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为了适应经济全球化的新形势,妥善应对激烈竞争的复杂局面,1997年国务院颁布《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》,标志着中国贸易救济法律制度的建立。伴随我国加入世界贸易组织,中国贸易救济法律制度从无到有、从起步到较为成熟、从学习借鉴他人经验到自成体系。中国贸易救济法律制度的建设和完善,是我国在改革开放进程中适应经济全球化的重要举措,是按照WTO规则完善外贸管理体制、转变政府职能的一项重大变革,显示我国政府运用国际通行规则维护国内产业安全的执政能力显著提高。这个制度在保护国内产业安全领域取得了突出效果,保障了国内产业又好又快的发展。
一、形成一套完整的贸易救济法制体系
目前,我国已经建立起了以《对外贸易法》为统领,反倾销、反补贴、保障措施条例等3部行政法规为基础,商务部制定的26部部门规章以及最高法院制定的2部司法解释为补充的较完善的贸易救济法律体系。这些制度为我国政府提供了维护公平贸易秩序和产业安全的工作依据,也为受损企业提供了维权工具,奠定了我国贸易救济工作的法律基础。
(一)贸易救济法制体系的发展
1994年,我国颁布了第一部《中华人民共和国对外贸易法》,首次对反倾销、反补贴和保障措施制度做出了原则规定。1997年,国务院颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》,为我国开展反倾销反补贴工作提供了操作依据。2001年,国务院重新制定了《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》。2004年,为了适应对外贸易发展的需要,我国对《中华人民共和国对外贸易法》进行了修订,增加了第七章“对外贸易调查”和第八章“对外贸易救济”,依据国际通行做法拓展和完善了我国维护产业安全法律体系的内容。
(二)贸易救济调查机构完善和壮大
纵观我国贸易救济调查机构的建立,正逢政府精简机构、转变职能的大背景。其他政府部门都在精简,贸易救济队伍却不断壮大,并在市场经济中起到维护产业安全、规范市场秩序、营造和谐竞争环境的重要作用。在实践中,贸易救济调查工作体系不断完善,形成了以商务部为主体,地方商务主管部门、中介组织为两翼的“一体两翼”维护产业安全工作体系。这样的机制既满足了中央统一领导的职能,又充分发挥了地方政府的功能作用和中介组织的协调作用,实现了中央与地方、中央与产业、地方与产业的良性互动。
(三)维护产业安全工作内容不断拓展和创新
伴随着加入世贸组织的进程,我国所面临的国际竞争日趋激烈,对维护产业安全工作提出了新要求。建立和完善产业损害预警机制是运用国际通行规则维护产业安全的基础性、前瞻性、预防性工作。2004年商务部产业损害预警机制被列入国务院工作重点。预警机制建设按照“预测准确,预警及时,预案可行,预控有效”的目标要求,建立了汽车、化肥、石油化工、机械、轻工、建材、纺织等10个重点行业的产业损害预警体系,并建设了中国产业安全指南网和中国贸易救济信息网。各级商主管部门还根据中国产业的具体情况和特点,建立了一整套产业安全评估指标体系,并对钢铁、汽车、石化、纺织等15个重点行业进行跟踪评估,持续推进产业竞争力调查与评价工作,已对7个产业开展了竞争力评价,发布了5个产业的竞争力调查报告,举办了5届产业国际竞争力论坛,搭建起了中国产业竞争力研讨和信息发布平台。
二、运用贸易救济措施维护产业安全成效显著
截至2009年6月底,我国已对来自26个国家和地区的进口产品发起了59起反倾销调查,1起反补贴调查及1起针对进口钢铁产品的保障措施调查。其中反倾销案件征收反倾销税41起,因申请人撤诉、国内产业无损害等原因终止调查9起,还有9起案件正在调查。贸易救济案件呈现如下特点:
