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8月3-4日，利用到内蒙古赤峰市参加全区扶贫办主任培训会议的机会，在喀喇沁旗就金融扶贫富民工程有关情况作了调研。我和自治区、赤峰市和县扶贫办有关同志一起，访问了4个贫困村和两个交易市场，分别与乡镇负责人、村支部书记和驻村干部、贷款贫困户、集市收购商进行了交流，还专门与县农行负责人举行了座谈。总的感觉是，内蒙古金融扶贫富民贷款适应目前金融扶贫机制创新的总体要求，在金融产品设计、财政支持政策、政府管理方式、用户组织形式等方面做出了有益探索，许多成功做法值得认真总结，在全国扶贫小额信贷品牌培育中借鉴。
金融扶贫富民工程是用财政资金撬动信贷的有效方式
农村扶贫开发的主要任务从解决温饱转向促进发展、缩小差距以后，对发展产业的资金需求明显增加，而精准扶贫需要实实在在的资金和项目支持，仅靠财政扶贫投入难以支撑这样的需求，必须发挥金融扶贫的作用。25号文件明确要求，要“引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放”。如何发挥财政资金的引导和鼓励作用，就是扶贫工作必须回答的问题，内蒙古金融扶贫富民贷款做出了成功的尝试。
《内蒙古自治区金融扶贫富民工程实施方案（2013-2017年）》是2013年11月27日由自治区政府办公厅印发的，实施范围是全区38个省级领导干部联系的贫困旗县和其它19个自治区扶贫开发工作重点旗县（以下简称项目区）。合作单位是自治区扶贫办和中国农业银行股份有限公司内蒙古分行，项目按照政府主导、市场运作、群众自愿、部门服务的原则开展。
项目的运行机制是财政扶贫资金为先导，信贷资金市场化运作为基础。财政扶贫资金主要用于贴息和风险补偿。贷款由自治区财政扶贫资金贴息，年贴息率5%；贴息期限与贷款期限一致，从2014年开始从增量财政扶贫资金中拿出不超过2.1亿元，并每年在上年基础上增加约2.1亿元用于贴息。自治区每年安排4.75亿元财政专项扶贫资金用于贷款的担保补偿。农业银行按照担保补偿金总额的10倍左右放大贷款额度，从2013年起连续5年安排县域扶贫专项投放，第一年度（按照完整年度计算）专项投放50亿元，以后逐年递增，5年累计投放不低于500亿元。简单算账就是，2.1亿元的财政贴息和4.75亿元的担保金，每年可以撬动50亿元的扶贫贷款，放大了10倍。
贷款的支持对象是项目区贫困嘎查村有生产经营能力的农牧户、农牧民专业合作组织（包括扶贫互助组织）、扶贫龙头企业，其中70%以上的贷款要求直接到户。重点扶持乳、肉、绒、薯、菜、粮油、饲草、瓜果、药材、旅游及民族用品等十大扶贫产业以及能够安置大量贫困农牧民就业的其他劳动密集型产业。单户贷款规模的起点是1000元，最高额度为5万元（含）。贷款期限一般不超过3年，从事林业、果业等回收周期较长作物种植的，可适当放宽贷款期限，但最长不超过5年。在与农行的座谈中了解到，到户贷款通过农行的惠农一卡通管理，在3-5年的贷款期限中，只要年底能够按时还本付息，农行不再重新审核用户的资格，而是按照原来的规模和条件及时办理第二年的贷款，继续予以支持，这在很大程度上简化了贷款程序。
基层实践是自治区作出决策的重要基础
内蒙古金融扶贫工程起步早于25号文件，我向自治区扶贫办的同志了解决策出台的过程时，刘忠诚主任认为，是基层探索的杠杆式扶贫模式促使他们下定了决心。
