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【摘 要】论文从当前新冠病毒肺炎疫情切入，以《国家突发公共卫生事件应急预案》为分析蓝本，采用内容分析法，通过工具分类、内容编码、统计描述等剖析我国突发公共衛生事件应急处置政策工具的缺失和冲突。论文从纵、横两个维度分析发现，政策工具的分布在数量和具体的组合结构上都存在差异，在此基础上对未来的政策导向提出合理化建议。
【Abstract】The paper starts from the current COVID-19 epidemic， uses the "National Emergency Plan for Public Health Emergencies" as the analysis blueprint， uses content analysis method to analyze the lack and conflicts of China's emergency disposal policy instruments for public health emergencies through instruments classification， content coding， and statistical description. The paper analyzes the two dimensions of vertical and horizontal and finds that the distribution of policy instruments is different in quantity and specific combination structure. Based on this， the paper puts forward reasonable suggestions for future policy orientation.
【关键词】政策工具;突发公共卫生事件;应急处置;内容分析;政策文本
【Keywords】policy instruments; public health emergencies; emergency disposal; content analysis; policy text
【中图分类号】D630.1 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2020）09-0088-03
1 引言
2019年末蔓延的新冠肺炎疫情引发了全国性的防控疫情行动，从2020年1月23日起多个省份先后启动重大突发公共卫生事件一级响应。突发公共卫生事件会对人民生命财产安全及社会稳定产生严重危害，且突发事件具有很强的意外性和群体性。由于其公共卫生属性，其社区危害性也较大。建立突发公共卫生事件应急机制应是我国当前公共卫生体系建设领域急需解决的重点工作。
2 问题提出
2003年非典暴发，党和国家高度重视突发公共卫生事件应急处置工作。为了削弱突发公共卫生事件带来的危害、保障人民群众的身体健康、维护正常的社会秩序，党和国家有必要加强突发应急处置能力建设，指导并规范突发应急处置工作。
综合现有成果发现，我国突发公共卫生事件应急处置政策虽有一定的进步，但仍存在不足：在研究方法方面，现有研究主要运用定性研究方法，缺少量化分析研究、量化研究与定性分析的结合，因此，限制了研究成果的理论解释力，降低了研究成果的指导价值。为进一步提升我国突发事件应急处理能力，有必要将公共政策学领域的政策工具理论引入突发事件应急处置政策研究进行系统分析，以探求政策内容中的政策工具的使用，并重点回应以下问题：当前我国的突发事件应急处置政策包含哪些政策工具;如何评价当前政策的合理性;如何调整政策工具以实现政策的优化等，以探求政策发展变化趋势，明确政策改进方向。
3 研究设计
3.1 研究视角：政策工具
公共政策学者豪利特（M·Howlett）和拉梅什（M·Ramesh）在《公共政策研究》（1995）一书中提出要依据强制性程度的高低对政策工具进行归类，本文继承其将政策工具概括为三类的思想：①强制性工具。它利用国家或政府的权威和强制力，迫使目标群体和个人不采取或采取某种行动。为了实现其政策目标，政府可以通过选择直接提供管制公共企业等方式或手段来履行职能。②自愿性工具。其特点就是政府不参与或很少参与，目标群体在自愿的基础上完成任务。政府在许多公共问题上往往不作为或不主动介入，将其交由社会处理，因为它认为志愿者组织、市场或家庭这些主体可以很好地自己处理这些问题。③混合性工具。混合性政策工具融合了强制性和自愿性政策工具的某些优势及特点。这类政策工具虽然允许政府在一定程度上干预非政府部门行为者的活动，但最终决策权仍要归属私营部门。混合性政策工具主要包括规劝、信息传播、产权拍卖、补贴、征税和使用者付费。