一是案件覆盖面宽,影响力与日俱增。我国反倾销案件覆盖北京、上海、山东、江苏、广西等27个省区市,涉及化工、轻工、纺织、钢铁、电子、医药等9大行业54种产品100余家大中型企业。涉案进口额约200多亿美元,涉案国内产业经济规模约4000多亿元人民币。
二是化工行业是主要涉案产业。我国反倾销案件涉及化工行业的有39起,占案件总数近70%。化工产业链环环相扣,上游产品的价格涨跌直接影响下游产品的成本,倾销带来的损害容易被传导至下游产业,且不易被集中度较高的市场稀释,因此整个产业链时常会依次发起反倾销调查。
三是贸易救济手段更加灵活。2009年6月1日,我国对原产于美国进口的取向电工钢进行反倾销和反补贴调查,这是1997年我国开展贸易救济法律实践以来首次对进口产品进行反补贴调查,这也是首次对来自一个国家的进口产品同时进行反倾销和反补贴调查,是调查机关丰富贸易救济手段、维护我国产业安全的工作创新。
十几年来,我国构建了维护产业安全工作体系,积极运用贸易救济措施,遏制了进口产品的不公平竞争,有力地保护了国内产业的合法利益。
(一)维护了公平的贸易秩序和竞争秩序
贸易救济调查立案后,涉案产品普遍出现了产品进口量跌价增现象,有效遏制了国外不公平贸易行为,涉案产品价格和市场秩序逐步恢复正常。如聚酰胺-6,6切片立案后,进口量由2008年9月份的22389万吨跌至2009年的1月的3811吨。对苯二甲酸反倾销立案以来,国内市场价格呈恢复性上升趋势,由2008年12月的5250元/吨恢复至2009年4月的7300元/吨。
(二)提升产业国际竞争力,扶持了一批高科技企业
遏制倾销,为产业结构调整提供了发展时间和空间,显著提升产业竞争力。不锈钢冷轧薄板2000年反倾销后,太原钢铁公司迅速扭亏为盈,产能从25万吨增至300万吨,成为世界最大的单体不锈钢冷轧加工厂,整个产业呈现出积极向上的发展态势;聚酯切片产业产能从2000年600万吨发展到2005年的2000万吨,占世界产能的40%;有机硅是我国经过20多年自主研发的高科技新材料,2006年反倾销以后,国内产业的产能、市场份额、技术创新能力明显提高,有些产品被用于“神六飞船”的发射,并获得国家科技进步二等奖,我国一跃成为世界有机硅生产大国。
(三)着力改善民生,促进农业发展和农民增收
贸易救济措施是改善民生的有效手段,2006年发起的马铃薯淀粉反倾销案,有效遏制了欧盟倾销产品冲击我马铃薯生产和加工产业。该案涉及甘肃、青海、内蒙古、云南、黑龙江、吉林、陕西、河北、山西、贵州、新疆等10个省区,影响6000万马铃薯种植户,媒体称之为“土豆保卫战”。反倾销初裁以后,马铃薯的收购价格每吨回升100—140元,薯农收入平均提高20%多,直接惠及300万农户。据青海省农业厅统计,立案后,农民平均每户增收400—1600元,仅该省农民就增收6400万元。马铃薯淀粉产品市场持续看好,加工企业普遍产销两旺、欣欣向荣。
(四)实施钢铁保障措施,推动钢铁产业结构调整
保障措施以提高关税、施加配额为手段,旨在防止进口激增冲击本国产业,起到“安全阀”的效果。我国在2002年发起第一起保障措施,该案的背景是美国的钢铁业因设备陈旧、竞争力薄弱,大批企业破产,美国政府为缓解国内压力,适时保障措施限制进口钢铁产品,企图将国内经济矛盾转移他国。该做法引起各国强烈反对和连锁反应,欧盟、加拿大、墨西哥等国群起仿效。为防止贸易转移,避免冲击我产业,我国调查机关依法对热轧普薄板等5类钢铁产品采取保障措施,有效缓解了国内市场的紧张压力。我钢铁业充分利用保障措施的有利时机调整产业结构,加快发展,2003年产能达2.93亿吨,比2001年增长62.4%。
三、对进一步完善贸易救济工作的思考
