论文部分内容阅读
摘要：中国特色社会主义法律体系形成后，我国进入了“后立法时代”。“后立法时代”的地方立法站在了一个新的历史起点上，面临许多新形势、新要求。在立法任务上，既需要更加注重保障法律的有效实施，更加注重社会领域和其他领域立法的均衡发展，更加注重法规的修改完善、和谐统一。在立法质量上，需要彰显“以人为本”，畅通民意表达，突出社会效用，力求单一精细，还需要在更深层次上健全立法机制，适时修改《中华人民共和国立法法》，使立法制度不断臻于科学和完善。
关键词：法律体系；地方立法；新任务
[中图分类号]D927 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287（2012）02-0047-07
中国特色社会主义法律体系的形成，标志着中国法治建设开始迈入新的历史时代。如何适应经济社会发展和社会主义民主法制建设的新需要，继续加强立法工作，提高立法质量，完善法律体系，是摆在我们面前的一个重大课题。本文以江苏省为例，对中国特色社会主义法律体系形成后地方立法面临的新形势、新任务以及进一步提高地方立法质量的新途径作初步探讨，为在新的历史起点上做好“后立法时代”工作，更好地发挥法治在保障和促进地方经济社会发展中的重要作用提出一些建议。
一、深刻认识地方立法面临的新形势、新要求
中国特色社会主义法律体系是动态的、开放的、发展的，法律体系的不断完善也是一个长期的、艰巨的历史任务。我们要站在一个新的历史起点上，深刻认识法律体系完善过程中地方立法面临的新形势、新要求。
1.改革发展的新实践对地方立法的任务提出了更高的要求
改革开放以来，我国立法工作取得了巨大成绩，法律体系已基本形成，但这并不意味着立法的任务完成了。“法律秩序与法律可以被视为实现‘发展’、‘转型’和‘善治’变革的重要因素”。当前，我国正处在社会转型进程中，前进的道路上会遇到这样或那样的新情况、新问题，需要不断地通过立法来规范和解决。“在现代社会，国家政策必须以法律形式系统地阐述是它的一个显著特点……法律参与国家发展计划与实践不是巧合，也不是有意识的选择。发展意味着变革……国家法律是人们以国家机构名义合法行使权力的基本渊源”。就江苏省而言，“十二五”时期是推进“两个率先”的重要阶段，是全面实现小康并向基本实现现代化迈进的重要时期，也是加快转变经济发展方式、推进经济转型升级的关键阶段。要实现这一重大使命，开创各项工作的新局面，迫切需要地方法制建设继续提供强有力的保障。因此，如何围绕“十二五”时期经济社会发展的目标和任务，从制度上推动中央重大决策部署的贯彻落实，地方立法工作的任务不会减少，难度也不会降低。在法律体系形成的过程中，江苏省的地方立法工作走在全国前列，在法律体系完善的过程中，江苏省的地方立法工作也应在全国率先。这就要求我们准确把握现阶段发展的新变化、新特点，深入研究地方立法工作如何适应改革发展新实践的需要，及时制定相关地方性法规，充分发挥法律规范的引导和保障作用，为地方经济社会发展提供更加有力的法制保障。
2.法律体系自身的完善对地方立法的质量提出了更高的要求
立法质量作为“法律体系建设的生命线”，是一国法制状况的重要标尺，直接表征着一个国家法律制度的发展水平，“从立法质量这一页，可以窥一个国家立法乃至其法律文明之全貌”。立法质量又是实行依法治国基本方略的重要基础和依据，在中国特色社会主义法律体系形成后的今天，逐步树立立法意识和现代法治观念，不断提高立法质量仍然是完善中国特色社会主义法律体系的永恒主题。应当说，在法律体系形成之后，我国各个领域基本实现了“有法可依”，立法格局发生了根本的转变，开始由先前的大规模构建型立法转向修改完善型立法，由数量速度型立法转向质量效益型立法，这是法律体系形成后对“后立法时代”的必然要求。因此，随着立法从“有”向“好”的转变，地方立法的发展模式将发生根本性变化，质量和效益将摆在更加突出的位置。在确定地方立法项目上，对如何选择新的立法项目的要求越来越严。怎样从本地区实际出发，抓住本地区经济社会发展中急需规范的突出问题选择立法项目，是今后地方立法中要解决的重要问题。在法规规范设计上，更加讲究法规制度的可行性、实效性，更加注重保障和促进法规的有效实施。在法律体系的内部协调上，要求更加科学、和谐、统一，及时消除地方立法与上位法不一致的部分，及时解决地方性法规之间的矛盾冲突。在地方立法技术层面上，要求统一法规的体例、结构、用语，使法规规定更加准确、精炼、规范。
3.民主政治的新发展对地方立法的民主性、科学性提出了更高的要求
“民主立法使法得到公允，科学立法使法符合正义，二者如同剪刀之双翼，相辅相成，相倚为用，共同促进公正之法的产生”。目前，随着我国社会主义民主政治的不断发展，公民的主体意识与权利意识不断觉醒与高涨，公民参与立法、反映自身利益需求的积极性越来越高，并通过互联网、手机等新兴媒体更加直接、快捷传播，表达、协调各种利益关系成为立法的重要任务。同时，随着改革开放的不断深入，各种社会关系错综复杂，客观情况不断发生变化，立法能否准确调整社会关系、反映客观情况，直接影响着立法在经济社会发展中作用的发挥，这些都对今后的地方立法工作提出了更高的要求。在地方立法中如何让更多的人民群众参与进来，如何平衡各个阶层、各个方面的利益需求，如何协调各种错综复杂的社会关系，如何反映客观规律和解决实际问题，是今后地方立法必须认真研究和解决的重大现实问题。完善中国特色社会主义法律体系，加强地方立法工作，必须继续深入推进科学立法、民主立法。改革开放30多年来，各地在科学立法、民主立法方面积累了许多有益经验，对提高地方立法质量发挥了十分重要的作用。中国特色社会主义法律体系形成后，我们要认真总结实践经验，在更大范围内、更高层次上深入推进科学立法、民主立法，继续探索科学立法、民主立法的新形式和新途径，不断完善工作机制和工作方法，进一步提高地方立法质量和水平。
