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摘 要 完善职业教育和培训体系，是我国加快发展现代职业教育的关键突破点。以浙江和山东为个案开展调研，从政策规划、资源配置、人才培训、品牌建设、培训结构、质量保障等六个方面，构建出立体化、过程性和全方位的职业教育和培训体系建设现状。研究发现，我国目前的职业教育和培训体系建设存在着培训决策缺乏专业化、培训内容缺乏针对性、培训资源缺乏统筹、培训师资不足、激励机制不健全以及缺乏培训规范和评价等问题。针对这些困境，提出了完善法规和经费投入，加强地方统筹和资源整合，加强职教师资队伍建设，完善激励机制，建设学分银行，加强标准建设、培训基地建设和公共服务平台建设等改革策略。
关键词 职业院校;职业教育和培训体系;浙江;山东
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）34-0006-07
党的十九大报告强调，必须把教育事业放在优先位置，完善职业教育和培训体系，指明了我国加快发展现代职业教育的关键突破点。完善职业教育和培训体系，提升职业院校的社会服务能力，不但可以实现培训资源的合理配置，实现企业的培训需求与职业院校培训供给的有效对接，而且能够促进职业院校的变革与转型，有利于企业职工素质与能力的提升[1]。中国现代职教体系正将服务面拓展到有需求的社会群体，既满足学生在职业教育体系内的连续学习，也方便职业工匠“回炉”接受与其水平相适应的职业教育和培训。从一定意义上来说，开展企业培训是职业院校成功的一个标志，完善职业教育和培训体系是现代职业教育的重要目标[2]。为了厘清职业教育与培训体系现状，本研究先后赴浙江、山东两地的学校、企业及行政部门进行实地考察，通过组织小组焦点访谈、个人访谈和参与式观察等形式，围绕学历教育和培训并举、终身技术技能培训、构建人才成长立交桥、服务乡村振兴、加强职工培训等话题进行了深入调研。共访谈200余人次，实地考察学校和企业21处，收集实物资料100余份。通过对这些资料进行分析，对职业教育和培训体系的建设现状进行阐述，对其存在的困难与问题进行剖析，并提出相应的对策和建议。
一、职业教育和培训体系的建设现状
调研发现，浙江和山东两省的职业院校面向企业和农村开展培训取得了一些成效并积累了相关经验，主要体现在政策规划、资源配置、人才培训、品牌建设、体系建设、质量保障六个方面，构建了立体化、过程性、全方位培训框架。
（一）政策规划
随着我国经济转型升级，供给侧结构改革稳步推进，新产业新业态不断涌现，“技工荒”“就业难”并存，人才需求与供给、就业结构性矛盾突出，针对“三农”和一线职工的职业培训越来越受到各级政府的重视。各地根据2014年全国职业教育工作会议精神和《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、教育部及有关部委文件要求，因地制宜制定了一批条例、实施细则和配套文件，不断完善与地方产业发展相适应的职业教育和培训制度体系，主动加强对职业与成人教育發展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理。
在省级政府层面，山东省建立了职业教育联席会议制度，在山东省教育发展和体制改革领导小组下，由省教育厅牵头定期研究职教工作。在市级政府层面，浙江省湖州市教育、财政、人社三部门联合出台《湖州市中职学校社会服务经费管理与使用办法》，鼓励中职学校教职工积极参与社会服务，允许学校将社会服务所得收入的一定比例统筹用于教师服务奖励，进一步促进中职学校社会服务工作的持续健康发展;山东各地市都成立了现代职业教育体系建设领导小组，积极推进职业教育改革发展。
（二）资源配置
从资源配置来看，随着经济社会持续快速发展和初中应届毕业生生源持续锐减，职业院校开始主动作为，面向市场、面向社会、面向“三农”，积极开展各类职业技能培训，“学历教育与职业培训并重并举”逐步形成共识，包括技工学校、乡村农校在内的职业院校在各地都是面向“三农”和一线职工开展学历教育和职业培训的主力军。同时，各级政府主管部门开展的各类培训，有的委托职业院校开展，有的聘用职业院校师生为各种培训机构授课，很多社会培训机构也大量聘用职业学校的师生授课。
调研显示，各职业院校把职业培训作为推进产教融合的润滑剂，把农村劳动力转移培训、农村实用技术培训、职业农民培训作为服务“乡村振兴”国家战略的重要抓手，能够以职业培训、服务企业来密切校企合作，主动引入行业企业资源参与教育教学。各校依托本校行业认定的培训基地、技能鉴定站（中心），积极承担农业、人社、经信、安监、民政等部门组织的企业员工岗位技能提升、新型职业农民、外来务工人员、未升学初高中毕业生、退役士兵就业、就业创业培训、农村预备劳动力培训、农村实用人才培训、农村劳动力转移培训、残疾人培训、失业人员再就业、家政服务、安全知识教育等各类职业培训，社会服务能力不断提升。浙江省德清县中职学校每年培养全日制毕业生2000人左右，社会培训人数达到了全日制在校学生的2.5倍以上。2010年组建的湖州农民学院按照“面向实际、注重实用、体现实效”的工作理念，培养具有大专学历和中级以上专业资格证书的农民大学生6800余名，现有在籍学员总数达3033人;累计完成初级新型职业农民培训9311名，认定9593名，在培养急需型、领军型、高端型新农村建设人才工作中走出了一条创新之路;滨州职业学院将社会培训工作列入各二级单位年度绩效考核体系，强力推进，每年完成培训5万人次左右。
（三）人才培训
为配合国家战略的深入推进，各地各职业院校依托各类教育培训项目，拓展教育培训内涵，改革教育教学方式方法，提高教育培训质量，为服务国家重大战略培训了一大批人才。如滨州职业学院先后为亚洲最大的电解铝企业魏桥创业集团开办针对班组长素质提升的“魏桥铝电高级进修班”六期，培训企业骨干700余人，魏桥铝电车间管理人员中有50%以上在学院参加培训，学院被魏桥铝电职工称为魏桥铝电的“黄埔军校”。 企业职工教育培训的技术含量大幅增加，从传统的较为单一的入职培训、安全教育，转向更加注重技术技能提升和职工职业发展培训，企业职工教育培训与企业发展战略、职工职业生涯规划结合得越来越紧密，逐渐体现出终身教育和学习的趋势。如阜溪街道成人文化技术学校用“五个一”模式谱写企业职工文化生活新篇章，上下聯动，培育“一灵”;资源整合，完善“一队”;资源共享，建立“一网”;突出重点，打造“一课”;凝心聚力，做亮“一节”。通过实践，拓展了社区教育平台，拓宽了人的城镇化教育途径，扩大了企业职工文化生活阵地，丰富了职工文化生活，提高了企业职工素质，造就了一批劳动关系和谐企业。
另外，在服务“一带一路”战略中，职业院校充分利用各种资源，面向“走出去”企业，为企业外派员工开展国外宗教文化培训，为企业本土员工开展汉语言培训和专业技能培训、国际交流学历教育。如2017年，浙江全省高职院校专任教师服务“走出去”企业国（境）外指导时间为13559人日，是2016年的2.8倍。山东全省高职院校2017年非全日制国（境）外人员培训量52637人日，专任教师赴国（境）外指导时间为15518人日。