3.2 研究方法与样本
本文采用的内容分析法是一种将研究内容进行系统的、定量的描述的研究方法。采用内容分析法，可以将相关政策内容转化为适合量化分析的文本单元，从而实现对我国重大突发公共卫生事件应急处置政策较为系统、客观的解析。由于涉及突发公共卫生事件应急处置的政策文本数量较多，有必要在保证样本代表性的前提下选择合适的政策文本进行进一步分析。本文选择《国家突发公共卫生事件应急预案》（以下简称《应急预案》）作为政策文本进行内容分析，《应急预案》是于2006年02月26日依据《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律制定的应急预案。其编制目的是有效预防、控制、消除突发公共卫生事件造成的恶劣影响，规范各种突发公共卫生事件的应急处理情况，从而最大限度地削弱突发公共卫生事件对公众人身健康、财产等造成的危害。此制度政策文本内容涵盖面较广，作为对我国重大公共卫生突发事件应急处置政策分析的文本较有代表性。 4 政策工具视角下的二维分析框架
本文从工具和要素出发，构建政策工具分析的二维分析框架，对《国家突发公共卫生事件应急预案》政策文本进行政策编码和归类，以全面分析政策工具的選择和组合。其中，横向维度代表《应急预案》的政策工具类型，纵向维度代表《应急预案》的建设要素。
4.1 横向维度：基本政策工具维度
本文根据《应急预案》政策的特点，并结合学者豪利特（M·Howlett）和拉梅什（M·Ramesh）的思想，将《应急预案》中的政策工具分为强制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具。
4.2 纵向维度：建设要素维度
本文根据《应急预案》中出现的措施和途径，并结合已有研究对突发公共卫生事件构成要素的分析，将《应急预案》建设要素划分为物资保障、技术保障、经费保障、通信交通保障、法律保障、宣传教育、制度体系保障七个方面。
5 基于政策工具的《应急预案》政策文本内容分析
根据此政策工具二维分析框架，对《应急预案》政策内容分析单元进行编码归类，量化分析政策文本中各类政策工具的使用结构和建设要素的受重视程度。
5.1 《应急预案》政策文本内容编码
本文以内容分析为研究方法，以《应急预案》的文本内容为基本分析单元，进行编码和内容分析，最终形成编码表，如表1所示。
5.2 《应急预案》的横向维度分析
根据横向维度的分类要求，对完成编码的《应急预案》内容进行分析单元分类，结果如表2所示。
由表2可知，根据定量统计分析，政策工具在基本类型维度上的分布呈现出明显的范畴化特征。强制性政策工具使用34次，占87%。混合性政策工具使用5次，占比13%。自愿性政策工具则为0次。强制性政策工具的使用次数大致是混合性政策工具的6.8倍。强制性政策工具中管制性工具使用频率最高，高达94%。直接提供和公共企业各自占比3%。混合性政策工具中信息与劝诫使用比例最高，为80%。补贴性工具使用比例为20%。税收和使用者付费、产权拍卖没有使用。值得注意的是，在《应急预案》中并未发现自愿性政策工具的使用。
5.3 《应急预案》的纵向维度分析
在政策工具维度分析基础上，对《应急预案》内容进行定量分析，得到政策工具在要素维度上的分布结果，如表3所示。
由表3可知，政策工具在不同建设要素维度的分布上呈现明显分异，大致可分为三类。第一类是经常使用的要素，即“制度体系保障”和“技术保障”，与之对应的政策工具的使用次数分别为14次和6次，占比分别为50%和21%;第二类是较多使用的要素，包括“宣传教育”和“经费保障”，与之对应的政策工具的使用次数分别为3次和2次，占比分别为11%和7%;第三类是较少使用的要素，包括“物资保障”“通信运输保障”和“法律保障”，使用频率均为1次，占比均为4%。第一类政策工具占比最高，第一类政策工具的使用频率为第二类政策工具的4倍，为第三类政策工具的6.7倍。
6 结论与建议
6.1 研究结论
政策工具不仅是实现政策目标的基本手段，也是进行政策分析的有效途径。以政策工具的视角对我国《应急预案》的39项政策文本进行的内容分析，能够清晰地呈现当前我国重大突发公共卫生事件应急处置政策工具的缺失和冲突。
第一，从政策工具维度来看，强制性政策工具使用比例最高，体现出政府为应对重大突发公共卫生事件做出的积极努力。然而，在强制性政策工具中管制工具占比较高，由于管制性政策极具强制性，故管制政策在执行时会投入大量资源以制衡可能遭受的巨大抵抗。混合性政策工具较少使用，且内部结构不均，集中在信息与规劝，对补贴、税收和使用者付费、产权拍卖的工具重视度不够。自愿性政策工具目前是空白，这说明在很少或几乎没有政府干预的情况下，家庭与社区、志愿者组织和市场对突发公共卫生事件的应急积极性不高，或对应急处置有盲区。第二，从建设要素维度来看，积极应对突发公共卫生事件需要多个要素的系统推进和全面提升。目前，在七方面建设要素中，政府更注重“制度体系保障”和“技术保障”，其次是“宣传教育”“经费保障”，而在“物资保障”“通信交通保障”“法律保障”方面严重缺乏，这三方面直接涉及突发公共卫生事件发生后人民群众的财产安全、联络需求以及合法权益，因此，加快这三方面应急预案政策的出台是必然选择。第三，从二者交叉综合来看，建设要素维度突出的“制度体系保障”和“技术保障”“经费保障”“物资保障”“通信交通保障”“法律保障”更多地依赖于政策工具维度的强制性政策工具，而混合性政策工具对各要素的贡献力度有限，仅支持“宣传教育”，而以社会为主导的自愿性工具更是缺失对应急政策的相应责任承担。