二、明确完善地方立法的新任务、新重点 根据地方立法面临的新形势、新要求，今后一段时期的地方立法工作需要更加注重保障和促进国家法律的有效实施，更加注重社会领域立法与其他领域立法的均衡发展，更加注重法规的修改完善，更加注重立法解释和立法监督，为充分发挥地方立法在促进、保障地方经济社会发展和不断完善法律体系中的重要作用作出新的努力。
1.注重保障和促进国家法律的有效实施
目前，我国经济、政治、社会等方面基本上做到了有法可依，作为中国特色社会主义法律体系主体的法律渐趋完备。保证国家法律的有效实施，是地方人大的重要任务，这不仅是宪法和法律赋予地方人大的职责所在，也是地方立法的重大使命。法律体系形成后，地方立法将以补充、细化上位法的实施性立法为主，并进一步加强自主性立法和先行性立法。三年多来，江苏省实施性立法项目占整个立法项目的60%左右。今后，需要进一步加大实施性立法的力度。一方面，全面梳理现行有效的法律中要求地方制定实施办法而地方尚未制定的，以便在今后的立法规划和立法计划中安排制定相应的实施办法。据统计，截止2010年6月，在现行有效的国家法律中，除规定国务院及其相关部门可以制定配套办法的以外，还有70件法律规定了有立法权的地方可以制定配套办法，其中规定地方国家权力机关可以制定实施办法的法律共有33件。应当说，根据法律要求，在绝大多数情况下，各地及时制定了配套实施的法规，保证了国家法律的有效实施。应当看到，有的地方还有少数法律的配套实施办法尚未制定，如地方重点野生动物和其他非国家重点保护野生动物管理办法、食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动管理办法等。另一方面，凡是新制定和新修改的法律，其需要配套实施的法规力争在法律通过后及时出台，从而为国家法律的有效实施提供制度保障。江苏省在这方面急需制定配套实施的法规有劳动合同法实施办法、物业管理条例（修订）、代表法实施办法（修订）、国有土地房屋征收与补偿条例等。
2.注重社会领域立法和其他领域立法的均衡发展
中国特色社会主义法律体系形成后，根据新情况制定新的法律、法规仍是立法机关的主要任务。按照深入贯彻落实科学发展观、大力推进和谐社会建设的要求，今后地方立法将逐步转向更加注重社会领域立法和其他领域立法的均衡发展。从江苏省的实际情况出发，我们应把握时代特征，切合时代变化，重点做好以下几个领域的立法工作：一是加大社会领域的立法力度。近年来，江苏省一直比较重视社会领域的立法。随着以改善民生为重点的社会建设加快推进，特别是根据中央关于加强和创新社会管理的要求，需要更加重视公共福利、社会保障、教育卫生、公共安全等关系民生以及创新社会管理、推进社会事业等方面的立法，如社会救助条例、最低生活保障条例、养老保险条例、精神卫生条例、终身教育条例、行业组织条例、社区矫正条例等。二是加强促进发展方面的立法。发展仍是时代的主旋律，是第一要务。当前，要紧密结合地方“十二五”发展规划的实施，及早谋划今后保障地方发展的立法任务，为转变地方经济发展方式、实现经济社会可持续发展、加强环境友好型和资源节约型社会建设提供切实有效的制度支撑。如需要研究制定促进科技成果转化条例、区域共同发展条例、经济技术开发区条例、促进台湾同胞投资条例、水污染防治条例等。三是推进发展民主政治方面的立法。抓紧研究和制定加强对权力行使的制约监督、预防和惩治腐败、保障人民权益的法规，如需要研究制定非税收入管理条例、行政程序条例、行政执法监督条例、监督法实施办法、国家公职人员财产申报和公示条例等。四是注重文化科技领域的立法。适应国家推进文化体制改革、促进科技进步的要求，建立和完善相关法规制度，如需要研究制定公共文化服务条例、企业技术进步条例等。五是更加重视本地区特定事项的立法。“有特色”地解决地方实际问题，是地方立法的灵魂。改革开放以来，江苏制定了一大批针对地方事务的富有地方特色的法规，产生了显著的社会效用。随着时代的变化，地方经济社会发展将会不断地对地方立法提出新的要求，地方立法应当及时做出回应，因地制宜地、创造性地解决本地区经济社会发展中的特定问题。
3.注重地方性法规的修改和完善