（四）品牌建设
一些地方和职业院校紧密联系区域经济社会和优势特色产业发展实际，围绕当地“转方式、调结构、促升级”，通过培育特色，打造品牌，探索形成了一些各具特色的职业培训新机制、新方法、新模式，在服务“乡村振兴”和“中国制造2025”等国家战略中脱颖而出，有为、有位、有味。
浙江省湖州市探索形成“校企合作培训、双元制培训、职成联手培训、超市式培训、订单式培训、中介式培训、行业合作培训、创业式培训等“八大模式”，其中，“超市式”培训模式根据当地经济社会发展特点及受训人员的实际需求，学校开出培训“菜单”，受训人员可以自由“点单”，也可以根据需要临时“加菜”。山东省寿光县职教中心实施的“校园十田园”培养模式，利用线上线下混合教学，搭建“城乡校园课堂”“田间地头课堂”“网络空间课堂”三个课堂，培训新型职业农民。阜溪成人学校打造了“金牌班组长”培训项目，为企业培训和输送了一批优秀班组长，赢得了企业和政府肯定。
（五）培训结构
职业教育和培训格局建设在各地取得了一定成效。浙江省为乡村振兴搭建了全省统一的平台，在全国成立首个依托高等院校和科研院所教育资源开展农村实用人才培养的省级“农民大学”，各市、县也相应成立了“农民学院”和“农民学校”，省、市、县三级农村实用人才的培养平台建设完成，各类教育培训资源得到进一步整合，为确保人才培养质量提升打下了良好基础，见图1。湖州市以高职院校为龙头，以中职学校为重点，以成人文化技术学校和各级各类社会培训机构为依托，初步形成职业教育、开放教育、社区教育、农民教育“四位一体”的办学格局，实现职教服务体系全覆盖;建设市级社区大学1所、农民学院1所，所辖各县区建立县级社区教育学院和农民学院分院。全市59个乡镇（街道）均在成人文化技术学校的基础上建立社区教育中心学校，1121个村（社区）都建立了村民学校或教学点，市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级成人教育网络实现全覆盖。
（六）质量保障
质量保障是开展职业教育培训的重要一环，也为培训提供必要的反馈，从而推进培训更有成效地开展。浙江、山东两省都将学历教育和职业培训并举、办好继续教育相关内容纳入全市国民经济和社会发展五年规划纲要、教育改革和发展中长期规划纲要、中职教育发展规划，并将其纳入相关示范学校、专业建设等考核指标。
湖州市将职业培训工作列入中职教育“五大工程”“六项行动计划”“现代化工程”建设内容和考核指标。山东省在《山东省人民政府办公厅关于贯彻落实鲁政发[2012]49号文件推进现代职业教育体系建设的实施意见》中明确提出，要“健全面向全体劳动者的职业教育培训制度。统筹利用各类教育培训资源，重点依托各级各类职业院校和培训机构，开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，面向农村开展农业实用技术培训”。济南市自2014年开始建立了中等职业学校教育质量年度报告制度，引导和推动中职学校健全质量保障体系。
二、职业教育和培训体系建设的困境
（一）培训体系不健全，不同程度制约了培训能力
不同省市职业培训体系建设程度不一。例如，浙江各乡镇都建有成人文化技术学校（或相邻乡镇合建），以高职院校为龙头，以中职学校为重点，以乡镇村成人文化技术学校和各级各类社会培训机构为依托，初步形成了职业教育、开放教育、社区教育、农民教育“四位一体”的职教体系，实现职教服务体系全覆盖。相对浙江，山东各地统筹建设了县区级的职教中心，但乡镇层面的成人学校大多在编制和机构调整中被撤并，相关基层培训职能由各县区职教中心延伸承担。而更早的一些专题调研显示，中西部不少地方县市，尤其是乡镇、村二级农村成人文化技术学校名存实亡，没有师资、没有场地现象比较普遍;传统的涉农职业院校大部分已经转型或者停办，少数继续面向“三农”服务的涉农职业院校举办的涉农专业也比较薄弱，专业教育教学设施设备短缺，师资老化，在校生人数逐年下降。
（二）农村培训决策缺乏专业化，不同程度降低了培训项目的合理性
尽管为服务乡村振兴的部门较多，但许多部门的相关专业化人力资源明显不足，部门相关职责只在于申请、管理项目，而不触及服务乡村振兴能力建设的根本性问题。而现代农业是一个高度分工、高度专业化、高度地域化的产业，某地成功的经验、技术换了时间、空间也许就失效了，农民培训培育的效果大打折扣。
本研究认为，农村人才培训培育的决策与管理工作应该走向专业化，而不是行政化，而目前的管理体制并不利于决策与管理的专业化，从多数部门的实践来看，缺机构（缺少能够统一、协调进行农村人才培训培育的机构）、缺人员（缺少懂农村、农业和农民的专业人员）、缺资金（缺少用于乡村振兴中人力资源培训培育的专项资金）已是常态，导致许多工作碎片化，甚至许多项目低水平重复设置，同一个农民会参加不同部门性质雷同的培训，既降低了培训项目设置的合理性，也造成了财政资金的浪费。 另外，农村人员仍存在证书偏好，希望培训能够形成具有证明作用的成果文件。但政府正在清理证书，这使部分农民失去了参与学习的兴趣。同时，不同培训间的等值等效问题也成为一个难题。农广校、职业院校系统的培训信息、学历教育信息间如何沟通存在困难。
（三）对培训内容缺乏调研，不同程度降低了培训的吸引力
这种情况在农村教育培训中尤为突出。东部地区农村出现了明显的三产融合发展的趋势，以种粮为生的纯农户大幅减少，新出现的是农业企业、种植大户、养殖大户、新型农业合作社等横跨农业生产、终端农业产品制造、销售、服务等漫长产业链的新型生产、服务组织。农业的制造业化和服务业化以及由此产生的生产农场化和生产集约化导致农村地区对人才需求出现了两种看似矛盾的趋势：一种是在传统领域对人才素质全面化的需求;另一种是在新兴领域对人才素质专业化的需求。这两个趋势又因农业产业链漫长、时间特性明显、周期起伏大等特征而呈现远甚于工业生产的个体性和复杂性。为了满足城市产业结构和劳动力结构调整的需求，加强农村职业教育是农村劳动力顺利就业的保障[3]。
农村人才需求的复杂性引起了许多部门的关注，农业、教育、人社、供销社、团委、妇联、农科院、开放大学等机构都从各自的服务范围出发提出了针对不同农村人群的培训与培育项目。在实际操作中，这些项目表现出一定的竞合关系，但并非共时性的竞合，而是在政府的项目规划或项目审批层面表现为合作关系——各项目均有明确的目标人群，在项目实施层面表现为竞争关系——受训学员往往是多种身份的复合体，经常被要求参加不同的培训，而逐渐失去兴趣。在上位界限清晰的培训项目到了下位界限就变得非常模糊。造成这一现象的深层次原因在于各部门对农村发展和农民发展的需求感知模式存在问题。农民的需求远比产业工人的需求复杂，但农民培训项目与工人培训项目的感知方式却大同小异，均采用“需求-供给”对比的方法，即从国家的发展战略需求与实际人才供给间的落差来推算培训需求，这一自上而下的演绎方法难以对农民发展的真实需求作出准确描述。