杠杆式扶贫的概念源于赤峰市巴林左旗碧流台镇四方城村。这是一个以种植玉米、杂粮为主，兼养羊的贫困村，当时农民人均纯收入只有3000多元。2012年，该村争取到扶贫开发整村推进资金150万元。如何使用这笔钱？村里多次开会商量，前前后后讨论了一个多月，最后，259户有生产能力的贫困户通过按手印的方式决定，成立杠杆式扶贫养殖信用互助协会，拿出130万元放到农行作为风险保证金，农行给每户贷款2—5万元，支持养羊、养牛、种蘑菇、短途运输等产业发展。农行采用三年的贷款期限，滚动使用，有钱就还上，用时再贷。到2013年3月，全村共使用贷款700万元，购进母羊6000多只，接羔10000多只，增收近1000万元，农牧民收入增长了2.5倍。农户自己说，130万元的扶贫资金就是杠杆，撬动了700万元的贷款，解决了他们的难题。
四方城村的成功探索，首先在赤峰市得到推广，随后引起自治区扶贫办的重视，进而得到党委政府的肯定。自治区党委书记王君在四子王旗现场办公时，明确提出要调动银行资金参与扶贫开发，自治区主席巴特尔亲自签发了金融扶贫富民工程实施方案，李佳副书记亲自主持金融扶贫富民工程签约仪式并作重要讲话，杠杆式扶贫的经验开始在全自治区推广。
政府参与管理是降低贷款成本、化解还款风险的关键环节
扶贫贷款管理规模较小、涉及千家万户，工作量大、成本高是金融机构面临的最大难题。国外的经验是，微型金融必然伴随着高利率，世界上最著名的孟加拉乡村银行（GB）模式，尽管有福特基金会等组织长期支持本金，实际利率仍高达16%。对于贫困农户来说，这样的资金成本确实是个不小的负担。
内蒙古金融扶贫富民贷款的实际利率是8.3%，其中5%是政府贴息，农户自付3.3%。访问中农户普遍觉得这是可以承受的。当农行被问到8.3%的利率是否可以覆盖成本时，他们说，如果都是银行自己操作，也是不够的，但是扶贫部门和村干部帮助他们做了许多工作，外化了银行的成本，降低了贷款风险。
一是认定贷款对象资格。申请扶贫富民贷款的扶贫产业和用户是不是符合相关政策，要由旗县扶贫部门确认。同时，旗县扶贫、财政部门要按照"放得出、收得回、有效益"的原则，对贷款对象的担保、贴息资格及所选项目效益进行评估、审核、确认。
二是管理贴息资金。扶贫富民贷款采取间接贴息方式。农业银行按合同约定向贷户正常收取贷款利息，扶贫资金按年向贷户补贴利息，农行不必额外办理贴息业务。 三是贷款风险补偿管理。扶贫富民贷款形成的贷款本息损失，由旗县扶贫、财政部门共同委托中介机构进行审核。经审核确认金融机构无道德风险和管理责任的前提下，由担保补偿资金进行补偿，化解了农业银行的风险。
四是以村为单位组织贷款发放。扶贫富民贷款项目不支持农户个人申请，而是充分发挥嘎查村委会的作用，一村一品选定项目，参与到项目中的农户才能获得贷款资格。村委会将本村的贷款申请组织好以后，推荐给农业银行，银行初审合格，再派出信贷员到村里最终审核。
农业银行在股份制改革以后，极大压缩了面对基层的服务，因此，目前大部分地方的扶贫贴息贷款是由农村信用社发放的。而内蒙古却选择农业银行发放到户贷款，对此，喀喇沁旗农行行长高达说，承办扶贫贷款与支行经营战略调整有关，他们正在探索回归农业银行本色的道路，办理扶贫贴息贷款是一个尝试。目前喀喇沁旗农行只在县城和一个乡设立了营业机构，人手严重不足，扶贫部门和村委会的工作，有效分担了银行的工作量，降低了贷款的风险，他们只需要在集中发放贷款的阶段，返聘一些退休人员到村里去审核项目，没有增加太多人工成本。
贫困群众受益是项目成功的持续保障
为了解决贫困户在项目中受益的问题，喀喇沁旗按照“联保联贷、以富带贫、共同发展”的原则，建立了3+1、5+2农户互助担保机制，即：申请贷款的农户必须建立互助担保组，如果3户结成一个组，其中至少有1户是贫困户，如果5户结成一个组，其中至少2户是贫困户。小组在办理贷款过程中，互相担保，互相监督，共担风险，共同致富，确保有贷款需求的贫困户不掉队。这个方法在全区得到推广。