及时对现有法律、法规进行修改和完善，是完善法律体系的一项重要任务。这既是与时俱进开展立法的客观要求，也是维护法律体系内在和谐的重要途径。当前和今后一段时期，地方立法需要将法规的修改完善放到更加突出的位置，不断改进修改完善法规的机制和方法：一是建立即时修改机制。在每年的立法中，修改完善的法规要占有较大的比重。近年来，江苏省逐步加大了修改法规的比重。2010制定的十件地方性法规中，有五件是修改的法规；在2011年的立法计划中，有六件法规是修改完善方面的，占立法总数的55%。今后，法规修改的任务依然繁重，社会治安综合治理条例、道路运输市场管理条例、动物防疫条例、禁毒条例、非物质文化遗产保护条例等一批地方性法规亟须修改。目前，在法规修改的方式上，宜更多地采取修正案这种较为快捷简易的方式，先对与新制定或修改的上位法相矛盾的内容进行修改，使地方法规尽快与上位法保持一致，避免法规始终处于“老账未清、新账又欠”的不合上位法的境地。二是做到法规清理的定期化、常态化。在以往的地方立法实践中，江苏省共进行了八次集中的法规清理，有效地维护了法制统一。但总体上，清理工作还是被动的、运动式的，且主要解决的是与上位法不相一致的问题，对那些内容明显滞后、无法适应现实需要的“老古董”法规清理得较少。这就迫切需要建立法规定期“体检”制度，建立长效机制，不断地清除法律规范中的矛盾和冲突，不断地使法规适应经济社会发展的新要求，与时代发展相适应。三是建立多元化的法规修改启动机制。要改变法规修改主要由政府部门启动的单一渠道，更加注重发挥代表议案建议、立法后评估和执法检查等方式在发现法规合法性、适应性问题上的重要作用，在编制立法计划时通盘考虑，及时启动法规的修改完善工作。
4.注重立法解释和立法监督
目前，立法解释工作几乎未加开展。针对执法实践中出现的情况和问题，迫切需要及时对法规实施后需要进一步明确具体含义的、出现新情况需要明确适用依据的法律制度进行立法解释，充分发挥立法解释在完善法律制度中的作用。为有效维护法制统一，及时消除法律体系中不和谐的内容，需要进一步加大立法监督的力度，改进规范性文件备案审查方式，切实增强备案审查效果，努力改变长期存在的立法监督“疲软”的现象。 三、积极探索提高地方立法质量的新途径、新办法
改革开放30多年来，特别是近年来，各地在提高地方立法质量方面做了大量工作。我们要认真总结实践经验，按照完善法律体系的要求，积极探索进一步提高地方立法质量的新途径、新办法，使地方立法更加符合科学发展的要求，更加符合本地区的客观实际，更加符合广大人民群众的根本利益。
1.彰显“以人为本”
在立法价值取向上，坚持社会主义核心价值体系，充分体现“以人为本”的精神，切实维护好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，真正做到立法为民。利益是立法的原生动力，“调节各种利益是立法的核心问题”。当前，在地方立法中需要正确处理好两类利益关系：一是正确平衡各类群体的利益关系。一方面要积极保护大多数人的利益；另一方面也要通过适当的方式实现对少数人利益的保障。不能简单地以多数通过为立法的唯一要求，因为“在不同社会成员之间一定存在不同的利益。如果大部分成员联合起来，那么少数群体的权利就会得不到保障”。每个社会成员的正当合法权益都必须得到保护，否则就不能体现社会正义。“正义否认为一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲”。在立法中要注意避免以牺牲部分人利益为代价实现对多数人利益的强化。同时，对各种利益关系予以公正、合理的分配和保护，还要充分保护弱者的利益，切实防止立法沦为强者谋取利益的工具。二是要正确处理行政权力与公民权利的关系，这一点尤为重要。因为地方立法大多属于经济行政管理方面的立法，法规草案基本上由政府部门起草，有的法规草案中的某些条款可能就是部门主张，甚至是部门中某个处室、某个个人的主张。坚持立法“以人为本”，强调的是“权利优位”，即公民权利高于行政权力；强调的是公民的权益不受非法行政行为的侵犯。立法工作要从对行政机关授权向控权转变，从行政管理型立法向行政服务型立法转变，充分体现权力与责任挂钩、权力与利益彻底脱钩的要求。在地方立法中要认真界定公共利益，慎重设置行政许可、行政强制、行政处罚等内容，将行政机关的职责更多地转移到对社会民生的促进、公共服务的承担和公民权益的保护上。
2.力求单一精细
以往的地方立法为了追求立法结构和体例的完整，在立法模式上往往追求“大而全”，重复照抄上位法的现象比较普遍。随着中国特色社会主义法律体系的形成，各个法律部门中的“骨干性”、“代表性”法律都已比较健全，地方立法中“大而全”的综合性立法必然越来越少，地方立法要从粗放型走向精细化。相对于国家立法来说，地方立法的重要价值之一在于：在国家立法调整的某个领域大的框架之下，就具体的、单一的事项进行立法，或者对国家立法所调整的单一事项作进一步细化和补充，增加程序性和可操作性的内容，从而弥补国家立法留下的空间。精细化既是一种意识，也应成为一种要求和一种结果。今后，地方立法在其调整的事项上应当更加单一化，在立法模式上应当选择走“小而精”的道路，在内容和体例上不追求大而全，需要几条就规定几条，重在管用，能够切实有效解决本地实际问题。前几年，江苏省先后出台了《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》、《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》、《关于限制开山采石的决定》，这三个决定条款只有几条或十几条，规范的事项比较单一，但都有很强的针对性和可操作性，实实在在地解决实际问题，产生的社会效用十分明显。