（四）培训资源缺乏统筹，不同程度降低了培训效率
当前，培训资源和管理职能分散，条块分割、部门分割明显。例如，针对“三农”的培训和职工继续教育不同程度存在多头管理现象，各地培训项目分散在农业、人社、经信、民政、安监、组织部等多个部门，工妇团残等群团组织，以及各种具有一定管理职能的行业协会，承担培训工作的单位，既有归口人社部门的技工学校、就業训练中心，也有归口教育行政部门的职业院校、本科院校和成人教育院校，既有承担继续教育功能的行业协会，也有数量众多的民办培训机构，但整体办学资源丰富和服务水平较高的职业院校能够承接的培训项目、得到的培训经费却很少。
农村成人学校的基础能力相对较差，主要表现在缺场地、无师资、少课程、少教材、难招生。与之相对，农村地区的县级职教中心、职业学校资源相对丰富，有场地、有师资、课程丰富，但多数学校的涉农专业都在萎缩，调研组在多个县级职教中心看到，真正意义上的涉农专业在校生只有几十人。农技站（农广校系统）有着较为丰富的专业技术人员，但普遍存在无场地、少资源的困境。而各类高职院校多关注高端农民培训，难以与中低端培训形成有效衔接。一些地方城乡居民终身教育和职业培训工作缺乏统一规划，各类培训项目名目繁多，培训内容大多雷同，缺乏合适的教材，田间课堂教学少，实际效果较差。在乡镇基层，各部门或多或少都建设了相应的教学点，造成资源分散、重复建设、利用率低等问题。为此，浙江、山东基层县乡层面，职教中心和成人学校，在地方政府的统筹协调下，积极探索进行了管理职能、培训项目、教学资源、实训基地建设的整合，形成了社区教育中心，但普遍性效果不明显。
（五）培训师资不足，不同程度缩小了培训覆盖面
以农村人才培训为例，农村人才培训培育需要大量素质全面的师资，这也成为乡村振兴的一个痛点。从浙江、山东的情况来看，师资来源主要有“土专家”（实践中成长起来的专业户、农业技术专家等）、农技站系统的农技人员、县级职教中心教师、高职院校涉农专业教师、高等院校涉农专业教师、开放大学的相关师资等。从数量上看，中高职院校教师比例最大。许多农民培训任务经过层层传导最终都会落到中高职院校的教师身上，也正是他们确保了培训项目的质量。“土专家”、农技站系统的农技人员等农业专业技术较强，但教学能力偏弱，面对制造业化农业和服务业化农业的能力不足。高等院校教师一般参与高端农民培训，能够有效解决农业生产中的技术问题，但由于总体上数量较少，参与乡村振兴的农村人力资源建设的力度与强度相对较小。调研显示，在浙江各县乡基层，职成教学校尤其是成校教师编制数量不足，大多为2～3人，开展培训工作人手不足。特别是部分乡镇将成校教师归类为基础教育类型，因工作性质不同，大部分成校教师面临职称晋升的困难，县乡镇村成人文化技术学校对年轻教师吸引力不高，职工老龄化较为严重。为此，加快建立一支适应城乡居民继续教育和培训需要的师资队伍成为当务之急。
（六）激励机制不健全，严重制约职业院校开展培训积极性
企业特别是大型企业对员工培训需求强烈，都建立了自己的培训学校，如杭州钢铁集团、济南一建集团有限公司，员工培训也能有序进行，但广大中小型企业对员工培训的积极性并不高。调研发现，由于存在培训与生产的冲突，企业对派出员工参加技术技能培训积极性不高，而取得高一级的技能证书会带来工人的提薪要求，一般企业对员工的技术技能培训也不支持，特别是在经营面临困难的情况下以及部分小微企业，更不愿意在员工培训上加大投入。同时，不少企业员工获得高一级的技能证书不一定带来高一级的工资水平，体现不出参加培训的实用价值，企业员工或农民对接受培训和继续教育的积极性会受到打击。而在农村，从事农业生产的农民多为年龄偏大的60后一代，他们农业生产技术和田间栽培技术相对熟练，对纯粹理论性的农业技术培训兴趣不高;加上现有职业农民培训后，缺乏后续的配套扶持政策，未能体现证书获得后的价值。 职业院校作为事业单位，财务支出有着严格的制度规范，培训教师外勤、车辆、授课及以此附带产生的开支等，很多都不能予以相应补贴，影响学校和骨干教师工作积极性。如浙江省职业院校实行绩效封顶的作法，各校通过培训获得的项目经费，难以转换为职工的“经济效益”，影响了学校和教师参与城乡居民职业培训的积极性。部分地方还因政策限制，职业院校无法申办独立法人性质的培训机构，在承担各级各类培训中缺少相应的培训资质，无法参与相应的培训项目竞争。
（七）培训缺乏规范和评价，不同程度降低了培训质量和效果
调研发现，个别行业培训管理规范和管理标准欠缺，对职业教育和培训机构资质认定标准缺乏，监管手段缺失，评价体制不完善，部分地方培训市场混乱，培训质量无法保障。有的培训机构师资、课程、实训等教学资源不足，过程管理不到位，质量把控不严，导致培养方式单一，培训内容针对性不强，实践操作环节偏少，与生产实践结合不紧，培训效果较差。
在政府购买的培训项目中，不同程度存在“低价定标”情况，大比例的培训项目被民办培训机构承接，甚至出现了民办培训机构承接培训项目后，再到职业院校租借和聘请职业院校实训设备及师资的情况。调研发现，个别企业职工教育经费提取比例不达标，或者培训经费用于一线员工的培训比例偏低，且存在职工教育经费不能专款专用的情况，不能充分发挥职工教育经费的激励作用，无法调动职工参与培训的热情;同时，由于尚未建立完善的企业职工教育经费使用监督、考核及奖惩制度，對企业职工教育经费提取和使用有效监管力度不够。
三、完善职业教育和培训体系的策略
（一）完善相关法律法规，落实城乡居民继续教育和培训基本经费投入
完善顶层设计，修订《职业教育法》，加强乡村振兴和城乡居民继续教育培训的法制建设，进一步明确政府、行业、企事业组织、教育机构及个人在“乡村振兴”和城乡居民继续教育培训中的责权利，明确政府的统筹规划责任和部门、行业、企业培训实施主体的责任，发挥行业指导服务功能和职业院校培训服务职能。建议明确健全城乡居民继续教育和培训经费保障机制，明确城乡居民人均继续教育和培训预算经费标准，指导督促各类企业按《职业教育法》现行规定实施职业教育和职工培训，按企业职工核定工资总额的2.5%提取职工教育培训经费，列入管理费用，明确用于一线员工培训的比例限额不少于80%。
（二）加强地方统筹，整合各类继续教育和培训资源
明确由各级政府主要负责人牵头，建立涵盖有关部门的职业教育联席会议制度，每年定期研究解决城乡居民继续教育和培训服务工作中的困难与问题，统筹协调区域内职业教育发展与服务乡村振兴工作，制订区域内农村人力资源整体规划、农村人口平均受教育年限指标和职业教育服务乡村振兴战略的行动计划。建议借鉴浙江县区的做法，在地市级层面，按照“政府统筹，部门合作，面向市场，校企联合，学校实施”的模式，实行“五个统一”，即统一班子、统一管理、统一培训计划、统一师资、统一财务。建立统一的管理机构（职业教育管委会），隶属政府直管，严格落实职业教育政策，确保职业教育责权利统一，整合人社、农业等行政部门和群团组织以及行业协会的资源，形成“大职教”发展格局。
（三）完善培训格局，提升职业院校培训能力