王爷府镇喇嘛地村村支书乌瑞军介绍说，喇嘛地村过去是喀喇沁旗有名的贫困村，以种植玉米为主，农民收入很低，所以青壮年大多外出打工，村庄逐渐衰落。今年，该村193户贫困户拿到了845万元的扶贫贷款，新建硬果番茄冷棚600多亩，平均每亩产量按1.5万斤算，正常年景每亩纯收入可达1.3万元，人均可增收3000多元。我到交易市场的时候，碰到江苏雨润集团下属公司的收购团队，正在收购当地适宜长途运输的硬果番茄，计划运到广东去销售。他们说，业内都知道内蒙古生态环境好，这里的大棚蔬菜不愁销路。乌瑞军说，现在40、50岁的劳动力大多数回到村里扣大棚，种蔬菜，有了挣钱的门路，谁愿意抛家舍业去打工？劳动力回来了，乌瑞军说话的底气就很足了，争取到财政一事一议的资金，修起了村级道路。
截至7月底，内蒙古全区已发放5万元以下到户扶贫富民贷款31.13亿元，66852户受益，加上支持合作组织和扶贫龙头企业的贷款，已发放金融扶贫富民贷款36.69亿元。估计到年底总贷款规模可以超过60亿元，高于年初的计划。
为全面贯彻落实25号文件精神，内蒙古自治区制定了《关于创新扶贫工作机制扎实推进扶贫攻坚工程的意见》，将继续扎实推进金融扶贫富民工程作为完善金融扶贫机制的主要措施，要求进一步扩大扶贫资金来源渠道，引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，不断增加贫困地区信贷投放。完善扶贫贴息贷款政策，鼓励和支持各盟市、旗县安排专项资金，通过采取财政资金担保、贴息、风险补偿等形式，引导金融机构放大扶贫资金的投放规模，调动金融资金参与扶贫开发。
借鉴内蒙古金融扶贫富民贷款经验的政策建议
为了全面实施精准扶贫，国务院扶贫办党组决定将扶贫小额信贷作为主要品牌建设，扶贫领导小组第三次全体会议给予充分肯定。内蒙古金融扶贫富民贷款已经做出的探索证明，这不仅是必要的，而且是可行的。从内蒙古的实践看，在全国开展扶贫小额信贷需要考虑以下三个问题。
第一，合理确定中央、省级和县级的财政支持比例。目前内蒙古扶贫富民贷款的贴息和担保补偿金都是自治区财政承担的，县级只负责操作。按照内蒙古财政和信贷1：10的比例，2.1亿元的贴息需要4.75亿元的补偿金。在中央财政资金不再专门安排贴息规模而由省级自主确定的前提下，对省级和县级财政在支持扶贫小额信贷方面的比例应有统一考虑。
第二，进一步瞄准扶贫对象。享受扶贫贴息政策的贷款，应该瞄准贫困农牧民。由于内蒙古扶贫富民贷款是25号文件印发前启动的，所以规定的贷款对象是“贫困嘎查村有生产经营能力的农牧户、农牧民专业合作组织（包括扶贫互助组织）、扶贫龙头企业”，没有强调瞄准贫困户。目前，内蒙古建档立卡工作已经基本完成，自治区已经明确，从2015年开始，贴息资金只支持建档立卡贫困户，使扶贫政策聚焦贫困人口，各地在设计小额信贷项目时，都要与建档立卡结果衔接。
第三，提高贷款农户抵抗市场风险的能力。贫困地区产业化发展面临的一个问题是，受自然条件的限制，种养业可以选择的品种有限，一定范围内产量增加后，价格势必下降。可以设想，在扶贫小额信贷大量注入、产业规模迅速扩大的情况下，市场有可能饱和，因此必须防患于未然。我访问的4个贫困村里，有3个村的产品都是直接到集贸市场销售的，没有订单，没有固定的收购商。唯一与收购商签订了收购合同的是八里庄村，村支书范玉英说，年初定的太空圆椒每斤2元，可是今年蔬菜价格不好，现在收购商按每斤8毛钱收购，农民担心卖不出去，又存不住，忍痛卖了。分散的农民在强大的市场和商人面前是无能为力的。我问几个村的支书，有没有建立自己的销售网络或加工企业的打算，他们都说还没有考虑。因此，在小额信贷规模扩大的同时，必须防范市场风险，一方面积极培育农户组织，培养自己的经纪人队伍，提高在市场博弈中的能力；另一方面，提前考虑加工，引进或培育龙头企业。
