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摘要：本文基于增减挂钩概念及优势，对增减挂钩实施过程中遇到的问题进行具体分析，并在此基础上提出有针对性的策略，以期为今后城乡建设用地增减挂钩研究工作提供可靠依据。
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；政策；问题
中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号：
随着经济不断的发展和城市化进程不断的加快，城市建设用地越来越紧张， 如何在保证耕地的条件下，解决城市建设用地紧张的问题，已经成为城市建设过程中亟待解决的问题。城乡建设用地增减挂钩政策是为了优化土地结构，缓解城乡建设用地矛盾，推动城镇化发展而出台的政策，符合可持续发展原则，一定程度上也能解决城市建设用地紧张问题。但是城市建设用地增减挂钩政策在实际实施过程中，易受一些限制性因素的影响，而使其无法发挥其应用的作用。为此，本文对城乡建设用地增减挂钩相关的内容进行了分析。
一、增减挂钩概况
1.概念
土地增减挂钩就是城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，这种政策是以国家总规划为依据的，其目的是将复垦农村建设用地地块和拟用城镇建设地块归在一起组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦来增减项目区建设用地，并确保在不减少土地面积和质量的前提下，合理的整理土地。
优势
（1）对城镇化中的问题进行控制
从我国目前城镇化建设现状来看，城镇化建设处于高峰时期，城镇化乱象现象较为严重，城镇中的土地城镇化，人留在农村，或人来到城市打工，乡镇还留有住房。这种城镇化现象与城镇化整体目标相悖，甚至会造成严重的土地资源浪费。城乡建设用地增减挂钩政策是将复垦用地和拟建城市用地组合成一个项目区，采取先建后拆的方法，对土地和人口进行同步城镇化，即有多少土地就城镇化多少人口。这样不仅能为农村城镇化提供明确方向，一定程度上也能对城镇化中出现的问题进行控制。
促进社会主义新农村建设
我国农村聚居地的特点是多、散、乱且结构不合理，城乡建设土地挂钩政策实施后，能引导村庄和人们向一处聚集，使农村聚居地向规划形态转变。政策落实后农村基础设施建设和城市基础设施建设也能逐渐融为一体，这样便于农村基础设施和医疗卫生的改进，以及居民生活条件的改善。同时也能减少工作中一些障碍，便于城乡统筹发展，促进社会主义新农村建设。
优化土地结构，集约土地利用率
我国以往对居民点整理时，以满足项目用地需求为主，增加多少项目就聚并多少村庄。这种对区域结构和土地资源进行优化的方式，给城镇化建设工作留下许多问题。基于增减挂钩政策对居民进行整理，是以土地利用总体规划为依据而对各项工作进行协调处理的，计划拆建的农村居民点向集约化方向发展，耕地和基本农田中的居民点会逐渐被拆除，使居民点连成一片。这样不仅能减少居民点多、乱、散和农田不成片问题，也能增加耕地和为城市建设提供更多指标用地，最终实现優化土地结构和集约土地利用率的目的。
二、城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中的问题
城乡土地增减挂钩政策实施过程中取得了一些成就，如山东省增减挂钩政策执行过程中，通过对农村建设用地的整理，农村基础建设设施得以改进，农民生活条件得以提高，并建设了一批村容整洁的社会主义新农村。同时通过项目拆旧建新，鼓励和引导农民向中心村、中心镇集聚，节省了1667hm2用地面积，农村建设用地节约利用程度也得到了显著提高。然而，我们在看到城市建设增减挂钩政策实施过程中取得的成就同时，也应该看到其在实施过程中遇到的问题。
政策的异化