发挥国家、省级示范（骨干）职业院校对“三农”的辐射、引领、服务作用，加强涉农职业院校、涉农专业和农村职业学校基础服务能力建设，在保障中小学巩固提高九年义务教育水平的同时，充分利用师资、设备、场所支持开展城乡居民职业教育和继续教育培训;鼓励支持东部发达地区示范性涉农职业院校对口支持中西部地区涉农职业院校，双方或多方共同加强师资共享、专业共建、实训基地共享等长期合作。
同时，适应乡村振兴、农业等产业转型升级、一线职工和农民美好生活需要，创新“农学结合”“工学结合”教育教学新模式，全日制与非全日制并重并举，鼓励围绕农村、工厂生产实践，“送教下乡”“半农半读”“半工半读”，深化面向“三农”的“校园”“田园”项目教学、生产一线教学模式改革，将全日制和非全日制学生分类进行注册、教学、管理。中、高职涉农专业学生全日制学历教育实行“免费 生活补助”政策，免除学杂费，每生每年补助3000元生活费;非全日制实行“免费 教师交通补助”政策，免除学生学杂费，每位“送教下乡”“送教下工地”教师每月补助一定的交通误餐经费，所需经费由中央财政和省级财政按照现行中职免学费模式分担，学杂费直补学校，2名非全日制学生按照1名全日制学生测算;生活费直补学生，交通费直补教师。
（四）加强师资队伍建设，不断提升培训质量
在国家层面建立适应现代职业教育发展的教师编制动态管理办法，定编到岗不到人，赋予职业院校长用人自主权;同时继续加大“职业院校教师素质提升计划”实施力度，鼓励支持各地采取积极措施，吸引优秀人才和高等学校优秀毕业生到农村、农业职业院校任教。
职业学校教师素质提高计划要向农村、农业职业院校倾斜。支持农业技术推广部门、农业企业等组织中具有一定理论水平和丰富实践经验的技术骨干、能工巧匠、乡土专家、带头人和管理专家到职业院校任教或兼职，鼓励职业院校师生、社会爱心人士面向“三农”提供志愿公益社区教育服务，促进农村、农业职业院校“双师型”教师队伍建设，充实职业道德、经营管理、创业指导、品牌建设、质量安全、市场营销和农村电商、社区教育等方面师资。
建议各级教育行政部门积极创造条件，有计划、有组织地选派农村、农业职业院校教师到国内外高等学校、科研院所和企业进修学习，造就一批农村、农业职业教育专业带头人和骨干教师，鼓励教师通过“送教下乡”“送教下工地”、技能竞赛、在职攻读相关硕士学位等方式，提升专业水平和实践能力。积极推进农村、农业职业院校做好工资收入分配改革，保证服务“三农”教师合理的工资待遇，保障下乡专兼职教师与志愿者合理的交通补助，稳定服务“三农”教师队伍。评优评先、职务职称晋升、表彰奖励适当向涉农职业院校和涉农优秀教师倾斜。 （五）完善激勵机制，切实调动各方面培训积极性
针对目前培训存在的学校因绩效工资对培训不积极，企业因要付出更多经费对培训不积极，广大待培训人员因职业资格证书数量减少对培训不积极的三个不积极现状，建议有关部门完善绩效工资制度，或者允许地方对绩效工资总量进行调整、或者允许学校成立具有独立法人资质的非企业公司，允许学校自由支配培训所得，以调动各类学校的培训积极性。加大对企业提取职工培训经费和使用情况的监督，落实职工培训任务。鼓励行业企业尽快制定本行业企业资格证书，改变职业资格证书减少、员工对培训积极性减弱的局面，尽快度过职业资格证书的“真空期”，以增进职工参与培训的积极性。
（六）建设学分银行，构建国家资格框架
以学分银行建设为切入点，建立统一的国家资格框架，明确非学历教育成果认定标准和办法，制定学历与非学历教育学分互认与转换标准，并搭建转换平台，使每一名从业人员获得非学历教育的学分及资格证书甚至从业经历可以累积并转换为相关课程的学分，打通学历教育与非学历教育的通道，实现学历教育与非学历教育的有效整合，畅通继续教育、终身教育渠道，搭建终身学习“立交桥”。
（七）加强标准建设，完善质量监督评价体系
加快落实《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》（国发[2018]11号）有关精神，对职业技能培训公共服务项目实施目录清单管理，制定政府补贴培训目录、培训机构目录、鉴定评价机构目录、职业资格目录，及时向社会公开并实行动态调整。
出台相关制度，加强培训机构设置标准和培训项目教学规范建设，建立以培训合格率、就业创业成功率为重点的培训绩效评估体系，对培训机构、培训过程进行全方位监管。此外，建议引入培训第三方评估服务，由大中院校、科研机构研制科学的测评方法和测评工具，帮助企业、培训机构开展员工职业素养评估，通过第三方评估的方式诊断培训质量和成效。
（八）加强培训基地建设，发挥骨干示范作用
要加强培训基地建设，打造一批师资力量优、实训条件好、整体培训能力强的培训基地，发挥骨干示范作用，确保服务“中国制造2025”、“一带一路”倡议、乡村振兴战略、军民融合和脱贫攻坚等国家战略;确保主动面向农民工、复转军人、未就业高校毕业生、养老从业人员、新型职业农民、过剩产能职工和转岗职工、贫困家庭、残疾人以及服刑人员等特定群体开展培训。
（九）深化产教融合，增强培训实效
建议因地制宜，深入推进产教融合、校企合作，鼓励职业院校对接产业办专业，办好专业促产业，支持职业院校面向当地优势产业和特色农业的特色专业（链、群），面向现代农场主、职业农民等，学历教育和职业培训并重并举，形成“一村一品、一县一业”发展新格局。鼓励职业院校实施“一校一品”或“一校一业”“一校一基地”计划，支持职业院校对接当地行业龙头骨干企业、农业科技创新基地、农业科技园、农业产业园、农业特色小镇等设立服务基地，提早介入企业技术的研发、推广工作，共同开展“订单培养培训”，共建专业，共同培训师资和员工，在服务“乡村振兴”“中国制造2025”过程中实现共生共荣。
（十）加强公共服务平台建设，进一步扩大培训供给
充分利用现代信息技术，加快建设乡村振兴产教融合数据平台。在原有的国家学分银行平台、乡村振兴师资库平台等的基础上，在条件成熟的县区市着手调研、开发乡村振兴产教融合数据平台，把乡村振兴中的产业发展数据、教育发展数据、培训状态数据集成起来，使教育与培训的供需双方获得便捷、权威的数据服务，从而降低搜寻成本，提高产教双方合作的可能性与意愿。加快建设农村人才公共服务中心。
各地依照市民服务中心模式建设农村人才公共服务中心，中心为全体农民提供相关的专业服务，并出台政策鼓励青年农民留在当地服务、吸引非农人员进入农村服务，避免农村“空心化”。职业院校应常驻服务中心，为有需要的农民提供准确的信息与教育服务。加快建设农村教育与培训智能化平台。
各地方实施“互联网 农民教育与培训”计划，开发微平台、微培训、微课程、微测试，丰富教育培训方式，由单一的课堂授课辅导向多元化、灵活性的培训方式转变，使农民可以在智能化终端上开展泛在学习。职业院校应积极参与相关课程资源建设，开放一系列特色专业培训教材，并深入乡村和企业一线，开展相关使用技能的培训，让城乡居民“人人乐学，时时可学，处处能学”，加快学习型社会建设。
参 考 文 献
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Construction Situation and Reform Strategies of Vocational Education and Training System in China