6.2 政策建议
政策工具的合理组合和相互作用必然会提高突发公共卫生事件的应对处置能力。因此，为提升突发公共卫生事件应急处置政策的实施效果，构建较为合理完善的突发公共卫生事件应急处置政策体系，需要结合不同政策工具的属性和应用情况进行政策工具的优化组合。
第一，优化强制性政策工具，发挥政策影响力。首先，细化和明确管制政策，注重完善策略性措施的落实细节，不断完善公共卫生应急管理体系。各省、自治区、直辖市要根据《应急预案》和当地突发公共卫生事件的具体发展蔓延情况，制定防控的具体措施政策条例;其次，在执行管制政策时执政人员要注意方式方法，以防受制者的暴力抵抗;最后，注重对强制性政策工具中公共企业和直接提供两方面的投入，加大公共财政支出，进一步优化财政支出结构，大力盘活财政存量资金，加大医疗卫生投入力度，优先保障防控经费需求。第二，调整混合性政策工具结构，形成政策推动力。面对混合性政策工具内部结构的不平衡问题，首先，坚持发挥信息规劝工具的重要作用，在突发公共卫生事件来临时及时通过政府或社会组织传播科学、正确的防控信息，对人们进行劝导;其次，可对防控重大突发公共卫生事件的人员采取补贴福利政策;最后，加快出台突发公共卫生事件发生后的税费优惠政策，充分发挥税收职能作用，统筹推进防控和助力经济复苏发展。
【参考文献】
【1】中央人民政府网.国家突发公共卫生事件应急预案[EB/OL].http：//www.gov.cn/yjgl/2006-02/26/content_211654.htm，2006-02-26.
【2】陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005.
【3】陈晓衡，李鄂，汤恒钰，等.突发公共卫生事件应急机制建设的探索[J].中国卫生产业，2015，12（15）：15-16.
【4】孙梅，吴丹，施建华，等.我国突发公共卫生事件应急处置政策变迁：2003—2013年[J].中国卫生政策研究，2014，7（07）：24-29
【Abstract】The paper starts from the current COVID-19 epidemic， uses the "National Emergency Plan for Public Health Emergencies" as the analysis blueprint， uses content analysis method to analyze the lack and conflicts of China's emergency disposal policy instruments for public health emergencies through instruments classification， content coding， and statistical description. The paper analyzes the two dimensions of vertical and horizontal and finds that the distribution of policy instruments is different in quantity and specific combination structure. Based on this， the paper puts forward reasonable suggestions for future policy orientation.
【关键词】政策工具;突发公共卫生事件;应急处置;内容分析;政策文本
【Keywords】policy instruments; public health emergencies; emergency disposal; content analysis; policy text
【中图分类号】D630.1 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2020）09-0088-03
1 引言
