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摘 要：土地是人类赖以生存、繁衍、传承的依托。随着经济的迅速发展，各类建设用地需求与日俱增，使原有不可再生的土地资源越来越显得匮乏。严格土地管理，科学规划，合理布局，节约集约用地显得极端重要。
关键词：土地资源管理；节约集约；耕地保护
过去人类把地球作为一个纯自然物质系统，忽视人与社会对地球面貌的改变作用。现在，系统地球观已经成为人们的共识。地球研究对象不再局限于地球本身、它是一个复杂的系统，它的各个圈层之间存在相互联系、相互作用，地球与宇宙、地球与社会（天、地、生、人）也构成不同的系统，各有不同的结构与功能[1]。系统地球观的提出和确立，把人类对自然界的态度，由“征服”向构建“和谐”转换，人类利用自然、改造自然、保护资源等方面更加理性。因此采取切实可行的方法节约集约利用土地，从多方面、多层次，系统地解决或缓解人地矛盾才能保证国家社会经济的可持续发展。
1 土地资源管理存在的问题及产生原因
1.1 土地资源利用程度低
在过去，我国在种植方面只重视粮食生产、轻视林牧渔业生产，造成种植业、林业、蓄牧业、渔业结构不合理，致使许多土地资源不能得到合理利用，利用效率低下。
林地利用率低，主要表现在：有林地面积小，森林覆盖率低。草地利用水平更低，我国草地面积较大，但优质牧草地比重小，而植被稀疏，产草量低。水域利用水平低，在全国120万公顷的可养殖池塘中，利用面积仅占75%。城市土地利用率较低，目前我国工业用地单位面积产出率很多地区每平方公里只有1亿多元，有的地区更低。
1.2 耕地数量还在逐渐减少，建设可占用耕地面积越来越少
据统计，1996-2007年的11年间，我国净减耕地1.25亿亩，平均每年净减少1 230万亩。主要是建设用地增长过快，造成了耕地的大量流失。国务院已作出决定，到2020年18亿亩耕地不能减少，这是一条不可逾越的红线。2007年全国耕地是18.26亿亩，还剩2 600万亩，每年只能占用200万亩，仅占建设用地需求总量的1/6，这将直接威胁18亿亩耕地的红线。所以，建设用地的供给将面临十分巨大的压力。
1.3 集约用地不高，土地利用率低
我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。因此，切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计。
1.4 后备资源少，土地开发空间严重不足
据测算，我国土地开发潜力最大为1亿亩左右，土地整理潜力最大约8 000万亩，土地复垦潜力近1 400万亩，后备资源总潜力约为2亿亩。这只是潜力，而有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。
1.5 违规违法用地突出
一些地方为单纯追求GDP，盲目招商引资，为了使项目尽快“落地”，不惜以违法违规为代价，闯红线、碰高压线。一是“以租代征”，用农用地搞非农业建设。二是突破开发区范围，擅自扩大开发区面积，有的还以各种名义新设各类开发区、工业集中区等。
2 加强土地资源节约集约利用所采取的措施
为了使我们的土地管理和利用逐步走向一条依法、规范、成熟、有序的市场化道路，切实做到节约集约用地，提高土地利用率，须严格实施新一轮土地利用总体规划和土地利用年度计划。
2.1 目前基本政策对土地资源节约集约利用的调控
国土资源部下发《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》（国土资发【2008】237号），为扩大内需促进经济平稳较快发展提供保障和服务。要求按照“依法依规、突出重点、节约集约、优质高效”的原则，加强协调配合，简化审批手续，优化审批程序，认真做好民生工程、基础设施、生态环境建设、自主创新、产业结构调整和灾区恢复重建等新增中央投資计划项目用地的保障服务。要坚持节约集约用地，通过采用节地技术，核减超标准用地面积，确保项目设计、施工和建设各环节符合节约集约用地要求，切实不占或少占耕地。要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地要求，各类建设项目要尽量利用闲散地、已有低效用地，充分利用未利用地，尽量少占耕地尤其是基本农田。确需占用耕地时，要优先占用劣质地，并按照“先补后占”的要求，在用地报批前补充质量数量相当的耕地，应通过存量土地的挖潜和批而未供、闲置土地盘活等途径，妥善安排新增中央投资计划项目。同时保障被征地农民的合法权益[2]。通过对重点用地的有效保障和调控，以及对现有建设用地的集约利用，提高国土部门对土地红线的监管能力。
2.2 要充分利用规划、计划的调控作用