——Based on Investigation in Zhejiang and Shandong Province
Sun Cheng， Lu Caichen， Han Qian
Abstract
关键词 职业院校;职业教育和培训体系;浙江;山东
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）34-0006-07
党的十九大报告强调，必须把教育事业放在优先位置，完善职业教育和培训体系，指明了我国加快发展现代职业教育的关键突破点。完善职业教育和培训体系，提升职业院校的社会服务能力，不但可以实现培训资源的合理配置，实现企业的培训需求与职业院校培训供给的有效对接，而且能够促进职业院校的变革与转型，有利于企业职工素质与能力的提升[1]。中国现代职教体系正将服务面拓展到有需求的社会群体，既满足学生在职业教育体系内的连续学习，也方便职业工匠“回炉”接受与其水平相适应的职业教育和培训。从一定意义上来说，开展企业培训是职业院校成功的一个标志，完善职业教育和培训体系是现代职业教育的重要目标[2]。为了厘清职业教育与培训体系现状，本研究先后赴浙江、山东两地的学校、企业及行政部门进行实地考察，通过组织小组焦点访谈、个人访谈和参与式观察等形式，围绕学历教育和培训并举、终身技术技能培训、构建人才成长立交桥、服务乡村振兴、加强职工培训等话题进行了深入调研。共访谈200余人次，实地考察学校和企业21处，收集实物资料100余份。通过对这些资料进行分析，对职业教育和培训体系的建设现状进行阐述，对其存在的困难与问题进行剖析，并提出相应的对策和建议。
一、职业教育和培训体系的建设现状
调研发现，浙江和山东两省的职业院校面向企业和农村开展培训取得了一些成效并积累了相关经验，主要体现在政策规划、资源配置、人才培训、品牌建设、体系建设、质量保障六个方面，构建了立体化、过程性、全方位培训框架。
（一）政策规划
随着我国经济转型升级，供给侧结构改革稳步推进，新产业新业态不断涌现，“技工荒”“就业难”并存，人才需求与供给、就业结构性矛盾突出，针对“三农”和一线职工的职业培训越来越受到各级政府的重视。各地根据2014年全国职业教育工作会议精神和《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、教育部及有关部委文件要求，因地制宜制定了一批条例、实施细则和配套文件，不断完善与地方产业发展相适应的职业教育和培训制度体系，主动加强对职业与成人教育發展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理。
在省级政府层面，山东省建立了职业教育联席会议制度，在山东省教育发展和体制改革领导小组下，由省教育厅牵头定期研究职教工作。在市级政府层面，浙江省湖州市教育、财政、人社三部门联合出台《湖州市中职学校社会服务经费管理与使用办法》，鼓励中职学校教职工积极参与社会服务，允许学校将社会服务所得收入的一定比例统筹用于教师服务奖励，进一步促进中职学校社会服务工作的持续健康发展;山东各地市都成立了现代职业教育体系建设领导小组，积极推进职业教育改革发展。
（二）资源配置
从资源配置来看，随着经济社会持续快速发展和初中应届毕业生生源持续锐减，职业院校开始主动作为，面向市场、面向社会、面向“三农”，积极开展各类职业技能培训，“学历教育与职业培训并重并举”逐步形成共识，包括技工学校、乡村农校在内的职业院校在各地都是面向“三农”和一线职工开展学历教育和职业培训的主力军。同时，各级政府主管部门开展的各类培训，有的委托职业院校开展，有的聘用职业院校师生为各种培训机构授课，很多社会培训机构也大量聘用职业学校的师生授课。
调研显示，各职业院校把职业培训作为推进产教融合的润滑剂，把农村劳动力转移培训、农村实用技术培训、职业农民培训作为服务“乡村振兴”国家战略的重要抓手，能够以职业培训、服务企业来密切校企合作，主动引入行业企业资源参与教育教学。各校依托本校行业认定的培训基地、技能鉴定站（中心），积极承担农业、人社、经信、安监、民政等部门组织的企业员工岗位技能提升、新型职业农民、外来务工人员、未升学初高中毕业生、退役士兵就业、就业创业培训、农村预备劳动力培训、农村实用人才培训、农村劳动力转移培训、残疾人培训、失业人员再就业、家政服务、安全知识教育等各类职业培训，社会服务能力不断提升。浙江省德清县中职学校每年培养全日制毕业生2000人左右，社会培训人数达到了全日制在校学生的2.5倍以上。2010年组建的湖州农民学院按照“面向实际、注重实用、体现实效”的工作理念，培养具有大专学历和中级以上专业资格证书的农民大学生6800余名，现有在籍学员总数达3033人;累计完成初级新型职业农民培训9311名，认定9593名，在培养急需型、领军型、高端型新农村建设人才工作中走出了一条创新之路;滨州职业学院将社会培训工作列入各二级单位年度绩效考核体系，强力推进，每年完成培训5万人次左右。
（三）人才培训
为配合国家战略的深入推进，各地各职业院校依托各类教育培训项目，拓展教育培训内涵，改革教育教学方式方法，提高教育培训质量，为服务国家重大战略培训了一大批人才。如滨州职业学院先后为亚洲最大的电解铝企业魏桥创业集团开办针对班组长素质提升的“魏桥铝电高级进修班”六期，培训企业骨干700余人，魏桥铝电车间管理人员中有50%以上在学院参加培训，学院被魏桥铝电职工称为魏桥铝电的“黄埔军校”。 企业职工教育培训的技术含量大幅增加，从传统的较为单一的入职培训、安全教育，转向更加注重技术技能提升和职工职业发展培训，企业职工教育培训与企业发展战略、职工职业生涯规划结合得越来越紧密，逐渐体现出终身教育和学习的趋势。如阜溪街道成人文化技术学校用“五个一”模式谱写企业职工文化生活新篇章，上下聯动，培育“一灵”;资源整合，完善“一队”;资源共享，建立“一网”;突出重点，打造“一课”;凝心聚力，做亮“一节”。通过实践，拓展了社区教育平台，拓宽了人的城镇化教育途径，扩大了企业职工文化生活阵地，丰富了职工文化生活，提高了企业职工素质，造就了一批劳动关系和谐企业。
另外，在服务“一带一路”战略中，职业院校充分利用各种资源，面向“走出去”企业，为企业外派员工开展国外宗教文化培训，为企业本土员工开展汉语言培训和专业技能培训、国际交流学历教育。如2017年，浙江全省高职院校专任教师服务“走出去”企业国（境）外指导时间为13559人日，是2016年的2.8倍。山东全省高职院校2017年非全日制国（境）外人员培训量52637人日，专任教师赴国（境）外指导时间为15518人日。
（四）品牌建设
一些地方和职业院校紧密联系区域经济社会和优势特色产业发展实际，围绕当地“转方式、调结构、促升级”，通过培育特色，打造品牌，探索形成了一些各具特色的职业培训新机制、新方法、新模式，在服务“乡村振兴”和“中国制造2025”等国家战略中脱颖而出，有为、有位、有味。