金融扶贫富民工程是用财政资金撬动信贷的有效方式
农村扶贫开发的主要任务从解决温饱转向促进发展、缩小差距以后，对发展产业的资金需求明显增加，而精准扶贫需要实实在在的资金和项目支持，仅靠财政扶贫投入难以支撑这样的需求，必须发挥金融扶贫的作用。25号文件明确要求，要“引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，增加贫困地区信贷投放”。如何发挥财政资金的引导和鼓励作用，就是扶贫工作必须回答的问题，内蒙古金融扶贫富民贷款做出了成功的尝试。
《内蒙古自治区金融扶贫富民工程实施方案（2013-2017年）》是2013年11月27日由自治区政府办公厅印发的，实施范围是全区38个省级领导干部联系的贫困旗县和其它19个自治区扶贫开发工作重点旗县（以下简称项目区）。合作单位是自治区扶贫办和中国农业银行股份有限公司内蒙古分行，项目按照政府主导、市场运作、群众自愿、部门服务的原则开展。
项目的运行机制是财政扶贫资金为先导，信贷资金市场化运作为基础。财政扶贫资金主要用于贴息和风险补偿。贷款由自治区财政扶贫资金贴息，年贴息率5%；贴息期限与贷款期限一致，从2014年开始从增量财政扶贫资金中拿出不超过2.1亿元，并每年在上年基础上增加约2.1亿元用于贴息。自治区每年安排4.75亿元财政专项扶贫资金用于贷款的担保补偿。农业银行按照担保补偿金总额的10倍左右放大贷款额度，从2013年起连续5年安排县域扶贫专项投放，第一年度（按照完整年度计算）专项投放50亿元，以后逐年递增，5年累计投放不低于500亿元。简单算账就是，2.1亿元的财政贴息和4.75亿元的担保金，每年可以撬动50亿元的扶贫贷款，放大了10倍。
贷款的支持对象是项目区贫困嘎查村有生产经营能力的农牧户、农牧民专业合作组织（包括扶贫互助组织）、扶贫龙头企业，其中70%以上的贷款要求直接到户。重点扶持乳、肉、绒、薯、菜、粮油、饲草、瓜果、药材、旅游及民族用品等十大扶贫产业以及能够安置大量贫困农牧民就业的其他劳动密集型产业。单户贷款规模的起点是1000元，最高额度为5万元（含）。贷款期限一般不超过3年，从事林业、果业等回收周期较长作物种植的，可适当放宽贷款期限，但最长不超过5年。在与农行的座谈中了解到，到户贷款通过农行的惠农一卡通管理，在3-5年的贷款期限中，只要年底能够按时还本付息，农行不再重新审核用户的资格，而是按照原来的规模和条件及时办理第二年的贷款，继续予以支持，这在很大程度上简化了贷款程序。
基层实践是自治区作出决策的重要基础
内蒙古金融扶贫工程起步早于25号文件，我向自治区扶贫办的同志了解决策出台的过程时，刘忠诚主任认为，是基层探索的杠杆式扶贫模式促使他们下定了决心。
杠杆式扶贫的概念源于赤峰市巴林左旗碧流台镇四方城村。这是一个以种植玉米、杂粮为主，兼养羊的贫困村，当时农民人均纯收入只有3000多元。2012年，该村争取到扶贫开发整村推进资金150万元。如何使用这笔钱？村里多次开会商量，前前后后讨论了一个多月，最后，259户有生产能力的贫困户通过按手印的方式决定，成立杠杆式扶贫养殖信用互助协会，拿出130万元放到农行作为风险保证金，农行给每户贷款2—5万元，支持养羊、养牛、种蘑菇、短途运输等产业发展。农行采用三年的贷款期限，滚动使用，有钱就还上，用时再贷。到2013年3月，全村共使用贷款700万元，购进母羊6000多只，接羔10000多只，增收近1000万元，农牧民收入增长了2.5倍。农户自己说，130万元的扶贫资金就是杠杆，撬动了700万元的贷款，解决了他们的难题。