2019年末蔓延的新冠肺炎疫情引发了全国性的防控疫情行动，从2020年1月23日起多个省份先后启动重大突发公共卫生事件一级响应。突发公共卫生事件会对人民生命财产安全及社会稳定产生严重危害，且突发事件具有很强的意外性和群体性。由于其公共卫生属性，其社区危害性也较大。建立突发公共卫生事件应急机制应是我国当前公共卫生体系建设领域急需解决的重点工作。
2 问题提出
2003年非典暴发，党和国家高度重视突发公共卫生事件应急处置工作。为了削弱突发公共卫生事件带来的危害、保障人民群众的身体健康、维护正常的社会秩序，党和国家有必要加强突发应急处置能力建设，指导并规范突发应急处置工作。
综合现有成果发现，我国突发公共卫生事件应急处置政策虽有一定的进步，但仍存在不足：在研究方法方面，现有研究主要运用定性研究方法，缺少量化分析研究、量化研究与定性分析的结合，因此，限制了研究成果的理论解释力，降低了研究成果的指导价值。为进一步提升我国突发事件应急处理能力，有必要将公共政策学领域的政策工具理论引入突发事件应急处置政策研究进行系统分析，以探求政策内容中的政策工具的使用，并重点回应以下问题：当前我国的突发事件应急处置政策包含哪些政策工具;如何评价当前政策的合理性;如何调整政策工具以实现政策的优化等，以探求政策发展变化趋势，明确政策改进方向。
3 研究设计
3.1 研究视角：政策工具
公共政策学者豪利特（M·Howlett）和拉梅什（M·Ramesh）在《公共政策研究》（1995）一书中提出要依据强制性程度的高低对政策工具进行归类，本文继承其将政策工具概括为三类的思想：①强制性工具。它利用国家或政府的权威和强制力，迫使目标群体和个人不采取或采取某种行动。为了实现其政策目标，政府可以通过选择直接提供管制公共企业等方式或手段来履行职能。②自愿性工具。其特点就是政府不参与或很少参与，目标群体在自愿的基础上完成任务。政府在许多公共问题上往往不作为或不主动介入，将其交由社会处理，因为它认为志愿者组织、市场或家庭这些主体可以很好地自己处理这些问题。③混合性工具。混合性政策工具融合了强制性和自愿性政策工具的某些优势及特点。这类政策工具虽然允许政府在一定程度上干预非政府部门行为者的活动，但最终决策权仍要归属私营部门。混合性政策工具主要包括规劝、信息传播、产权拍卖、补贴、征税和使用者付费。
3.2 研究方法与样本
本文采用的内容分析法是一种将研究内容进行系统的、定量的描述的研究方法。采用内容分析法，可以将相关政策内容转化为适合量化分析的文本单元，从而实现对我国重大突发公共卫生事件应急处置政策较为系统、客观的解析。由于涉及突发公共卫生事件应急处置的政策文本数量较多，有必要在保证样本代表性的前提下选择合适的政策文本进行进一步分析。本文选择《国家突发公共卫生事件应急预案》（以下简称《应急预案》）作为政策文本进行内容分析，《应急预案》是于2006年02月26日依据《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律制定的应急预案。其编制目的是有效预防、控制、消除突发公共卫生事件造成的恶劣影响，规范各种突发公共卫生事件的应急处理情况，从而最大限度地削弱突发公共卫生事件对公众人身健康、财产等造成的危害。此制度政策文本内容涵盖面较广，作为对我国重大公共卫生突发事件应急处置政策分析的文本较有代表性。 4 政策工具视角下的二维分析框架
本文从工具和要素出发，构建政策工具分析的二维分析框架，对《国家突发公共卫生事件应急预案》政策文本进行政策编码和归类，以全面分析政策工具的選择和组合。其中，横向维度代表《应急预案》的政策工具类型，纵向维度代表《应急预案》的建设要素。
4.1 横向维度：基本政策工具维度
本文根据《应急预案》政策的特点，并结合学者豪利特（M·Howlett）和拉梅什（M·Ramesh）的思想，将《应急预案》中的政策工具分为强制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具。
4.2 纵向维度：建设要素维度
本文根据《应急预案》中出现的措施和途径，并结合已有研究对突发公共卫生事件构成要素的分析，将《应急预案》建设要素划分为物资保障、技术保障、经费保障、通信交通保障、法律保障、宣传教育、制度体系保障七个方面。
5 基于政策工具的《应急预案》政策文本内容分析
根据此政策工具二维分析框架，对《应急预案》政策内容分析单元进行编码归类，量化分析政策文本中各类政策工具的使用结构和建设要素的受重视程度。
5.1 《应急预案》政策文本内容编码
本文以内容分析为研究方法，以《应急预案》的文本内容为基本分析单元，进行编码和内容分析，最终形成编码表，如表1所示。
5.2 《应急预案》的横向维度分析
根据横向维度的分类要求，对完成编码的《应急预案》内容进行分析单元分类，结果如表2所示。