浙江省湖州市探索形成“校企合作培训、双元制培训、职成联手培训、超市式培训、订单式培训、中介式培训、行业合作培训、创业式培训等“八大模式”，其中，“超市式”培训模式根据当地经济社会发展特点及受训人员的实际需求，学校开出培训“菜单”，受训人员可以自由“点单”，也可以根据需要临时“加菜”。山东省寿光县职教中心实施的“校园十田园”培养模式，利用线上线下混合教学，搭建“城乡校园课堂”“田间地头课堂”“网络空间课堂”三个课堂，培训新型职业农民。阜溪成人学校打造了“金牌班组长”培训项目，为企业培训和输送了一批优秀班组长，赢得了企业和政府肯定。
（五）培训结构
职业教育和培训格局建设在各地取得了一定成效。浙江省为乡村振兴搭建了全省统一的平台，在全国成立首个依托高等院校和科研院所教育资源开展农村实用人才培养的省级“农民大学”，各市、县也相应成立了“农民学院”和“农民学校”，省、市、县三级农村实用人才的培养平台建设完成，各类教育培训资源得到进一步整合，为确保人才培养质量提升打下了良好基础，见图1。湖州市以高职院校为龙头，以中职学校为重点，以成人文化技术学校和各级各类社会培训机构为依托，初步形成职业教育、开放教育、社区教育、农民教育“四位一体”的办学格局，实现职教服务体系全覆盖;建设市级社区大学1所、农民学院1所，所辖各县区建立县级社区教育学院和农民学院分院。全市59个乡镇（街道）均在成人文化技术学校的基础上建立社区教育中心学校，1121个村（社区）都建立了村民学校或教学点，市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级成人教育网络实现全覆盖。
（六）质量保障
质量保障是开展职业教育培训的重要一环，也为培训提供必要的反馈，从而推进培训更有成效地开展。浙江、山东两省都将学历教育和职业培训并举、办好继续教育相关内容纳入全市国民经济和社会发展五年规划纲要、教育改革和发展中长期规划纲要、中职教育发展规划，并将其纳入相关示范学校、专业建设等考核指标。
湖州市将职业培训工作列入中职教育“五大工程”“六项行动计划”“现代化工程”建设内容和考核指标。山东省在《山东省人民政府办公厅关于贯彻落实鲁政发[2012]49号文件推进现代职业教育体系建设的实施意见》中明确提出，要“健全面向全体劳动者的职业教育培训制度。统筹利用各类教育培训资源，重点依托各级各类职业院校和培训机构，开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，面向农村开展农业实用技术培训”。济南市自2014年开始建立了中等职业学校教育质量年度报告制度，引导和推动中职学校健全质量保障体系。
二、职业教育和培训体系建设的困境
（一）培训体系不健全，不同程度制约了培训能力
不同省市职业培训体系建设程度不一。例如，浙江各乡镇都建有成人文化技术学校（或相邻乡镇合建），以高职院校为龙头，以中职学校为重点，以乡镇村成人文化技术学校和各级各类社会培训机构为依托，初步形成了职业教育、开放教育、社区教育、农民教育“四位一体”的职教体系，实现职教服务体系全覆盖。相对浙江，山东各地统筹建设了县区级的职教中心，但乡镇层面的成人学校大多在编制和机构调整中被撤并，相关基层培训职能由各县区职教中心延伸承担。而更早的一些专题调研显示，中西部不少地方县市，尤其是乡镇、村二级农村成人文化技术学校名存实亡，没有师资、没有场地现象比较普遍;传统的涉农职业院校大部分已经转型或者停办，少数继续面向“三农”服务的涉农职业院校举办的涉农专业也比较薄弱，专业教育教学设施设备短缺，师资老化，在校生人数逐年下降。
（二）农村培训决策缺乏专业化，不同程度降低了培训项目的合理性
尽管为服务乡村振兴的部门较多，但许多部门的相关专业化人力资源明显不足，部门相关职责只在于申请、管理项目，而不触及服务乡村振兴能力建设的根本性问题。而现代农业是一个高度分工、高度专业化、高度地域化的产业，某地成功的经验、技术换了时间、空间也许就失效了，农民培训培育的效果大打折扣。
本研究认为，农村人才培训培育的决策与管理工作应该走向专业化，而不是行政化，而目前的管理体制并不利于决策与管理的专业化，从多数部门的实践来看，缺机构（缺少能够统一、协调进行农村人才培训培育的机构）、缺人员（缺少懂农村、农业和农民的专业人员）、缺资金（缺少用于乡村振兴中人力资源培训培育的专项资金）已是常态，导致许多工作碎片化，甚至许多项目低水平重复设置，同一个农民会参加不同部门性质雷同的培训，既降低了培训项目设置的合理性，也造成了财政资金的浪费。 另外，农村人员仍存在证书偏好，希望培训能够形成具有证明作用的成果文件。但政府正在清理证书，这使部分农民失去了参与学习的兴趣。同时，不同培训间的等值等效问题也成为一个难题。农广校、职业院校系统的培训信息、学历教育信息间如何沟通存在困难。
（三）对培训内容缺乏调研，不同程度降低了培训的吸引力
这种情况在农村教育培训中尤为突出。东部地区农村出现了明显的三产融合发展的趋势，以种粮为生的纯农户大幅减少，新出现的是农业企业、种植大户、养殖大户、新型农业合作社等横跨农业生产、终端农业产品制造、销售、服务等漫长产业链的新型生产、服务组织。农业的制造业化和服务业化以及由此产生的生产农场化和生产集约化导致农村地区对人才需求出现了两种看似矛盾的趋势：一种是在传统领域对人才素质全面化的需求;另一种是在新兴领域对人才素质专业化的需求。这两个趋势又因农业产业链漫长、时间特性明显、周期起伏大等特征而呈现远甚于工业生产的个体性和复杂性。为了满足城市产业结构和劳动力结构调整的需求，加强农村职业教育是农村劳动力顺利就业的保障[3]。
农村人才需求的复杂性引起了许多部门的关注，农业、教育、人社、供销社、团委、妇联、农科院、开放大学等机构都从各自的服务范围出发提出了针对不同农村人群的培训与培育项目。在实际操作中，这些项目表现出一定的竞合关系，但并非共时性的竞合，而是在政府的项目规划或项目审批层面表现为合作关系——各项目均有明确的目标人群，在项目实施层面表现为竞争关系——受训学员往往是多种身份的复合体，经常被要求参加不同的培训，而逐渐失去兴趣。在上位界限清晰的培训项目到了下位界限就变得非常模糊。造成这一现象的深层次原因在于各部门对农村发展和农民发展的需求感知模式存在问题。农民的需求远比产业工人的需求复杂，但农民培训项目与工人培训项目的感知方式却大同小异，均采用“需求-供给”对比的方法，即从国家的发展战略需求与实际人才供给间的落差来推算培训需求，这一自上而下的演绎方法难以对农民发展的真实需求作出准确描述。
（四）培训资源缺乏统筹，不同程度降低了培训效率
当前，培训资源和管理职能分散，条块分割、部门分割明显。例如，针对“三农”的培训和职工继续教育不同程度存在多头管理现象，各地培训项目分散在农业、人社、经信、民政、安监、组织部等多个部门，工妇团残等群团组织，以及各种具有一定管理职能的行业协会，承担培训工作的单位，既有归口人社部门的技工学校、就業训练中心，也有归口教育行政部门的职业院校、本科院校和成人教育院校，既有承担继续教育功能的行业协会，也有数量众多的民办培训机构，但整体办学资源丰富和服务水平较高的职业院校能够承接的培训项目、得到的培训经费却很少。