目前的土地利用方式粗放，建设用地规模模糊，土地利用结构不合理等，这些都是致使土地利用效率低下的原因。要强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制和统筹协调作用，协调好各类相关规划（城市规划、交通等基础设施规划、产业规划等）与土地利用总体规划的衔接，所确定的各类建设用地规模要符合土地利用总体规划的安排。土地利用年度计划是实施规划的重要工具，要会同相关部门根据城市总体规划和城市发展实际，制定科学合理的土地利用年度计划。严格控制建设用地总量，使每个建设项目都做到合理的用地规模，合理的用地布局，合理的土地用途，能少用地的就不多用，能用劣地的就不用好地，节约每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集约用地水平。
要想使土地能够适度利用，使土地的利用强度和收益水平达到最佳状态，只有将节约集约原则贯穿到规划当中，才能从源头上防止土地的浪费。
3 对土地节约集约利用的几点思考
3.1 科学编制规划，优化土地利用结构
调整镇、村结构，引导农民向城镇或中心村集中；合理控制城镇基础设施、社会各项事业建设和行政办公用地规模；适度提高各类建筑密度和容积率，严格控制别墅及高档商品房用地；倡导企业根据行业特点建设多层标准厂房，形成向空中发展，以“集中”促“集约”的格局。
3.2 建立规范的制度，以优惠政策促集约
以严格标准来规范节约集约。依法规范用地行为方面的切实可行的配套性文件，对合理节约、集约利用土地作了明确要求，以更高的标准来规范节约集约用地。
以优惠政策来鼓励节约集约。第一，要积极发挥用地计划调控作用，优先安排低能耗、环保型重大项目用地计划；第二，要积极发挥土地价格调控作用，尽快明确地价与土地集约度的调节系数，对土地投资强度高的项目适当给予优惠；第三，建立土地集约利用的评价与考评机制，将用地项目的投资强度、产出率等集约利用指标作为乡镇政府政绩考核的重要因素。
土地是国脉所系、民生所依。推进集约节约用地，事关我国经济与社会的全面协调和可持续展，因此，我们必须转变观念，集约节约利用好每一寸土地，并通过推进集约节约用地，全力支持和保障发展，进一步发挥好国土资源管理部门的职能作用，为促进我国发展与保护的和谐、人与地的和谐做出新的更大的贡献。
参考文献
[1]王子贤，地学哲学的研究特点与理论成就。见吴凤鸣等主编、地学哲学文库——地学哲学与西部大开发--全国地学哲学委员会第八届学年会论文集选。北京：大地出版社，2002.
[2]国土资源部.《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》（国土资发【2008】237号），2008.
关键词：土地资源管理；节约集约；耕地保护
过去人类把地球作为一个纯自然物质系统，忽视人与社会对地球面貌的改变作用。现在，系统地球观已经成为人们的共识。地球研究对象不再局限于地球本身、它是一个复杂的系统，它的各个圈层之间存在相互联系、相互作用，地球与宇宙、地球与社会（天、地、生、人）也构成不同的系统，各有不同的结构与功能[1]。系统地球观的提出和确立，把人类对自然界的态度，由“征服”向构建“和谐”转换，人类利用自然、改造自然、保护资源等方面更加理性。因此采取切实可行的方法节约集约利用土地，从多方面、多层次，系统地解决或缓解人地矛盾才能保证国家社会经济的可持续发展。
1 土地资源管理存在的问题及产生原因
1.1 土地资源利用程度低
在过去，我国在种植方面只重视粮食生产、轻视林牧渔业生产，造成种植业、林业、蓄牧业、渔业结构不合理，致使许多土地资源不能得到合理利用，利用效率低下。
林地利用率低，主要表现在：有林地面积小，森林覆盖率低。草地利用水平更低，我国草地面积较大，但优质牧草地比重小，而植被稀疏，产草量低。水域利用水平低，在全国120万公顷的可养殖池塘中，利用面积仅占75%。城市土地利用率较低，目前我国工业用地单位面积产出率很多地区每平方公里只有1亿多元，有的地区更低。
1.2 耕地数量还在逐渐减少，建设可占用耕地面积越来越少
据统计，1996-2007年的11年间，我国净减耕地1.25亿亩，平均每年净减少1 230万亩。主要是建设用地增长过快，造成了耕地的大量流失。国务院已作出决定，到2020年18亿亩耕地不能减少，这是一条不可逾越的红线。2007年全国耕地是18.26亿亩，还剩2 600万亩，每年只能占用200万亩，仅占建设用地需求总量的1/6，这将直接威胁18亿亩耕地的红线。所以，建设用地的供给将面临十分巨大的压力。
1.3 集约用地不高，土地利用率低
我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。因此，切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计。