3.畅通民意表达
在法规的起草、制定过程中，不断探索民主立法的新形式和新途径，进一步扩大公众参与途径。为了保证公众对立法的参与和监督，“让公众亲眼见到体现自己意志的法律的形成过程，民意的表达过程，正义的实现过程”，不但要公开法案，还需公开过程，做到立法公开全面化。探索立法听证灵活、便利、小型的可行途径，有针对性地听取利益相关方的意见，做到立法听证常态化。研究对不同性质、不同调整对象的法规采取不同的方式公开征求意见，建立立法工作机构、社会公众互动沟通机制和公众意见采纳情况的反馈机制，切实增强公众参与效果，做到公众意见采纳实效化。创新立法全过程征求人大代表意见的工作机制，针对特定专业问题及时组织召开专家论证会进行专门研究论证，做到代表、专家参与立法经常化。创建社情民意调查研究中心，建立立法民意调查制度，通过分层和抽样相结合的办法，了解不同群体对法规项目选择和法规制度设计的意见，做到公众参与形式多样化。培育和规制利益群体，有效发挥社会团体、行业组织和社会中介组织反映利益诉求的作用，做到利益表达组织化。进一步发挥人大在立法中的主导作用，确立由人大主导的科学合理的立法项目论证制度，适当加大人大组织起草法规的比重；进一步改善常委会组成人员的结构和素质，完善议事规则，提高审议质量，切实发挥常委会组成人员在立法中的主体作用②。
4.突出社会效用
完善地方立法，提高立法质量，需要将更多的精力放在法规条文和具体制度设计本身的效用上。法规不在数量多少、规模大小，关键在于能否实实在在地解决问题，产生社会效用。首先，要建立成本效益分析制度。在地方立法中，特别是在行政许可、行政强制、行政处罚的设定上，需要认真考量成本效益，把法规实施所需的执法人力、财力、物力等控制在立法目的和社会公共利益的实现所必需的较低标准范围之内，控制在行政执法主体和社会公众尤其是行政管理相对人的承受范围之内，从而使我们所制定的地方性法规是能够切实产生社会效益的法规，是高质量的法规。我们还要关注立法的机会成本，做到审慎使用立法权，合理利用立法资源。其次，要建立立法质量评价体系。一方面，建立由合法标准、价值标准、实践标准和技术标准组成的“实体质量”评价体系；另一方面，在制定立法计划和法规起草、审议、修改、表决、公布等环节，建立由有关质量评价构成的“程序质量”评价体系，从实体内容和程序环节上严把法规质量关。再次，要建立立法后评估制度。提高立法质量，需要把立法与执法紧密结合起来。法规要在实施中检验，立法后评估是从法的实施角度检验评价立法是否具有实效性、可行性的一项十分重要的制度，是把立法和执法紧密结合起来的重要途径，对提高立法质量意义重大。2010年上半年，江苏省人大常委会首次组织开展了《江苏省道路运输市场管理条例》立法后评估活动，取得了较好的成效。我们要总结实践经验，借鉴全国人大和其他各地做法，研究制定立法后评估办法，使立法后评估工作经常化、制度化。 5.完善立法制度
在法律体系形成之后，需要在更深层次上研究完善地方的立法制度，使法律规范的和谐在体制上得到保障，地方立法的质量在制度上得到保证。首先，要进一步明晰地方的事权范围。虽然《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定地方事务是可以制定地方性法规的事项，但地方事务的范围到底是什么，一直模糊不清。我们认为，在坚持中央集中统一领导的原则下，应当明确界定和适当扩大地方事权范围。中央事权范围内的事项，由国家制定法律、行政法规；地方事权范围内的事项，由地方制定地方性法规或者规章；中央和地方共有事权范围内的事项，国家可以制定法律、行政法规，地方可以制定实施性法规，没有法律、行政法规的，地方可以先行制定地方性法规。其次，要进一步明晰人大和人大常委会立法的范围。《立法法》规定：“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。由于对“特别重大事项”缺乏明确界定，同时由于人民代表大会制定法规操作上的难度，许多地方从不提请人民代表大会制定法规，导致人民代表大会的立法权被虚置。《立法法》的这一规定过于原则，需要进一步明确规定哪些事项的地方性法规应当由人民代表大会制定，以保障人民代表大会行使立法权。再次，要进一步明晰地方性法规和地方政府规章的立法范围。在立法实践中，对哪些事项应当制定地方性法规、哪些事项应当制定地方政府规章缺乏明确的界定，导致界限不清。一方面，地方政府规章的立法范围并没有受到“根据原则”的限制，对一些尚未制定法律、法规但涉及公民、法人和其他组织重要权利义务的事项自行制定规章；另一方面，一些单纯规定具体行政管理，不涉及公民、法人和其他组织权利义务的事项，却提请人大常委会制定法规。合理界定地方性法规和地方政府规章的立法范围，也是进一步完善地方立法的一项重要任务。最后，要进一步完善立法程序。《立法法》对全国人大及其常委会的立法程序规定得比较详细，对地方立法程序则授权地方制定。目前，各地立法程序不统一，有的是二审，有的是三审，且起草、审查、审议机制不健全，需要做出统一的规范。特别是关于公众参与制度，《立法法》仅在第三十四、三十五条作了原则性规定，内容十分单薄，需要进一步完善立法座谈会、听证会、论证会和公布法案征求意见等制度，建立健全公众意见表达和采纳的机制。我们认为，《立法法》颁布至今已有十二年，应在全面总结经验和深入调查研究的基础上，及时对《立法法》进行全面修改，从立法制度上保证中国特色社会主义法律体系的不断发展和完善。