农村成人学校的基础能力相对较差，主要表现在缺场地、无师资、少课程、少教材、难招生。与之相对，农村地区的县级职教中心、职业学校资源相对丰富，有场地、有师资、课程丰富，但多数学校的涉农专业都在萎缩，调研组在多个县级职教中心看到，真正意义上的涉农专业在校生只有几十人。农技站（农广校系统）有着较为丰富的专业技术人员，但普遍存在无场地、少资源的困境。而各类高职院校多关注高端农民培训，难以与中低端培训形成有效衔接。一些地方城乡居民终身教育和职业培训工作缺乏统一规划，各类培训项目名目繁多，培训内容大多雷同，缺乏合适的教材，田间课堂教学少，实际效果较差。在乡镇基层，各部门或多或少都建设了相应的教学点，造成资源分散、重复建设、利用率低等问题。为此，浙江、山东基层县乡层面，职教中心和成人学校，在地方政府的统筹协调下，积极探索进行了管理职能、培训项目、教学资源、实训基地建设的整合，形成了社区教育中心，但普遍性效果不明显。
（五）培训师资不足，不同程度缩小了培训覆盖面
以农村人才培训为例，农村人才培训培育需要大量素质全面的师资，这也成为乡村振兴的一个痛点。从浙江、山东的情况来看，师资来源主要有“土专家”（实践中成长起来的专业户、农业技术专家等）、农技站系统的农技人员、县级职教中心教师、高职院校涉农专业教师、高等院校涉农专业教师、开放大学的相关师资等。从数量上看，中高职院校教师比例最大。许多农民培训任务经过层层传导最终都会落到中高职院校的教师身上，也正是他们确保了培训项目的质量。“土专家”、农技站系统的农技人员等农业专业技术较强，但教学能力偏弱，面对制造业化农业和服务业化农业的能力不足。高等院校教师一般参与高端农民培训，能够有效解决农业生产中的技术问题，但由于总体上数量较少，参与乡村振兴的农村人力资源建设的力度与强度相对较小。调研显示，在浙江各县乡基层，职成教学校尤其是成校教师编制数量不足，大多为2～3人，开展培训工作人手不足。特别是部分乡镇将成校教师归类为基础教育类型，因工作性质不同，大部分成校教师面临职称晋升的困难，县乡镇村成人文化技术学校对年轻教师吸引力不高，职工老龄化较为严重。为此，加快建立一支适应城乡居民继续教育和培训需要的师资队伍成为当务之急。
（六）激励机制不健全，严重制约职业院校开展培训积极性
企业特别是大型企业对员工培训需求强烈，都建立了自己的培训学校，如杭州钢铁集团、济南一建集团有限公司，员工培训也能有序进行，但广大中小型企业对员工培训的积极性并不高。调研发现，由于存在培训与生产的冲突，企业对派出员工参加技术技能培训积极性不高，而取得高一级的技能证书会带来工人的提薪要求，一般企业对员工的技术技能培训也不支持，特别是在经营面临困难的情况下以及部分小微企业，更不愿意在员工培训上加大投入。同时，不少企业员工获得高一级的技能证书不一定带来高一级的工资水平，体现不出参加培训的实用价值，企业员工或农民对接受培训和继续教育的积极性会受到打击。而在农村，从事农业生产的农民多为年龄偏大的60后一代，他们农业生产技术和田间栽培技术相对熟练，对纯粹理论性的农业技术培训兴趣不高;加上现有职业农民培训后，缺乏后续的配套扶持政策，未能体现证书获得后的价值。 职业院校作为事业单位，财务支出有着严格的制度规范，培训教师外勤、车辆、授课及以此附带产生的开支等，很多都不能予以相应补贴，影响学校和骨干教师工作积极性。如浙江省职业院校实行绩效封顶的作法，各校通过培训获得的项目经费，难以转换为职工的“经济效益”，影响了学校和教师参与城乡居民职业培训的积极性。部分地方还因政策限制，职业院校无法申办独立法人性质的培训机构，在承担各级各类培训中缺少相应的培训资质，无法参与相应的培训项目竞争。
（七）培训缺乏规范和评价，不同程度降低了培训质量和效果
调研发现，个别行业培训管理规范和管理标准欠缺，对职业教育和培训机构资质认定标准缺乏，监管手段缺失，评价体制不完善，部分地方培训市场混乱，培训质量无法保障。有的培训机构师资、课程、实训等教学资源不足，过程管理不到位，质量把控不严，导致培养方式单一，培训内容针对性不强，实践操作环节偏少，与生产实践结合不紧，培训效果较差。
在政府购买的培训项目中，不同程度存在“低价定标”情况，大比例的培训项目被民办培训机构承接，甚至出现了民办培训机构承接培训项目后，再到职业院校租借和聘请职业院校实训设备及师资的情况。调研发现，个别企业职工教育经费提取比例不达标，或者培训经费用于一线员工的培训比例偏低，且存在职工教育经费不能专款专用的情况，不能充分发挥职工教育经费的激励作用，无法调动职工参与培训的热情;同时，由于尚未建立完善的企业职工教育经费使用监督、考核及奖惩制度，對企业职工教育经费提取和使用有效监管力度不够。
三、完善职业教育和培训体系的策略
（一）完善相关法律法规，落实城乡居民继续教育和培训基本经费投入
完善顶层设计，修订《职业教育法》，加强乡村振兴和城乡居民继续教育培训的法制建设，进一步明确政府、行业、企事业组织、教育机构及个人在“乡村振兴”和城乡居民继续教育培训中的责权利，明确政府的统筹规划责任和部门、行业、企业培训实施主体的责任，发挥行业指导服务功能和职业院校培训服务职能。建议明确健全城乡居民继续教育和培训经费保障机制，明确城乡居民人均继续教育和培训预算经费标准，指导督促各类企业按《职业教育法》现行规定实施职业教育和职工培训，按企业职工核定工资总额的2.5%提取职工教育培训经费，列入管理费用，明确用于一线员工培训的比例限额不少于80%。
（二）加强地方统筹，整合各类继续教育和培训资源
明确由各级政府主要负责人牵头，建立涵盖有关部门的职业教育联席会议制度，每年定期研究解决城乡居民继续教育和培训服务工作中的困难与问题，统筹协调区域内职业教育发展与服务乡村振兴工作，制订区域内农村人力资源整体规划、农村人口平均受教育年限指标和职业教育服务乡村振兴战略的行动计划。建议借鉴浙江县区的做法，在地市级层面，按照“政府统筹，部门合作，面向市场，校企联合，学校实施”的模式，实行“五个统一”，即统一班子、统一管理、统一培训计划、统一师资、统一财务。建立统一的管理机构（职业教育管委会），隶属政府直管，严格落实职业教育政策，确保职业教育责权利统一，整合人社、农业等行政部门和群团组织以及行业协会的资源，形成“大职教”发展格局。
（三）完善培训格局，提升职业院校培训能力
发挥国家、省级示范（骨干）职业院校对“三农”的辐射、引领、服务作用，加强涉农职业院校、涉农专业和农村职业学校基础服务能力建设，在保障中小学巩固提高九年义务教育水平的同时，充分利用师资、设备、场所支持开展城乡居民职业教育和继续教育培训;鼓励支持东部发达地区示范性涉农职业院校对口支持中西部地区涉农职业院校，双方或多方共同加强师资共享、专业共建、实训基地共享等长期合作。