10余年的经验表明,贸易救济工作必须与时俱进,要按照党的十七大精神的要求,落实科学发展观,创新贸易救济理念,和谐合理、适度双赢地构建国际经贸格局,一方面要维护公平竞争,防止低价进口产品冲击我国内产业;另一方面要避免滥用措施过度限制国际贸易,对我出口造成不利影响,争取在贸易救济过程中,实现互利双赢。
(一)充分利用贸易救济规则维护公平秩序,促进国内产业健康发展
积极拓宽贸易救济领域,除运用反倾销手段,保护钢铁、机械、电子、化工、农业、纺织品等关系国计民生的重点产业,还应适时运用反补贴、反规避和保障措施等手段维护产业安全。同时,可以借鉴欧盟的低税原则和公共利益审查机制,协调上下游产业,将环境成本、资源成本、社会成本纳入产业损害调查,实现产业的科学发展和可持续发展。
(二)构建完备的国际经济风险预警体系
以产业安全数据库为依托,扩展其功能,加强产业和企业的覆盖面,建立全面的产业损害数据资料库,作为完备的国际经济风险预警体系的基础。在此基础上,运用各种计量经济学和指标体系评价分析的方法,增强产业损害调查中经济分析的技术性,将可能对产业造成损害的各种国际经济波动因素进行甄别,及时评估其影响,获取关键数据,进行风险预警和提示。
(三)丰富产业安全维护机制和手段
要解放思想,创新机制,依据《对外贸易法》的有关规定,逐步开展货物和技术进口对我国内产业影响调查、国际服务贸易对我国内产业影响调查、外资对我国产业可持续发展的影响调查、进口产品侵犯知识产权行为调查、第三国限制进口对我国内产业影响调查、国际贸易不正当竞争行为调查等多项产业安全调查。同时,要注意与国家产业政策配套实施,既要保护有竞争力的高科技产业,还要注意调控“两高一资”产业,淘汰落后和过剩产能,防止产业盲目扩张,恶性竞争。
(四)对受损产业进行贸易调整援助
贸易调整援助是在贸易自由化背景下,为稳定就业、恢复有关产业的竞争力,由政府对因进口增加等原因遭受利益损失的企业和工人实施援助的一项贸易政策工具,其在美国、欧盟和韩国等国家和地区已有成熟的法律和实践。当前,国际金融危机对我国实体经济的负面影响仍在加深,国内产业承受巨大经营压力和就业压力。在WTO规则框架下,制定适合我国国情的贸易调整援助办法,采取适当方式对因进口产品冲击而受到损害的产业尤其是中小企业提供援助和支持,对产业应对金融危机,尽快恢复和发展有着重要意义。
(作者单位:商务部产业损害调查局)
一、形成一套完整的贸易救济法制体系
目前,我国已经建立起了以《对外贸易法》为统领,反倾销、反补贴、保障措施条例等3部行政法规为基础,商务部制定的26部部门规章以及最高法院制定的2部司法解释为补充的较完善的贸易救济法律体系。这些制度为我国政府提供了维护公平贸易秩序和产业安全的工作依据,也为受损企业提供了维权工具,奠定了我国贸易救济工作的法律基础。
(一)贸易救济法制体系的发展
1994年,我国颁布了第一部《中华人民共和国对外贸易法》,首次对反倾销、反补贴和保障措施制度做出了原则规定。1997年,国务院颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》,为我国开展反倾销反补贴工作提供了操作依据。2001年,国务院重新制定了《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》。2004年,为了适应对外贸易发展的需要,我国对《中华人民共和国对外贸易法》进行了修订,增加了第七章“对外贸易调查”和第八章“对外贸易救济”,依据国际通行做法拓展和完善了我国维护产业安全法律体系的内容。
(二)贸易救济调查机构完善和壮大