关键词：法律体系；地方立法；新任务
[中图分类号]D927 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287（2012）02-0047-07
中国特色社会主义法律体系的形成，标志着中国法治建设开始迈入新的历史时代。如何适应经济社会发展和社会主义民主法制建设的新需要，继续加强立法工作，提高立法质量，完善法律体系，是摆在我们面前的一个重大课题。本文以江苏省为例，对中国特色社会主义法律体系形成后地方立法面临的新形势、新任务以及进一步提高地方立法质量的新途径作初步探讨，为在新的历史起点上做好“后立法时代”工作，更好地发挥法治在保障和促进地方经济社会发展中的重要作用提出一些建议。
一、深刻认识地方立法面临的新形势、新要求
中国特色社会主义法律体系是动态的、开放的、发展的，法律体系的不断完善也是一个长期的、艰巨的历史任务。我们要站在一个新的历史起点上，深刻认识法律体系完善过程中地方立法面临的新形势、新要求。
1.改革发展的新实践对地方立法的任务提出了更高的要求
改革开放以来，我国立法工作取得了巨大成绩，法律体系已基本形成，但这并不意味着立法的任务完成了。“法律秩序与法律可以被视为实现‘发展’、‘转型’和‘善治’变革的重要因素”。当前，我国正处在社会转型进程中，前进的道路上会遇到这样或那样的新情况、新问题，需要不断地通过立法来规范和解决。“在现代社会，国家政策必须以法律形式系统地阐述是它的一个显著特点……法律参与国家发展计划与实践不是巧合，也不是有意识的选择。发展意味着变革……国家法律是人们以国家机构名义合法行使权力的基本渊源”。就江苏省而言，“十二五”时期是推进“两个率先”的重要阶段，是全面实现小康并向基本实现现代化迈进的重要时期，也是加快转变经济发展方式、推进经济转型升级的关键阶段。要实现这一重大使命，开创各项工作的新局面，迫切需要地方法制建设继续提供强有力的保障。因此，如何围绕“十二五”时期经济社会发展的目标和任务，从制度上推动中央重大决策部署的贯彻落实，地方立法工作的任务不会减少，难度也不会降低。在法律体系形成的过程中，江苏省的地方立法工作走在全国前列，在法律体系完善的过程中，江苏省的地方立法工作也应在全国率先。这就要求我们准确把握现阶段发展的新变化、新特点，深入研究地方立法工作如何适应改革发展新实践的需要，及时制定相关地方性法规，充分发挥法律规范的引导和保障作用，为地方经济社会发展提供更加有力的法制保障。
2.法律体系自身的完善对地方立法的质量提出了更高的要求
立法质量作为“法律体系建设的生命线”，是一国法制状况的重要标尺，直接表征着一个国家法律制度的发展水平，“从立法质量这一页，可以窥一个国家立法乃至其法律文明之全貌”。立法质量又是实行依法治国基本方略的重要基础和依据，在中国特色社会主义法律体系形成后的今天，逐步树立立法意识和现代法治观念，不断提高立法质量仍然是完善中国特色社会主义法律体系的永恒主题。应当说，在法律体系形成之后，我国各个领域基本实现了“有法可依”，立法格局发生了根本的转变，开始由先前的大规模构建型立法转向修改完善型立法，由数量速度型立法转向质量效益型立法，这是法律体系形成后对“后立法时代”的必然要求。因此，随着立法从“有”向“好”的转变，地方立法的发展模式将发生根本性变化，质量和效益将摆在更加突出的位置。在确定地方立法项目上，对如何选择新的立法项目的要求越来越严。怎样从本地区实际出发，抓住本地区经济社会发展中急需规范的突出问题选择立法项目，是今后地方立法中要解决的重要问题。在法规规范设计上，更加讲究法规制度的可行性、实效性，更加注重保障和促进法规的有效实施。在法律体系的内部协调上，要求更加科学、和谐、统一，及时消除地方立法与上位法不一致的部分，及时解决地方性法规之间的矛盾冲突。在地方立法技术层面上，要求统一法规的体例、结构、用语，使法规规定更加准确、精炼、规范。
3.民主政治的新发展对地方立法的民主性、科学性提出了更高的要求
“民主立法使法得到公允，科学立法使法符合正义，二者如同剪刀之双翼，相辅相成，相倚为用，共同促进公正之法的产生”。目前，随着我国社会主义民主政治的不断发展，公民的主体意识与权利意识不断觉醒与高涨，公民参与立法、反映自身利益需求的积极性越来越高，并通过互联网、手机等新兴媒体更加直接、快捷传播，表达、协调各种利益关系成为立法的重要任务。同时，随着改革开放的不断深入，各种社会关系错综复杂，客观情况不断发生变化，立法能否准确调整社会关系、反映客观情况，直接影响着立法在经济社会发展中作用的发挥，这些都对今后的地方立法工作提出了更高的要求。在地方立法中如何让更多的人民群众参与进来，如何平衡各个阶层、各个方面的利益需求，如何协调各种错综复杂的社会关系，如何反映客观规律和解决实际问题，是今后地方立法必须认真研究和解决的重大现实问题。完善中国特色社会主义法律体系，加强地方立法工作，必须继续深入推进科学立法、民主立法。改革开放30多年来，各地在科学立法、民主立法方面积累了许多有益经验，对提高地方立法质量发挥了十分重要的作用。中国特色社会主义法律体系形成后，我们要认真总结实践经验，在更大范围内、更高层次上深入推进科学立法、民主立法，继续探索科学立法、民主立法的新形式和新途径，不断完善工作机制和工作方法，进一步提高地方立法质量和水平。