从目前各省增减挂钩政策实施情况来看，一些地区的增减挂钩政策偏离了原来优化土地结构，减少城镇化建设矛盾的初衷。主要表现在：一是一些地区地方为了突出地方业绩，在未征得农民意愿的前提下擅自扩大增减挂钩试点范围，强拆或圈占超出增减挂钩计划范围内的农村集体土地，使大量农民被迫离开宅基地，搬进社区化小区；二是一些地区为获得最大化土地级差收益，违背增减挂钩规定跨县使用征地指标，以此减少农村建设用地，获得挂钩城市中心指标；三是一些地区为了使地理位置优越且增值潜力较大的村庄城市化和实现最大化利益，将试点范围迅速地扩大，从而扩大圈地范围；四是一些地区为招商引资，将更多的心思放在免费划拨土地和工厂上，而不将过多的心思放在土地整治、提高耕地质量和优化土地结构上。这些以牺牲农民利益而进行的城镇化建设，长期下去易给城镇化发展埋下隐患。
2.挂钩资金紧缺
增减挂钩政策实施过程中，挂钩的前期资金筹措困难较大，主要表现在：一是置换过的建设用地转换为工业项目后，政府需要承担大部分资金，而这种项目收益较低，资金平衡度较差，易造成政府财政负担；二是农村居民点拆迁后需要大量的土地补偿款和土地整理资金，这些资金投入后回笼期较长，如果资金短时间不到位，又可能出现建新不拆旧或项目停顿问题。因此，如何平衡政府预期收益、合理筹措、运用和利用挂钩资金，已经成为政府财政风险的关键性因素。
整理出来的耕地质量较差
宅基地复垦过程中，要求耕地占用和补充之间必须达成数量和质量的平衡。而增减挂钩政策实施过程中，很多地方较为注重耕地数量的平衡，这在一定程度上实现了占一补一，但补充的耕地质量却无法达到被占用的耕地质量，甚至使高质量的耕地面积逐渐减少。
增减挂钩政策和法律制度不完善
目前来看，我国在宅基地在国家层面上，还未形成单一且完善的法律法规，特别是宅基地产权和流转制度等方面涉及的内容较少，致使宅基地在管理等不到政策上的支持。即便在旧城改造方面，国家出台了一些城镇建设方面的文件，但因改造过程中涉及到的内容较多，现有的政策不能更好的满足实际需求。
三、解决城乡建设用地增减挂钩政策实施中问题的策略
1.建立健全农民权益保护制度机制
在利用城乡建设用地增减挂钩政策对农村用地进行整理时，也要尊重农民，维护农民的利益。
一是政策实施过程中，可以辅以人性化措施，根据当地的自然条件、民俗和居住习惯，设计出符合当地特色且满足当地人们需求的建筑。同时也要适当的保护当地民族文化遗产和特色建筑，使土地整理和文化达到和谐统一的目的。
二是要将复垦出来的土地优先用于农村基础设施和服务建设之中，并通过城乡建设增减挂钩政策对富余土地进行处理，将土地级差收入用于农村建设之中。
三是要坚持以人为本，深入群众，将群众工作做实做细，签订好拆迁安置补偿协议并收取楼房预付款。在项目实施过程中要充分尊重群众意愿，自觉接受群众监督，做到公开、公平、公正。要严格依法办事，坚决杜绝强拆强建、违规操作和损害群众利益行为的发生。
四是要搞好服务设施配套。要站在群众的角度“换位思考”，因村制宜，本着同步推进的原则，搞好水、电、暖、气等基础设施配套建设，建好养殖小区，解决群众庭院养殖和农机具存放等生产生活问题。
为了确保这些工作顺利进行，相关部门还应该以农民权益和意愿为依据，建立健全的农民权益保护制度机制。
2. 整合资金，确保投入
资金作为城乡建设土地增减挂钩重要保障，其落实与否直接影响城乡建设用地工作的顺利进行。以往城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中，主要政府投资为主，政府财力条件虽然好，可以最大限度的保证农民利益，但是多数县和乡镇政府并没有大量的流转资金，这就需要通过多种融资方式整合资金，确保投入。
一是可以依托于地方企业投资，已确定的搬迁集中安置、建配套设施不需重新投资建设、耕地整理工程量较小、投资较少且项目区内搬迁积极性较高对回迁补助金额要求较低的项目，选择企业投资方式，以减少政府财政风险；
二是多元化投资，即企业、个人、地方政府和项目所在地村、社共同投资。可以将整理出来的耕地实行产业化经营出租，并依据项目实施前的约定以股金的方式进行拍卖取得的资金用于城乡建设用地增减挂钩，以分担政府财政风险；