纵观我国贸易救济调查机构的建立,正逢政府精简机构、转变职能的大背景。其他政府部门都在精简,贸易救济队伍却不断壮大,并在市场经济中起到维护产业安全、规范市场秩序、营造和谐竞争环境的重要作用。在实践中,贸易救济调查工作体系不断完善,形成了以商务部为主体,地方商务主管部门、中介组织为两翼的“一体两翼”维护产业安全工作体系。这样的机制既满足了中央统一领导的职能,又充分发挥了地方政府的功能作用和中介组织的协调作用,实现了中央与地方、中央与产业、地方与产业的良性互动。
(三)维护产业安全工作内容不断拓展和创新
伴随着加入世贸组织的进程,我国所面临的国际竞争日趋激烈,对维护产业安全工作提出了新要求。建立和完善产业损害预警机制是运用国际通行规则维护产业安全的基础性、前瞻性、预防性工作。2004年商务部产业损害预警机制被列入国务院工作重点。预警机制建设按照“预测准确,预警及时,预案可行,预控有效”的目标要求,建立了汽车、化肥、石油化工、机械、轻工、建材、纺织等10个重点行业的产业损害预警体系,并建设了中国产业安全指南网和中国贸易救济信息网。各级商主管部门还根据中国产业的具体情况和特点,建立了一整套产业安全评估指标体系,并对钢铁、汽车、石化、纺织等15个重点行业进行跟踪评估,持续推进产业竞争力调查与评价工作,已对7个产业开展了竞争力评价,发布了5个产业的竞争力调查报告,举办了5届产业国际竞争力论坛,搭建起了中国产业竞争力研讨和信息发布平台。
二、运用贸易救济措施维护产业安全成效显著
截至2009年6月底,我国已对来自26个国家和地区的进口产品发起了59起反倾销调查,1起反补贴调查及1起针对进口钢铁产品的保障措施调查。其中反倾销案件征收反倾销税41起,因申请人撤诉、国内产业无损害等原因终止调查9起,还有9起案件正在调查。贸易救济案件呈现如下特点:
一是案件覆盖面宽,影响力与日俱增。我国反倾销案件覆盖北京、上海、山东、江苏、广西等27个省区市,涉及化工、轻工、纺织、钢铁、电子、医药等9大行业54种产品100余家大中型企业。涉案进口额约200多亿美元,涉案国内产业经济规模约4000多亿元人民币。
二是化工行业是主要涉案产业。我国反倾销案件涉及化工行业的有39起,占案件总数近70%。化工产业链环环相扣,上游产品的价格涨跌直接影响下游产品的成本,倾销带来的损害容易被传导至下游产业,且不易被集中度较高的市场稀释,因此整个产业链时常会依次发起反倾销调查。
三是贸易救济手段更加灵活。2009年6月1日,我国对原产于美国进口的取向电工钢进行反倾销和反补贴调查,这是1997年我国开展贸易救济法律实践以来首次对进口产品进行反补贴调查,这也是首次对来自一个国家的进口产品同时进行反倾销和反补贴调查,是调查机关丰富贸易救济手段、维护我国产业安全的工作创新。
十几年来,我国构建了维护产业安全工作体系,积极运用贸易救济措施,遏制了进口产品的不公平竞争,有力地保护了国内产业的合法利益。
(一)维护了公平的贸易秩序和竞争秩序
贸易救济调查立案后,涉案产品普遍出现了产品进口量跌价增现象,有效遏制了国外不公平贸易行为,涉案产品价格和市场秩序逐步恢复正常。如聚酰胺-6,6切片立案后,进口量由2008年9月份的22389万吨跌至2009年的1月的3811吨。对苯二甲酸反倾销立案以来,国内市场价格呈恢复性上升趋势,由2008年12月的5250元/吨恢复至2009年4月的7300元/吨。
(二)提升产业国际竞争力,扶持了一批高科技企业
遏制倾销,为产业结构调整提供了发展时间和空间,显著提升产业竞争力。不锈钢冷轧薄板2000年反倾销后,太原钢铁公司迅速扭亏为盈,产能从25万吨增至300万吨,成为世界最大的单体不锈钢冷轧加工厂,整个产业呈现出积极向上的发展态势;聚酯切片产业产能从2000年600万吨发展到2005年的2000万吨,占世界产能的40%;有机硅是我国经过20多年自主研发的高科技新材料,2006年反倾销以后,国内产业的产能、市场份额、技术创新能力明显提高,有些产品被用于“神六飞船”的发射,并获得国家科技进步二等奖,我国一跃成为世界有机硅生产大国。