二、明确完善地方立法的新任务、新重点 根据地方立法面临的新形势、新要求，今后一段时期的地方立法工作需要更加注重保障和促进国家法律的有效实施，更加注重社会领域立法与其他领域立法的均衡发展，更加注重法规的修改完善，更加注重立法解释和立法监督，为充分发挥地方立法在促进、保障地方经济社会发展和不断完善法律体系中的重要作用作出新的努力。
1.注重保障和促进国家法律的有效实施
目前，我国经济、政治、社会等方面基本上做到了有法可依，作为中国特色社会主义法律体系主体的法律渐趋完备。保证国家法律的有效实施，是地方人大的重要任务，这不仅是宪法和法律赋予地方人大的职责所在，也是地方立法的重大使命。法律体系形成后，地方立法将以补充、细化上位法的实施性立法为主，并进一步加强自主性立法和先行性立法。三年多来，江苏省实施性立法项目占整个立法项目的60%左右。今后，需要进一步加大实施性立法的力度。一方面，全面梳理现行有效的法律中要求地方制定实施办法而地方尚未制定的，以便在今后的立法规划和立法计划中安排制定相应的实施办法。据统计，截止2010年6月，在现行有效的国家法律中，除规定国务院及其相关部门可以制定配套办法的以外，还有70件法律规定了有立法权的地方可以制定配套办法，其中规定地方国家权力机关可以制定实施办法的法律共有33件。应当说，根据法律要求，在绝大多数情况下，各地及时制定了配套实施的法规，保证了国家法律的有效实施。应当看到，有的地方还有少数法律的配套实施办法尚未制定，如地方重点野生动物和其他非国家重点保护野生动物管理办法、食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动管理办法等。另一方面，凡是新制定和新修改的法律，其需要配套实施的法规力争在法律通过后及时出台，从而为国家法律的有效实施提供制度保障。江苏省在这方面急需制定配套实施的法规有劳动合同法实施办法、物业管理条例（修订）、代表法实施办法（修订）、国有土地房屋征收与补偿条例等。
2.注重社会领域立法和其他领域立法的均衡发展
中国特色社会主义法律体系形成后，根据新情况制定新的法律、法规仍是立法机关的主要任务。按照深入贯彻落实科学发展观、大力推进和谐社会建设的要求，今后地方立法将逐步转向更加注重社会领域立法和其他领域立法的均衡发展。从江苏省的实际情况出发，我们应把握时代特征，切合时代变化，重点做好以下几个领域的立法工作：一是加大社会领域的立法力度。近年来，江苏省一直比较重视社会领域的立法。随着以改善民生为重点的社会建设加快推进，特别是根据中央关于加强和创新社会管理的要求，需要更加重视公共福利、社会保障、教育卫生、公共安全等关系民生以及创新社会管理、推进社会事业等方面的立法，如社会救助条例、最低生活保障条例、养老保险条例、精神卫生条例、终身教育条例、行业组织条例、社区矫正条例等。二是加强促进发展方面的立法。发展仍是时代的主旋律，是第一要务。当前，要紧密结合地方“十二五”发展规划的实施，及早谋划今后保障地方发展的立法任务，为转变地方经济发展方式、实现经济社会可持续发展、加强环境友好型和资源节约型社会建设提供切实有效的制度支撑。如需要研究制定促进科技成果转化条例、区域共同发展条例、经济技术开发区条例、促进台湾同胞投资条例、水污染防治条例等。三是推进发展民主政治方面的立法。抓紧研究和制定加强对权力行使的制约监督、预防和惩治腐败、保障人民权益的法规，如需要研究制定非税收入管理条例、行政程序条例、行政执法监督条例、监督法实施办法、国家公职人员财产申报和公示条例等。四是注重文化科技领域的立法。适应国家推进文化体制改革、促进科技进步的要求，建立和完善相关法规制度，如需要研究制定公共文化服务条例、企业技术进步条例等。五是更加重视本地区特定事项的立法。“有特色”地解决地方实际问题，是地方立法的灵魂。改革开放以来，江苏制定了一大批针对地方事务的富有地方特色的法规，产生了显著的社会效用。随着时代的变化，地方经济社会发展将会不断地对地方立法提出新的要求，地方立法应当及时做出回应，因地制宜地、创造性地解决本地区经济社会发展中的特定问题。
3.注重地方性法规的修改和完善