同时，适应乡村振兴、农业等产业转型升级、一线职工和农民美好生活需要，创新“农学结合”“工学结合”教育教学新模式，全日制与非全日制并重并举，鼓励围绕农村、工厂生产实践，“送教下乡”“半农半读”“半工半读”，深化面向“三农”的“校园”“田园”项目教学、生产一线教学模式改革，将全日制和非全日制学生分类进行注册、教学、管理。中、高职涉农专业学生全日制学历教育实行“免费 生活补助”政策，免除学杂费，每生每年补助3000元生活费;非全日制实行“免费 教师交通补助”政策，免除学生学杂费，每位“送教下乡”“送教下工地”教师每月补助一定的交通误餐经费，所需经费由中央财政和省级财政按照现行中职免学费模式分担，学杂费直补学校，2名非全日制学生按照1名全日制学生测算;生活费直补学生，交通费直补教师。
（四）加强师资队伍建设，不断提升培训质量
在国家层面建立适应现代职业教育发展的教师编制动态管理办法，定编到岗不到人，赋予职业院校长用人自主权;同时继续加大“职业院校教师素质提升计划”实施力度，鼓励支持各地采取积极措施，吸引优秀人才和高等学校优秀毕业生到农村、农业职业院校任教。
职业学校教师素质提高计划要向农村、农业职业院校倾斜。支持农业技术推广部门、农业企业等组织中具有一定理论水平和丰富实践经验的技术骨干、能工巧匠、乡土专家、带头人和管理专家到职业院校任教或兼职，鼓励职业院校师生、社会爱心人士面向“三农”提供志愿公益社区教育服务，促进农村、农业职业院校“双师型”教师队伍建设，充实职业道德、经营管理、创业指导、品牌建设、质量安全、市场营销和农村电商、社区教育等方面师资。
建议各级教育行政部门积极创造条件，有计划、有组织地选派农村、农业职业院校教师到国内外高等学校、科研院所和企业进修学习，造就一批农村、农业职业教育专业带头人和骨干教师，鼓励教师通过“送教下乡”“送教下工地”、技能竞赛、在职攻读相关硕士学位等方式，提升专业水平和实践能力。积极推进农村、农业职业院校做好工资收入分配改革，保证服务“三农”教师合理的工资待遇，保障下乡专兼职教师与志愿者合理的交通补助，稳定服务“三农”教师队伍。评优评先、职务职称晋升、表彰奖励适当向涉农职业院校和涉农优秀教师倾斜。 （五）完善激勵机制，切实调动各方面培训积极性
针对目前培训存在的学校因绩效工资对培训不积极，企业因要付出更多经费对培训不积极，广大待培训人员因职业资格证书数量减少对培训不积极的三个不积极现状，建议有关部门完善绩效工资制度，或者允许地方对绩效工资总量进行调整、或者允许学校成立具有独立法人资质的非企业公司，允许学校自由支配培训所得，以调动各类学校的培训积极性。加大对企业提取职工培训经费和使用情况的监督，落实职工培训任务。鼓励行业企业尽快制定本行业企业资格证书，改变职业资格证书减少、员工对培训积极性减弱的局面，尽快度过职业资格证书的“真空期”，以增进职工参与培训的积极性。
（六）建设学分银行，构建国家资格框架
以学分银行建设为切入点，建立统一的国家资格框架，明确非学历教育成果认定标准和办法，制定学历与非学历教育学分互认与转换标准，并搭建转换平台，使每一名从业人员获得非学历教育的学分及资格证书甚至从业经历可以累积并转换为相关课程的学分，打通学历教育与非学历教育的通道，实现学历教育与非学历教育的有效整合，畅通继续教育、终身教育渠道，搭建终身学习“立交桥”。
（七）加强标准建设，完善质量监督评价体系
加快落实《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》（国发[2018]11号）有关精神，对职业技能培训公共服务项目实施目录清单管理，制定政府补贴培训目录、培训机构目录、鉴定评价机构目录、职业资格目录，及时向社会公开并实行动态调整。
出台相关制度，加强培训机构设置标准和培训项目教学规范建设，建立以培训合格率、就业创业成功率为重点的培训绩效评估体系，对培训机构、培训过程进行全方位监管。此外，建议引入培训第三方评估服务，由大中院校、科研机构研制科学的测评方法和测评工具，帮助企业、培训机构开展员工职业素养评估，通过第三方评估的方式诊断培训质量和成效。
（八）加强培训基地建设，发挥骨干示范作用
要加强培训基地建设，打造一批师资力量优、实训条件好、整体培训能力强的培训基地，发挥骨干示范作用，确保服务“中国制造2025”、“一带一路”倡议、乡村振兴战略、军民融合和脱贫攻坚等国家战略;确保主动面向农民工、复转军人、未就业高校毕业生、养老从业人员、新型职业农民、过剩产能职工和转岗职工、贫困家庭、残疾人以及服刑人员等特定群体开展培训。
（九）深化产教融合，增强培训实效
建议因地制宜，深入推进产教融合、校企合作，鼓励职业院校对接产业办专业，办好专业促产业，支持职业院校面向当地优势产业和特色农业的特色专业（链、群），面向现代农场主、职业农民等，学历教育和职业培训并重并举，形成“一村一品、一县一业”发展新格局。鼓励职业院校实施“一校一品”或“一校一业”“一校一基地”计划，支持职业院校对接当地行业龙头骨干企业、农业科技创新基地、农业科技园、农业产业园、农业特色小镇等设立服务基地，提早介入企业技术的研发、推广工作，共同开展“订单培养培训”，共建专业，共同培训师资和员工，在服务“乡村振兴”“中国制造2025”过程中实现共生共荣。
（十）加强公共服务平台建设，进一步扩大培训供给
充分利用现代信息技术，加快建设乡村振兴产教融合数据平台。在原有的国家学分银行平台、乡村振兴师资库平台等的基础上，在条件成熟的县区市着手调研、开发乡村振兴产教融合数据平台，把乡村振兴中的产业发展数据、教育发展数据、培训状态数据集成起来，使教育与培训的供需双方获得便捷、权威的数据服务，从而降低搜寻成本，提高产教双方合作的可能性与意愿。加快建设农村人才公共服务中心。
各地依照市民服务中心模式建设农村人才公共服务中心，中心为全体农民提供相关的专业服务，并出台政策鼓励青年农民留在当地服务、吸引非农人员进入农村服务，避免农村“空心化”。职业院校应常驻服务中心，为有需要的农民提供准确的信息与教育服务。加快建设农村教育与培训智能化平台。
各地方实施“互联网 农民教育与培训”计划，开发微平台、微培训、微课程、微测试，丰富教育培训方式，由单一的课堂授课辅导向多元化、灵活性的培训方式转变，使农民可以在智能化终端上开展泛在学习。职业院校应积极参与相关课程资源建设，开放一系列特色专业培训教材，并深入乡村和企业一线，开展相关使用技能的培训，让城乡居民“人人乐学，时时可学，处处能学”，加快学习型社会建设。
参 考 文 献
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Construction Situation and Reform Strategies of Vocational Education and Training System in China
——Based on Investigation in Zhejiang and Shandong Province
Sun Cheng， Lu Caichen， Han Qian
Abstract