三，可以由县级政府部门及相关事业单位以项目区耕地整理指标作为抵押，向金融机构融资，以减轻政府负担。
以莒南縣为例，土地增减挂钩专线深入抓好增减挂钩与危房改造、新农村建设等工作紧密结合，促进县直有关部门支农资金整合。引导鼓励村集体组织进行市场化运作，在筹集资金的基础上，进一步完善配套设施，提升公共服务水平。同时，扎实推进民主决策，提高群众的参与积极性，提高群众自筹资金比重。这种做法在当地取得了很大的成功
做好指标双挂钩工作
我国现有耕地与人口占有量严重不均衡，在城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中，既要重视耕地数量的平衡，也要重视耕地质量的平衡。为了确保耕地质量的平衡，首先，建立耕地质量评价体系，对耕地质量评价系统进行完善，以便更好的运用和评价耕地质量，实现建设用地指标和复垦耕地数量和质量的双挂钩；其次，限期内整理复垦出来的耕地，要按时完成建设用地周转指标的置换归还。
4.完善挂钩法律制度
因现在的挂钩增减方面的法律法规较少，使得建设用地挂钩政策实施过程中，出现问题后而找不到有效的依据，进而使相关工作无法顺利开展，这就需要对增加挂钩方面的法律法规进行完善。首先，要求农用地转为建设用地过程中，必须办理审批手续和变更登记手续；其次，项目试点区相对集中的农民住宅使用过程中，必须用农用地行为依法办理；再次，非农民住宅建设用地要依法征收、出让或划拨。
总结：
城乡建设用地增减挂钩政策的实施，对城镇建设土地紧张、统筹城乡发展和促进新农村建设有重要作用。在以后运行过程中，还需要对城乡建设用地增减挂钩相关内容作进一步研究以便使其更好的发挥作用。
参考文献：
[1]李昌平,刘学熙,张慧.土地“增减挂钩”与农民“集中居住”是大势所趋[J].商务周刊.2011(01).
[2]易小燕,陈印军,肖碧林,李倩倩.城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议[J].中国农业资源与区划.2011(01).
[3]袁浩正.城乡建设用地增减挂钩实施评价指标体系构建研究[J].中国集体经济.2011(07).
关键词：城乡建设用地；增减挂钩；政策；问题
中图分类号： TU984 文献标识码： A 文章编号：
随着经济不断的发展和城市化进程不断的加快，城市建设用地越来越紧张， 如何在保证耕地的条件下，解决城市建设用地紧张的问题，已经成为城市建设过程中亟待解决的问题。城乡建设用地增减挂钩政策是为了优化土地结构，缓解城乡建设用地矛盾，推动城镇化发展而出台的政策，符合可持续发展原则，一定程度上也能解决城市建设用地紧张问题。但是城市建设用地增减挂钩政策在实际实施过程中，易受一些限制性因素的影响，而使其无法发挥其应用的作用。为此，本文对城乡建设用地增减挂钩相关的内容进行了分析。
一、增减挂钩概况
1.概念
土地增减挂钩就是城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，这种政策是以国家总规划为依据的，其目的是将复垦农村建设用地地块和拟用城镇建设地块归在一起组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦来增减项目区建设用地，并确保在不减少土地面积和质量的前提下，合理的整理土地。
优势
（1）对城镇化中的问题进行控制
从我国目前城镇化建设现状来看，城镇化建设处于高峰时期，城镇化乱象现象较为严重，城镇中的土地城镇化，人留在农村，或人来到城市打工，乡镇还留有住房。这种城镇化现象与城镇化整体目标相悖，甚至会造成严重的土地资源浪费。城乡建设用地增减挂钩政策是将复垦用地和拟建城市用地组合成一个项目区，采取先建后拆的方法，对土地和人口进行同步城镇化，即有多少土地就城镇化多少人口。这样不仅能为农村城镇化提供明确方向，一定程度上也能对城镇化中出现的问题进行控制。