及时对现有法律、法规进行修改和完善，是完善法律体系的一项重要任务。这既是与时俱进开展立法的客观要求，也是维护法律体系内在和谐的重要途径。当前和今后一段时期，地方立法需要将法规的修改完善放到更加突出的位置，不断改进修改完善法规的机制和方法：一是建立即时修改机制。在每年的立法中，修改完善的法规要占有较大的比重。近年来，江苏省逐步加大了修改法规的比重。2010制定的十件地方性法规中，有五件是修改的法规；在2011年的立法计划中，有六件法规是修改完善方面的，占立法总数的55%。今后，法规修改的任务依然繁重，社会治安综合治理条例、道路运输市场管理条例、动物防疫条例、禁毒条例、非物质文化遗产保护条例等一批地方性法规亟须修改。目前，在法规修改的方式上，宜更多地采取修正案这种较为快捷简易的方式，先对与新制定或修改的上位法相矛盾的内容进行修改，使地方法规尽快与上位法保持一致，避免法规始终处于“老账未清、新账又欠”的不合上位法的境地。二是做到法规清理的定期化、常态化。在以往的地方立法实践中，江苏省共进行了八次集中的法规清理，有效地维护了法制统一。但总体上，清理工作还是被动的、运动式的，且主要解决的是与上位法不相一致的问题，对那些内容明显滞后、无法适应现实需要的“老古董”法规清理得较少。这就迫切需要建立法规定期“体检”制度，建立长效机制，不断地清除法律规范中的矛盾和冲突，不断地使法规适应经济社会发展的新要求，与时代发展相适应。三是建立多元化的法规修改启动机制。要改变法规修改主要由政府部门启动的单一渠道，更加注重发挥代表议案建议、立法后评估和执法检查等方式在发现法规合法性、适应性问题上的重要作用，在编制立法计划时通盘考虑，及时启动法规的修改完善工作。
4.注重立法解释和立法监督
目前，立法解释工作几乎未加开展。针对执法实践中出现的情况和问题，迫切需要及时对法规实施后需要进一步明确具体含义的、出现新情况需要明确适用依据的法律制度进行立法解释，充分发挥立法解释在完善法律制度中的作用。为有效维护法制统一，及时消除法律体系中不和谐的内容，需要进一步加大立法监督的力度，改进规范性文件备案审查方式，切实增强备案审查效果，努力改变长期存在的立法监督“疲软”的现象。 三、积极探索提高地方立法质量的新途径、新办法
改革开放30多年来，特别是近年来，各地在提高地方立法质量方面做了大量工作。我们要认真总结实践经验，按照完善法律体系的要求，积极探索进一步提高地方立法质量的新途径、新办法，使地方立法更加符合科学发展的要求，更加符合本地区的客观实际，更加符合广大人民群众的根本利益。
1.彰显“以人为本”
在立法价值取向上，坚持社会主义核心价值体系，充分体现“以人为本”的精神，切实维护好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，真正做到立法为民。利益是立法的原生动力，“调节各种利益是立法的核心问题”。当前，在地方立法中需要正确处理好两类利益关系：一是正确平衡各类群体的利益关系。一方面要积极保护大多数人的利益；另一方面也要通过适当的方式实现对少数人利益的保障。不能简单地以多数通过为立法的唯一要求，因为“在不同社会成员之间一定存在不同的利益。如果大部分成员联合起来，那么少数群体的权利就会得不到保障”。每个社会成员的正当合法权益都必须得到保护，否则就不能体现社会正义。“正义否认为一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲”。在立法中要注意避免以牺牲部分人利益为代价实现对多数人利益的强化。同时，对各种利益关系予以公正、合理的分配和保护，还要充分保护弱者的利益，切实防止立法沦为强者谋取利益的工具。二是要正确处理行政权力与公民权利的关系，这一点尤为重要。因为地方立法大多属于经济行政管理方面的立法，法规草案基本上由政府部门起草，有的法规草案中的某些条款可能就是部门主张，甚至是部门中某个处室、某个个人的主张。坚持立法“以人为本”，强调的是“权利优位”，即公民权利高于行政权力；强调的是公民的权益不受非法行政行为的侵犯。立法工作要从对行政机关授权向控权转变，从行政管理型立法向行政服务型立法转变，充分体现权力与责任挂钩、权力与利益彻底脱钩的要求。在地方立法中要认真界定公共利益，慎重设置行政许可、行政强制、行政处罚等内容，将行政机关的职责更多地转移到对社会民生的促进、公共服务的承担和公民权益的保护上。
2.力求单一精细
以往的地方立法为了追求立法结构和体例的完整，在立法模式上往往追求“大而全”，重复照抄上位法的现象比较普遍。随着中国特色社会主义法律体系的形成，各个法律部门中的“骨干性”、“代表性”法律都已比较健全，地方立法中“大而全”的综合性立法必然越来越少，地方立法要从粗放型走向精细化。相对于国家立法来说，地方立法的重要价值之一在于：在国家立法调整的某个领域大的框架之下，就具体的、单一的事项进行立法，或者对国家立法所调整的单一事项作进一步细化和补充，增加程序性和可操作性的内容，从而弥补国家立法留下的空间。精细化既是一种意识，也应成为一种要求和一种结果。今后，地方立法在其调整的事项上应当更加单一化，在立法模式上应当选择走“小而精”的道路，在内容和体例上不追求大而全，需要几条就规定几条，重在管用，能够切实有效解决本地实际问题。前几年，江苏省先后出台了《关于在长江江苏水域严禁非法采砂的决定》、《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》、《关于限制开山采石的决定》，这三个决定条款只有几条或十几条，规范的事项比较单一，但都有很强的针对性和可操作性，实实在在地解决实际问题，产生的社会效用十分明显。
3.畅通民意表达