四方城村的成功探索，首先在赤峰市得到推广，随后引起自治区扶贫办的重视，进而得到党委政府的肯定。自治区党委书记王君在四子王旗现场办公时，明确提出要调动银行资金参与扶贫开发，自治区主席巴特尔亲自签发了金融扶贫富民工程实施方案，李佳副书记亲自主持金融扶贫富民工程签约仪式并作重要讲话，杠杆式扶贫的经验开始在全自治区推广。
政府参与管理是降低贷款成本、化解还款风险的关键环节
扶贫贷款管理规模较小、涉及千家万户，工作量大、成本高是金融机构面临的最大难题。国外的经验是，微型金融必然伴随着高利率，世界上最著名的孟加拉乡村银行（GB）模式，尽管有福特基金会等组织长期支持本金，实际利率仍高达16%。对于贫困农户来说，这样的资金成本确实是个不小的负担。
内蒙古金融扶贫富民贷款的实际利率是8.3%，其中5%是政府贴息，农户自付3.3%。访问中农户普遍觉得这是可以承受的。当农行被问到8.3%的利率是否可以覆盖成本时，他们说，如果都是银行自己操作，也是不够的，但是扶贫部门和村干部帮助他们做了许多工作，外化了银行的成本，降低了贷款风险。
一是认定贷款对象资格。申请扶贫富民贷款的扶贫产业和用户是不是符合相关政策，要由旗县扶贫部门确认。同时，旗县扶贫、财政部门要按照"放得出、收得回、有效益"的原则，对贷款对象的担保、贴息资格及所选项目效益进行评估、审核、确认。
二是管理贴息资金。扶贫富民贷款采取间接贴息方式。农业银行按合同约定向贷户正常收取贷款利息，扶贫资金按年向贷户补贴利息，农行不必额外办理贴息业务。 三是贷款风险补偿管理。扶贫富民贷款形成的贷款本息损失，由旗县扶贫、财政部门共同委托中介机构进行审核。经审核确认金融机构无道德风险和管理责任的前提下，由担保补偿资金进行补偿，化解了农业银行的风险。
四是以村为单位组织贷款发放。扶贫富民贷款项目不支持农户个人申请，而是充分发挥嘎查村委会的作用，一村一品选定项目，参与到项目中的农户才能获得贷款资格。村委会将本村的贷款申请组织好以后，推荐给农业银行，银行初审合格，再派出信贷员到村里最终审核。
农业银行在股份制改革以后，极大压缩了面对基层的服务，因此，目前大部分地方的扶贫贴息贷款是由农村信用社发放的。而内蒙古却选择农业银行发放到户贷款，对此，喀喇沁旗农行行长高达说，承办扶贫贷款与支行经营战略调整有关，他们正在探索回归农业银行本色的道路，办理扶贫贴息贷款是一个尝试。目前喀喇沁旗农行只在县城和一个乡设立了营业机构，人手严重不足，扶贫部门和村委会的工作，有效分担了银行的工作量，降低了贷款的风险，他们只需要在集中发放贷款的阶段，返聘一些退休人员到村里去审核项目，没有增加太多人工成本。
贫困群众受益是项目成功的持续保障
为了解决贫困户在项目中受益的问题，喀喇沁旗按照“联保联贷、以富带贫、共同发展”的原则，建立了3+1、5+2农户互助担保机制，即：申请贷款的农户必须建立互助担保组，如果3户结成一个组，其中至少有1户是贫困户，如果5户结成一个组，其中至少2户是贫困户。小组在办理贷款过程中，互相担保，互相监督，共担风险，共同致富，确保有贷款需求的贫困户不掉队。这个方法在全区得到推广。