促进社会主义新农村建设
我国农村聚居地的特点是多、散、乱且结构不合理，城乡建设土地挂钩政策实施后，能引导村庄和人们向一处聚集，使农村聚居地向规划形态转变。政策落实后农村基础设施建设和城市基础设施建设也能逐渐融为一体，这样便于农村基础设施和医疗卫生的改进，以及居民生活条件的改善。同时也能减少工作中一些障碍，便于城乡统筹发展，促进社会主义新农村建设。
优化土地结构，集约土地利用率
我国以往对居民点整理时，以满足项目用地需求为主，增加多少项目就聚并多少村庄。这种对区域结构和土地资源进行优化的方式，给城镇化建设工作留下许多问题。基于增减挂钩政策对居民进行整理，是以土地利用总体规划为依据而对各项工作进行协调处理的，计划拆建的农村居民点向集约化方向发展，耕地和基本农田中的居民点会逐渐被拆除，使居民点连成一片。这样不仅能减少居民点多、乱、散和农田不成片问题，也能增加耕地和为城市建设提供更多指标用地，最终实现優化土地结构和集约土地利用率的目的。
二、城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中的问题
城乡土地增减挂钩政策实施过程中取得了一些成就，如山东省增减挂钩政策执行过程中，通过对农村建设用地的整理，农村基础建设设施得以改进，农民生活条件得以提高，并建设了一批村容整洁的社会主义新农村。同时通过项目拆旧建新，鼓励和引导农民向中心村、中心镇集聚，节省了1667hm2用地面积，农村建设用地节约利用程度也得到了显著提高。然而，我们在看到城市建设增减挂钩政策实施过程中取得的成就同时，也应该看到其在实施过程中遇到的问题。
政策的异化
从目前各省增减挂钩政策实施情况来看，一些地区的增减挂钩政策偏离了原来优化土地结构，减少城镇化建设矛盾的初衷。主要表现在：一是一些地区地方为了突出地方业绩，在未征得农民意愿的前提下擅自扩大增减挂钩试点范围，强拆或圈占超出增减挂钩计划范围内的农村集体土地，使大量农民被迫离开宅基地，搬进社区化小区；二是一些地区为获得最大化土地级差收益，违背增减挂钩规定跨县使用征地指标，以此减少农村建设用地，获得挂钩城市中心指标；三是一些地区为了使地理位置优越且增值潜力较大的村庄城市化和实现最大化利益，将试点范围迅速地扩大，从而扩大圈地范围；四是一些地区为招商引资，将更多的心思放在免费划拨土地和工厂上，而不将过多的心思放在土地整治、提高耕地质量和优化土地结构上。这些以牺牲农民利益而进行的城镇化建设，长期下去易给城镇化发展埋下隐患。
2.挂钩资金紧缺
增减挂钩政策实施过程中，挂钩的前期资金筹措困难较大，主要表现在：一是置换过的建设用地转换为工业项目后，政府需要承担大部分资金，而这种项目收益较低，资金平衡度较差，易造成政府财政负担；二是农村居民点拆迁后需要大量的土地补偿款和土地整理资金，这些资金投入后回笼期较长，如果资金短时间不到位，又可能出现建新不拆旧或项目停顿问题。因此，如何平衡政府预期收益、合理筹措、运用和利用挂钩资金，已经成为政府财政风险的关键性因素。
整理出来的耕地质量较差
宅基地复垦过程中，要求耕地占用和补充之间必须达成数量和质量的平衡。而增减挂钩政策实施过程中，很多地方较为注重耕地数量的平衡，这在一定程度上实现了占一补一，但补充的耕地质量却无法达到被占用的耕地质量，甚至使高质量的耕地面积逐渐减少。
增减挂钩政策和法律制度不完善
目前来看，我国在宅基地在国家层面上，还未形成单一且完善的法律法规，特别是宅基地产权和流转制度等方面涉及的内容较少，致使宅基地在管理等不到政策上的支持。即便在旧城改造方面，国家出台了一些城镇建设方面的文件，但因改造过程中涉及到的内容较多，现有的政策不能更好的满足实际需求。
三、解决城乡建设用地增减挂钩政策实施中问题的策略
1.建立健全农民权益保护制度机制
在利用城乡建设用地增减挂钩政策对农村用地进行整理时，也要尊重农民，维护农民的利益。