1.4 后备资源少，土地开发空间严重不足
据测算，我国土地开发潜力最大为1亿亩左右，土地整理潜力最大约8 000万亩，土地复垦潜力近1 400万亩，后备资源总潜力约为2亿亩。这只是潜力，而有些潜力根本不可能变成现实的耕地资源。
1.5 违规违法用地突出
一些地方为单纯追求GDP，盲目招商引资，为了使项目尽快“落地”，不惜以违法违规为代价，闯红线、碰高压线。一是“以租代征”，用农用地搞非农业建设。二是突破开发区范围，擅自扩大开发区面积，有的还以各种名义新设各类开发区、工业集中区等。
2 加强土地资源节约集约利用所采取的措施
为了使我们的土地管理和利用逐步走向一条依法、规范、成熟、有序的市场化道路，切实做到节约集约用地，提高土地利用率，须严格实施新一轮土地利用总体规划和土地利用年度计划。
2.1 目前基本政策对土地资源节约集约利用的调控
国土资源部下发《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》（国土资发【2008】237号），为扩大内需促进经济平稳较快发展提供保障和服务。要求按照“依法依规、突出重点、节约集约、优质高效”的原则，加强协调配合，简化审批手续，优化审批程序，认真做好民生工程、基础设施、生态环境建设、自主创新、产业结构调整和灾区恢复重建等新增中央投資计划项目用地的保障服务。要坚持节约集约用地，通过采用节地技术，核减超标准用地面积，确保项目设计、施工和建设各环节符合节约集约用地要求，切实不占或少占耕地。要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地要求，各类建设项目要尽量利用闲散地、已有低效用地，充分利用未利用地，尽量少占耕地尤其是基本农田。确需占用耕地时，要优先占用劣质地，并按照“先补后占”的要求，在用地报批前补充质量数量相当的耕地，应通过存量土地的挖潜和批而未供、闲置土地盘活等途径，妥善安排新增中央投资计划项目。同时保障被征地农民的合法权益[2]。通过对重点用地的有效保障和调控，以及对现有建设用地的集约利用，提高国土部门对土地红线的监管能力。
2.2 要充分利用规划、计划的调控作用
目前的土地利用方式粗放，建设用地规模模糊，土地利用结构不合理等，这些都是致使土地利用效率低下的原因。要强化土地利用总体规划对土地利用的整体控制和统筹协调作用，协调好各类相关规划（城市规划、交通等基础设施规划、产业规划等）与土地利用总体规划的衔接，所确定的各类建设用地规模要符合土地利用总体规划的安排。土地利用年度计划是实施规划的重要工具，要会同相关部门根据城市总体规划和城市发展实际，制定科学合理的土地利用年度计划。严格控制建设用地总量，使每个建设项目都做到合理的用地规模，合理的用地布局，合理的土地用途，能少用地的就不多用，能用劣地的就不用好地，节约每一寸土地尤其是耕地，大力提倡集约用地水平。
要想使土地能够适度利用，使土地的利用强度和收益水平达到最佳状态，只有将节约集约原则贯穿到规划当中，才能从源头上防止土地的浪费。
3 对土地节约集约利用的几点思考
3.1 科学编制规划，优化土地利用结构
调整镇、村结构，引导农民向城镇或中心村集中；合理控制城镇基础设施、社会各项事业建设和行政办公用地规模；适度提高各类建筑密度和容积率，严格控制别墅及高档商品房用地；倡导企业根据行业特点建设多层标准厂房，形成向空中发展，以“集中”促“集约”的格局。
3.2 建立规范的制度，以优惠政策促集约
以严格标准来规范节约集约。依法规范用地行为方面的切实可行的配套性文件，对合理节约、集约利用土地作了明确要求，以更高的标准来规范节约集约用地。
以优惠政策来鼓励节约集约。第一，要积极发挥用地计划调控作用，优先安排低能耗、环保型重大项目用地计划；第二，要积极发挥土地价格调控作用，尽快明确地价与土地集约度的调节系数，对土地投资强度高的项目适当给予优惠；第三，建立土地集约利用的评价与考评机制，将用地项目的投资强度、产出率等集约利用指标作为乡镇政府政绩考核的重要因素。
土地是国脉所系、民生所依。推进集约节约用地，事关我国经济与社会的全面协调和可持续展，因此，我们必须转变观念，集约节约利用好每一寸土地，并通过推进集约节约用地，全力支持和保障发展，进一步发挥好国土资源管理部门的职能作用，为促进我国发展与保护的和谐、人与地的和谐做出新的更大的贡献。
参考文献
[1]王子贤，地学哲学的研究特点与理论成就。见吴凤鸣等主编、地学哲学文库——地学哲学与西部大开发--全国地学哲学委员会第八届学年会论文集选。北京：大地出版社，2002.
[2]国土资源部.《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》（国土资发【2008】237号），2008.