接体现,也是避免民办高校教育建设资金外流的重要措施。一是减免建设规费,即经批准建立或筹建的民办高校基本建设项目,免收或减半征收建设规费;二是落实税收优惠政策,例如民办高校经批准主要用于教学实验设施、运动场馆、学生宿舍、食堂等基本建设项目,免征耕地占用税;对由企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费面向社会举办的民办高校,其承受的土地、房屋权属用于教学的,免征契税等。
(3)增加公共财政投入。从民办高等教育属性来看,它是准公共产品。因此,公共财政收入应成为民办高等教育发展资金之一。建议政府改变民办高校平均公用经费定额远远低于同级普通公办高校定额的现状,制定各级民办高校公用经费定额并出台相关经费地方标准;民办高校的举办者按照定额足额拨付民办高等教育经费;扩大民办高等教育发展专项资金规模,改革专项资金使用和监督办法,充分发挥专项资金对民办高等教育发展的促进作用。
(4)加强资金管理。建立统一管理体制,即政府投入用于民办高等教育的各项资金(含公用经费、专项经费、教育费附加等)实行专户存储,由主管民办高等教育的政府管理部门统一管理和配置;建立民办高等教育资金审查委员会,定期评价各民办高校资金需要情况和使用效率,审查行业和企业办学规模;成立民办高等教育专家委员会,其主要职能为民办高等教育专门项目的设立咨询、可行性评议、立项建议等;建立民办高等教育资金公示制度,接受社会监督,确保民办高等教育资金的有效运行;此外,由于民办高等教育投资仍存在较大风险,一些民办高校定位欠准确,管理不善,实行泡沫性扩张,致使“现金流”不畅,“资产负债率”偏高,使学校濒临破产边沿。因而,注重统计分析,对部分国内已破产的民办高校进行抽查统计分析,找出适合中国国情的衡量风险的特征数十分必要且非常迫切。
(基金项目:中国高等教育学会“十一五”教育科学研究规划课题《拓展民办高等教育融资渠道的法律规范与风险规避》(课题批准号06AIG0270008))
(作者单位:海南经贸职业技术学院)