由表2可知，根据定量统计分析，政策工具在基本类型维度上的分布呈现出明显的范畴化特征。强制性政策工具使用34次，占87%。混合性政策工具使用5次，占比13%。自愿性政策工具则为0次。强制性政策工具的使用次数大致是混合性政策工具的6.8倍。强制性政策工具中管制性工具使用频率最高，高达94%。直接提供和公共企业各自占比3%。混合性政策工具中信息与劝诫使用比例最高，为80%。补贴性工具使用比例为20%。税收和使用者付费、产权拍卖没有使用。值得注意的是，在《应急预案》中并未发现自愿性政策工具的使用。
5.3 《应急预案》的纵向维度分析
在政策工具维度分析基础上，对《应急预案》内容进行定量分析，得到政策工具在要素维度上的分布结果，如表3所示。
由表3可知，政策工具在不同建设要素维度的分布上呈现明显分异，大致可分为三类。第一类是经常使用的要素，即“制度体系保障”和“技术保障”，与之对应的政策工具的使用次数分别为14次和6次，占比分别为50%和21%;第二类是较多使用的要素，包括“宣传教育”和“经费保障”，与之对应的政策工具的使用次数分别为3次和2次，占比分别为11%和7%;第三类是较少使用的要素，包括“物资保障”“通信运输保障”和“法律保障”，使用频率均为1次，占比均为4%。第一类政策工具占比最高，第一类政策工具的使用频率为第二类政策工具的4倍，为第三类政策工具的6.7倍。
6 结论与建议
6.1 研究结论
政策工具不仅是实现政策目标的基本手段，也是进行政策分析的有效途径。以政策工具的视角对我国《应急预案》的39项政策文本进行的内容分析，能够清晰地呈现当前我国重大突发公共卫生事件应急处置政策工具的缺失和冲突。
第一，从政策工具维度来看，强制性政策工具使用比例最高，体现出政府为应对重大突发公共卫生事件做出的积极努力。然而，在强制性政策工具中管制工具占比较高，由于管制性政策极具强制性，故管制政策在执行时会投入大量资源以制衡可能遭受的巨大抵抗。混合性政策工具较少使用，且内部结构不均，集中在信息与规劝，对补贴、税收和使用者付费、产权拍卖的工具重视度不够。自愿性政策工具目前是空白，这说明在很少或几乎没有政府干预的情况下，家庭与社区、志愿者组织和市场对突发公共卫生事件的应急积极性不高，或对应急处置有盲区。第二，从建设要素维度来看，积极应对突发公共卫生事件需要多个要素的系统推进和全面提升。目前，在七方面建设要素中，政府更注重“制度体系保障”和“技术保障”，其次是“宣传教育”“经费保障”，而在“物资保障”“通信交通保障”“法律保障”方面严重缺乏，这三方面直接涉及突发公共卫生事件发生后人民群众的财产安全、联络需求以及合法权益，因此，加快这三方面应急预案政策的出台是必然选择。第三，从二者交叉综合来看，建设要素维度突出的“制度体系保障”和“技术保障”“经费保障”“物资保障”“通信交通保障”“法律保障”更多地依赖于政策工具维度的强制性政策工具，而混合性政策工具对各要素的贡献力度有限，仅支持“宣传教育”，而以社会为主导的自愿性工具更是缺失对应急政策的相应责任承担。
6.2 政策建议
政策工具的合理组合和相互作用必然会提高突发公共卫生事件的应对处置能力。因此，为提升突发公共卫生事件应急处置政策的实施效果，构建较为合理完善的突发公共卫生事件应急处置政策体系，需要结合不同政策工具的属性和应用情况进行政策工具的优化组合。
第一，优化强制性政策工具，发挥政策影响力。首先，细化和明确管制政策，注重完善策略性措施的落实细节，不断完善公共卫生应急管理体系。各省、自治区、直辖市要根据《应急预案》和当地突发公共卫生事件的具体发展蔓延情况，制定防控的具体措施政策条例;其次，在执行管制政策时执政人员要注意方式方法，以防受制者的暴力抵抗;最后，注重对强制性政策工具中公共企业和直接提供两方面的投入，加大公共财政支出，进一步优化财政支出结构，大力盘活财政存量资金，加大医疗卫生投入力度，优先保障防控经费需求。第二，调整混合性政策工具结构，形成政策推动力。面对混合性政策工具内部结构的不平衡问题，首先，坚持发挥信息规劝工具的重要作用，在突发公共卫生事件来临时及时通过政府或社会组织传播科学、正确的防控信息，对人们进行劝导;其次，可对防控重大突发公共卫生事件的人员采取补贴福利政策;最后，加快出台突发公共卫生事件发生后的税费优惠政策，充分发挥税收职能作用，统筹推进防控和助力经济复苏发展。
【参考文献】
【1】中央人民政府网.国家突发公共卫生事件应急预案[EB/OL].http：//www.gov.cn/yjgl/2006-02/26/content_211654.htm，2006-02-26.
【2】陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005.
【3】陈晓衡，李鄂，汤恒钰，等.突发公共卫生事件应急机制建设的探索[J].中国卫生产业，2015，12（15）：15-16.
【4】孙梅，吴丹，施建华，等.我国突发公共卫生事件应急处置政策变迁：2003—2013年[J].中国卫生政策研究，2014，7（07）：24-29