一是政策实施过程中，可以辅以人性化措施，根据当地的自然条件、民俗和居住习惯，设计出符合当地特色且满足当地人们需求的建筑。同时也要适当的保护当地民族文化遗产和特色建筑，使土地整理和文化达到和谐统一的目的。
二是要将复垦出来的土地优先用于农村基础设施和服务建设之中，并通过城乡建设增减挂钩政策对富余土地进行处理，将土地级差收入用于农村建设之中。
三是要坚持以人为本，深入群众，将群众工作做实做细，签订好拆迁安置补偿协议并收取楼房预付款。在项目实施过程中要充分尊重群众意愿，自觉接受群众监督，做到公开、公平、公正。要严格依法办事，坚决杜绝强拆强建、违规操作和损害群众利益行为的发生。
四是要搞好服务设施配套。要站在群众的角度“换位思考”，因村制宜，本着同步推进的原则，搞好水、电、暖、气等基础设施配套建设，建好养殖小区，解决群众庭院养殖和农机具存放等生产生活问题。
为了确保这些工作顺利进行，相关部门还应该以农民权益和意愿为依据，建立健全的农民权益保护制度机制。
2. 整合资金，确保投入
资金作为城乡建设土地增减挂钩重要保障，其落实与否直接影响城乡建设用地工作的顺利进行。以往城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中，主要政府投资为主，政府财力条件虽然好，可以最大限度的保证农民利益，但是多数县和乡镇政府并没有大量的流转资金，这就需要通过多种融资方式整合资金，确保投入。
一是可以依托于地方企业投资，已确定的搬迁集中安置、建配套设施不需重新投资建设、耕地整理工程量较小、投资较少且项目区内搬迁积极性较高对回迁补助金额要求较低的项目，选择企业投资方式，以减少政府财政风险；
二是多元化投资，即企业、个人、地方政府和项目所在地村、社共同投资。可以将整理出来的耕地实行产业化经营出租，并依据项目实施前的约定以股金的方式进行拍卖取得的资金用于城乡建设用地增减挂钩，以分担政府财政风险；
三，可以由县级政府部门及相关事业单位以项目区耕地整理指标作为抵押，向金融机构融资，以减轻政府负担。
以莒南縣为例，土地增减挂钩专线深入抓好增减挂钩与危房改造、新农村建设等工作紧密结合，促进县直有关部门支农资金整合。引导鼓励村集体组织进行市场化运作，在筹集资金的基础上，进一步完善配套设施，提升公共服务水平。同时，扎实推进民主决策，提高群众的参与积极性，提高群众自筹资金比重。这种做法在当地取得了很大的成功
做好指标双挂钩工作
我国现有耕地与人口占有量严重不均衡，在城乡建设用地增减挂钩政策实施过程中，既要重视耕地数量的平衡，也要重视耕地质量的平衡。为了确保耕地质量的平衡，首先，建立耕地质量评价体系，对耕地质量评价系统进行完善，以便更好的运用和评价耕地质量，实现建设用地指标和复垦耕地数量和质量的双挂钩；其次，限期内整理复垦出来的耕地，要按时完成建设用地周转指标的置换归还。
4.完善挂钩法律制度
因现在的挂钩增减方面的法律法规较少，使得建设用地挂钩政策实施过程中，出现问题后而找不到有效的依据，进而使相关工作无法顺利开展，这就需要对增加挂钩方面的法律法规进行完善。首先，要求农用地转为建设用地过程中，必须办理审批手续和变更登记手续；其次，项目试点区相对集中的农民住宅使用过程中，必须用农用地行为依法办理；再次，非农民住宅建设用地要依法征收、出让或划拨。
总结：
城乡建设用地增减挂钩政策的实施，对城镇建设土地紧张、统筹城乡发展和促进新农村建设有重要作用。在以后运行过程中，还需要对城乡建设用地增减挂钩相关内容作进一步研究以便使其更好的发挥作用。
参考文献：
[1]李昌平,刘学熙,张慧.土地“增减挂钩”与农民“集中居住”是大势所趋[J].商务周刊.2011(01).
[2]易小燕,陈印军,肖碧林,李倩倩.城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议[J].中国农业资源与区划.2011(01).
[3]袁浩正.城乡建设用地增减挂钩实施评价指标体系构建研究[J].中国集体经济.2011(07).