在法规的起草、制定过程中，不断探索民主立法的新形式和新途径，进一步扩大公众参与途径。为了保证公众对立法的参与和监督，“让公众亲眼见到体现自己意志的法律的形成过程，民意的表达过程，正义的实现过程”，不但要公开法案，还需公开过程，做到立法公开全面化。探索立法听证灵活、便利、小型的可行途径，有针对性地听取利益相关方的意见，做到立法听证常态化。研究对不同性质、不同调整对象的法规采取不同的方式公开征求意见，建立立法工作机构、社会公众互动沟通机制和公众意见采纳情况的反馈机制，切实增强公众参与效果，做到公众意见采纳实效化。创新立法全过程征求人大代表意见的工作机制，针对特定专业问题及时组织召开专家论证会进行专门研究论证，做到代表、专家参与立法经常化。创建社情民意调查研究中心，建立立法民意调查制度，通过分层和抽样相结合的办法，了解不同群体对法规项目选择和法规制度设计的意见，做到公众参与形式多样化。培育和规制利益群体，有效发挥社会团体、行业组织和社会中介组织反映利益诉求的作用，做到利益表达组织化。进一步发挥人大在立法中的主导作用，确立由人大主导的科学合理的立法项目论证制度，适当加大人大组织起草法规的比重；进一步改善常委会组成人员的结构和素质，完善议事规则，提高审议质量，切实发挥常委会组成人员在立法中的主体作用②。
4.突出社会效用
完善地方立法，提高立法质量，需要将更多的精力放在法规条文和具体制度设计本身的效用上。法规不在数量多少、规模大小，关键在于能否实实在在地解决问题，产生社会效用。首先，要建立成本效益分析制度。在地方立法中，特别是在行政许可、行政强制、行政处罚的设定上，需要认真考量成本效益，把法规实施所需的执法人力、财力、物力等控制在立法目的和社会公共利益的实现所必需的较低标准范围之内，控制在行政执法主体和社会公众尤其是行政管理相对人的承受范围之内，从而使我们所制定的地方性法规是能够切实产生社会效益的法规，是高质量的法规。我们还要关注立法的机会成本，做到审慎使用立法权，合理利用立法资源。其次，要建立立法质量评价体系。一方面，建立由合法标准、价值标准、实践标准和技术标准组成的“实体质量”评价体系；另一方面，在制定立法计划和法规起草、审议、修改、表决、公布等环节，建立由有关质量评价构成的“程序质量”评价体系，从实体内容和程序环节上严把法规质量关。再次，要建立立法后评估制度。提高立法质量，需要把立法与执法紧密结合起来。法规要在实施中检验，立法后评估是从法的实施角度检验评价立法是否具有实效性、可行性的一项十分重要的制度，是把立法和执法紧密结合起来的重要途径，对提高立法质量意义重大。2010年上半年，江苏省人大常委会首次组织开展了《江苏省道路运输市场管理条例》立法后评估活动，取得了较好的成效。我们要总结实践经验，借鉴全国人大和其他各地做法，研究制定立法后评估办法，使立法后评估工作经常化、制度化。 5.完善立法制度
在法律体系形成之后，需要在更深层次上研究完善地方的立法制度，使法律规范的和谐在体制上得到保障，地方立法的质量在制度上得到保证。首先，要进一步明晰地方的事权范围。虽然《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定地方事务是可以制定地方性法规的事项，但地方事务的范围到底是什么，一直模糊不清。我们认为，在坚持中央集中统一领导的原则下，应当明确界定和适当扩大地方事权范围。中央事权范围内的事项，由国家制定法律、行政法规；地方事权范围内的事项，由地方制定地方性法规或者规章；中央和地方共有事权范围内的事项，国家可以制定法律、行政法规，地方可以制定实施性法规，没有法律、行政法规的，地方可以先行制定地方性法规。其次，要进一步明晰人大和人大常委会立法的范围。《立法法》规定：“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。由于对“特别重大事项”缺乏明确界定，同时由于人民代表大会制定法规操作上的难度，许多地方从不提请人民代表大会制定法规，导致人民代表大会的立法权被虚置。《立法法》的这一规定过于原则，需要进一步明确规定哪些事项的地方性法规应当由人民代表大会制定，以保障人民代表大会行使立法权。再次，要进一步明晰地方性法规和地方政府规章的立法范围。在立法实践中，对哪些事项应当制定地方性法规、哪些事项应当制定地方政府规章缺乏明确的界定，导致界限不清。一方面，地方政府规章的立法范围并没有受到“根据原则”的限制，对一些尚未制定法律、法规但涉及公民、法人和其他组织重要权利义务的事项自行制定规章；另一方面，一些单纯规定具体行政管理，不涉及公民、法人和其他组织权利义务的事项，却提请人大常委会制定法规。合理界定地方性法规和地方政府规章的立法范围，也是进一步完善地方立法的一项重要任务。最后，要进一步完善立法程序。《立法法》对全国人大及其常委会的立法程序规定得比较详细，对地方立法程序则授权地方制定。目前，各地立法程序不统一，有的是二审，有的是三审，且起草、审查、审议机制不健全，需要做出统一的规范。特别是关于公众参与制度，《立法法》仅在第三十四、三十五条作了原则性规定，内容十分单薄，需要进一步完善立法座谈会、听证会、论证会和公布法案征求意见等制度，建立健全公众意见表达和采纳的机制。我们认为，《立法法》颁布至今已有十二年，应在全面总结经验和深入调查研究的基础上，及时对《立法法》进行全面修改，从立法制度上保证中国特色社会主义法律体系的不断发展和完善。