王爷府镇喇嘛地村村支书乌瑞军介绍说，喇嘛地村过去是喀喇沁旗有名的贫困村，以种植玉米为主，农民收入很低，所以青壮年大多外出打工，村庄逐渐衰落。今年，该村193户贫困户拿到了845万元的扶贫贷款，新建硬果番茄冷棚600多亩，平均每亩产量按1.5万斤算，正常年景每亩纯收入可达1.3万元，人均可增收3000多元。我到交易市场的时候，碰到江苏雨润集团下属公司的收购团队，正在收购当地适宜长途运输的硬果番茄，计划运到广东去销售。他们说，业内都知道内蒙古生态环境好，这里的大棚蔬菜不愁销路。乌瑞军说，现在40、50岁的劳动力大多数回到村里扣大棚，种蔬菜，有了挣钱的门路，谁愿意抛家舍业去打工？劳动力回来了，乌瑞军说话的底气就很足了，争取到财政一事一议的资金，修起了村级道路。
截至7月底，内蒙古全区已发放5万元以下到户扶贫富民贷款31.13亿元，66852户受益，加上支持合作组织和扶贫龙头企业的贷款，已发放金融扶贫富民贷款36.69亿元。估计到年底总贷款规模可以超过60亿元，高于年初的计划。
为全面贯彻落实25号文件精神，内蒙古自治区制定了《关于创新扶贫工作机制扎实推进扶贫攻坚工程的意见》，将继续扎实推进金融扶贫富民工程作为完善金融扶贫机制的主要措施，要求进一步扩大扶贫资金来源渠道，引导和鼓励商业性金融机构创新金融产品和服务，不断增加贫困地区信贷投放。完善扶贫贴息贷款政策，鼓励和支持各盟市、旗县安排专项资金，通过采取财政资金担保、贴息、风险补偿等形式，引导金融机构放大扶贫资金的投放规模，调动金融资金参与扶贫开发。
借鉴内蒙古金融扶贫富民贷款经验的政策建议
为了全面实施精准扶贫，国务院扶贫办党组决定将扶贫小额信贷作为主要品牌建设，扶贫领导小组第三次全体会议给予充分肯定。内蒙古金融扶贫富民贷款已经做出的探索证明，这不仅是必要的，而且是可行的。从内蒙古的实践看，在全国开展扶贫小额信贷需要考虑以下三个问题。
第一，合理确定中央、省级和县级的财政支持比例。目前内蒙古扶贫富民贷款的贴息和担保补偿金都是自治区财政承担的，县级只负责操作。按照内蒙古财政和信贷1：10的比例，2.1亿元的贴息需要4.75亿元的补偿金。在中央财政资金不再专门安排贴息规模而由省级自主确定的前提下，对省级和县级财政在支持扶贫小额信贷方面的比例应有统一考虑。
第二，进一步瞄准扶贫对象。享受扶贫贴息政策的贷款，应该瞄准贫困农牧民。由于内蒙古扶贫富民贷款是25号文件印发前启动的，所以规定的贷款对象是“贫困嘎查村有生产经营能力的农牧户、农牧民专业合作组织（包括扶贫互助组织）、扶贫龙头企业”，没有强调瞄准贫困户。目前，内蒙古建档立卡工作已经基本完成，自治区已经明确，从2015年开始，贴息资金只支持建档立卡贫困户，使扶贫政策聚焦贫困人口，各地在设计小额信贷项目时，都要与建档立卡结果衔接。
第三，提高贷款农户抵抗市场风险的能力。贫困地区产业化发展面临的一个问题是，受自然条件的限制，种养业可以选择的品种有限，一定范围内产量增加后，价格势必下降。可以设想，在扶贫小额信贷大量注入、产业规模迅速扩大的情况下，市场有可能饱和，因此必须防患于未然。我访问的4个贫困村里，有3个村的产品都是直接到集贸市场销售的，没有订单，没有固定的收购商。唯一与收购商签订了收购合同的是八里庄村，村支书范玉英说，年初定的太空圆椒每斤2元，可是今年蔬菜价格不好，现在收购商按每斤8毛钱收购，农民担心卖不出去，又存不住，忍痛卖了。分散的农民在强大的市场和商人面前是无能为力的。我问几个村的支书，有没有建立自己的销售网络或加工企业的打算，他们都说还没有考虑。因此，在小额信贷规模扩大的同时，必须防范市场风险，一方面积极培育农户组织，培养自己的经纪人队伍，提高在市场博弈中的能力；另一方面，提前考虑加工，引进或培育龙头企业。