(三)着力改善民生,促进农业发展和农民增收
贸易救济措施是改善民生的有效手段,2006年发起的马铃薯淀粉反倾销案,有效遏制了欧盟倾销产品冲击我马铃薯生产和加工产业。该案涉及甘肃、青海、内蒙古、云南、黑龙江、吉林、陕西、河北、山西、贵州、新疆等10个省区,影响6000万马铃薯种植户,媒体称之为“土豆保卫战”。反倾销初裁以后,马铃薯的收购价格每吨回升100—140元,薯农收入平均提高20%多,直接惠及300万农户。据青海省农业厅统计,立案后,农民平均每户增收400—1600元,仅该省农民就增收6400万元。马铃薯淀粉产品市场持续看好,加工企业普遍产销两旺、欣欣向荣。
(四)实施钢铁保障措施,推动钢铁产业结构调整
保障措施以提高关税、施加配额为手段,旨在防止进口激增冲击本国产业,起到“安全阀”的效果。我国在2002年发起第一起保障措施,该案的背景是美国的钢铁业因设备陈旧、竞争力薄弱,大批企业破产,美国政府为缓解国内压力,适时保障措施限制进口钢铁产品,企图将国内经济矛盾转移他国。该做法引起各国强烈反对和连锁反应,欧盟、加拿大、墨西哥等国群起仿效。为防止贸易转移,避免冲击我产业,我国调查机关依法对热轧普薄板等5类钢铁产品采取保障措施,有效缓解了国内市场的紧张压力。我钢铁业充分利用保障措施的有利时机调整产业结构,加快发展,2003年产能达2.93亿吨,比2001年增长62.4%。
三、对进一步完善贸易救济工作的思考
10余年的经验表明,贸易救济工作必须与时俱进,要按照党的十七大精神的要求,落实科学发展观,创新贸易救济理念,和谐合理、适度双赢地构建国际经贸格局,一方面要维护公平竞争,防止低价进口产品冲击我国内产业;另一方面要避免滥用措施过度限制国际贸易,对我出口造成不利影响,争取在贸易救济过程中,实现互利双赢。
(一)充分利用贸易救济规则维护公平秩序,促进国内产业健康发展
积极拓宽贸易救济领域,除运用反倾销手段,保护钢铁、机械、电子、化工、农业、纺织品等关系国计民生的重点产业,还应适时运用反补贴、反规避和保障措施等手段维护产业安全。同时,可以借鉴欧盟的低税原则和公共利益审查机制,协调上下游产业,将环境成本、资源成本、社会成本纳入产业损害调查,实现产业的科学发展和可持续发展。
(二)构建完备的国际经济风险预警体系
以产业安全数据库为依托,扩展其功能,加强产业和企业的覆盖面,建立全面的产业损害数据资料库,作为完备的国际经济风险预警体系的基础。在此基础上,运用各种计量经济学和指标体系评价分析的方法,增强产业损害调查中经济分析的技术性,将可能对产业造成损害的各种国际经济波动因素进行甄别,及时评估其影响,获取关键数据,进行风险预警和提示。
(三)丰富产业安全维护机制和手段
要解放思想,创新机制,依据《对外贸易法》的有关规定,逐步开展货物和技术进口对我国内产业影响调查、国际服务贸易对我国内产业影响调查、外资对我国产业可持续发展的影响调查、进口产品侵犯知识产权行为调查、第三国限制进口对我国内产业影响调查、国际贸易不正当竞争行为调查等多项产业安全调查。同时,要注意与国家产业政策配套实施,既要保护有竞争力的高科技产业,还要注意调控“两高一资”产业,淘汰落后和过剩产能,防止产业盲目扩张,恶性竞争。
(四)对受损产业进行贸易调整援助
贸易调整援助是在贸易自由化背景下,为稳定就业、恢复有关产业的竞争力,由政府对因进口增加等原因遭受利益损失的企业和工人实施援助的一项贸易政策工具,其在美国、欧盟和韩国等国家和地区已有成熟的法律和实践。当前,国际金融危机对我国实体经济的负面影响仍在加深,国内产业承受巨大经营压力和就业压力。在WTO规则框架下,制定适合我国国情的贸易调整援助办法,采取适当方式对因进口产品冲击而受到损害的产业尤其是中小企业提供援助和支持,对产业应对金融危机,尽快恢复和发展有着重要意义。
(作者单位:商务部产业损害调查局)