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摘要 随着现代农业的发展，农村土地承包经营权流转已成为农业持续发展的必要趋势。介绍屏南县农村土地流转现状，分析存在的问题，并根据相关法律、法规和政策，借鉴各地经验，提出规范农村土地流转的对策。
关键词 农村土地承包经营权；流转；现状；问题；对策；福建屏南
中图分类号 F321.1；F301.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）21-0389-02
土地承包经营权流转工作关系到农民群众的切身利益和农村改革、发展、稳定大局。近年来，各地大力推进土地承包经营权流转，对促进集约经营、规模经营、促进现代农业发展、增加农民收入起到了积极的作用[1-3]。但在土地流转工作中也出现一些新情况、新问题[4-5]。为此，笔者深入屏南县开展土地承包经营权流转状况调查，现将其现状、问题及对策总结如下。
1 土地流转现状
随着现代农业发展，土地承包经营权流转步伐加快。据调查统计，2010年屏南县土地流转面积达1 226.67 hm2，占家庭承包耕地面积的9.47%，涉及农户4 800户，占农户总数的11.53%。土地流转主要用途：一是种植业，种植粮食、蔬菜、水果、食用菌、药材等。二是养殖业，养猪、牛、羊、兔、禽、鱼等。三是加工业，农副产品、林产品和食用菌加工。土地承包经营权流转呈现以下4个特点。
1.1 流转形式多样化，以转包出租为主
目前，土地流转形式有转包、出租、转让、互换、其他等5种形式，其中转包、出租是土地流转的主要形式，2010年全县转包和出租面积分别达440.00 hm2和566.67 hm2，分别占流转总面积的35.87%和46.20%；转让、互换和其他形式流转面积共220.00 hm2，占流转总面积的17.93%。
1.2 流转对象多元化，以农户间流转为主
除农户间流转外，近年来，一些农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈现增加趋势。据调查，目前土地承包经营权在农户间流转的占65%，受让方为企业等其他主体的占35%。
1.3 土地流转规模扩大，速度加快
家庭承包初期的土地承包经营权流转规模不大，是零星、分散的流转。随着农村劳动力转移速度加快，土地流转规模扩大、数量增加，2010年与2005年相比，全县土地流转面积和涉及农户分别增加70%和75%。
1.4 土地流转地域不断扩大
过去土地流转主要集中在山区农村，近年来，随着城镇化进程的加快，土地流转由山区向集镇和城郊发展。
2 存在的问题
2.1 思想认识存在偏差
部分基层干部对土地流转认识不足，认为土地已承包到户，土地流转是承包户个人的事，与集体无关，有的干部认为，土地流转涉及面广，工作难度大，绩效难体现，不愿投入大量精力，造成一些地方土地流转长期处于自发和无序的状态。部分农民顾虑政策多变，怕土地流转会失去承包权，影响自身利益，因此宁可粗放经营，甚至抛荒，也不愿将土地流转出去。而城镇建设规划区农民，担心土地流转后，得不到征地补偿费，也不愿转出土地。
2.2 流轉管理不够规范
一是土地承包经营权流转大多数还处在自发状态。不少乡镇相关规章制度尚未建立健全，私下流转的多，报批报备的少，申请办理变更登记的更少。二是流转合同不规范。目前农户间自行流转，大多数是口头约定，少数有书面合同的，存在合同文本不规范、条款不完善、内容不全面、权利义务及违约责任不明确等问题，致使合同履行难。
2.3 违规问题依然存在
个别地方违背农户意愿以行政方式推行土地流转。个别村集体经济组织随意变更或撤销农户的承包合同，集中土地连片进行出租。有的地方将流转耕地变更为非农用地，如用于种树、兴建企业厂房、沙石料场，以发展设施农业、旅游观光农业等名义搞非农建设。
2.4 流转纠纷时有发生
一是在农户间流转和短期流转中很多没有签订合同，为引发纠纷留下了隐患。二是有的流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也引发矛盾纠纷。三是二轮土地承包遗留问题较多，如有的未签订土地承包合同，有的未发放土地承包经营权证书，有的土地登记不详、“四至”不清，流转时容易引起纠纷。一些流转纠纷难以得到及时调节处理。
2.5 流转机制尚不健全
目前，土地流转中介组织等新型土地流转机制尚未真正形成，土地承包经营权流转信息体系尚未建立，供需双方信息有效对接机制还没有形成，一些地方出现了“要转的转不出，要租的租不到”等现象；土地承包经营权流转价格形成机制不完善，流出方往往是分散的农户，在定价权上处于不利地位，导致流转过程中经济利益常受到损害。
3 对策
3.1 加强宣传，提高认识
要通过多种形式、多种渠道，深入宣传《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，使农村基层干部充分认识到土地承包经营权流转工作是稳定和完善农村基本经营制度、促进农民增收的需要，是加快发展现代农业和建设社会主义新农村的需要，从而积极做好土地流转工作，处理好稳定土地承包关系和推进土地流转的关系。同时让广大农民群众深刻体会土地流转是保护农民土地承包权益的大事，明白土地流转不会改变和动摇家庭承包经营，并懂得依法进行土地流转。
3.2 依法依规，有序流转
一是坚持稳定农村基本经营制度的原则，按照中央精神，全面落实农村土地承包法律、法规和政策，妥善解决一些地方存在的土地承包遗留问题，抓好二轮土地承包后续完善工作。二是坚持“平等协商、依法、自愿、有偿”的原则，始终做到以现行的法律法规为依据，以农民自愿为前提，以双方平等协商为基础。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方流转土地。三是坚持不改变土地所有权和土地农业用途的原则，流转后土地仍归农村集体所有，经营者不得擅自改变土地农业用途，土地流转只能用于农业生产，不能用于非农开发和建设。四是坚持承包期内流转的原则，不论采取何种流转方式，流转的期限不能超过承包期的剩余期限。 3.3 健全制度，规范管理
一是严格按照有关法律、法规，结合当地实际，制定土地流转各项规章制度，包括土地流转申报、审批、登记，流转合同签订、鉴证、流转合同纠纷调解和仲裁及日常监督管理等制度。二是充分发挥乡镇经管部门的职能作用，指导帮助办理相关手续。流转双方在协商一致后，使用省农业厅统一规范的流转合同文本，签订规范的流转合同，明确土地流转形式、数量、年限、流转价款和支付方式，双方的权利义务及违约责任等。三是建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况；对以转包、出租或其他方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权变更手续。同时，要对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。
3.4 及时有效，调处纠纷
县、乡镇要尽快建立土地纠纷仲裁机构，开展土地承包纠纷调解仲裁试点，探索并逐步完善调解仲裁程序、方式和制度，不断提高调处流转纠纷能力，及时有效调处流转纠纷。要与纪检监察、司法、信访等部门通力协作，协调解决土地流转纠纷重大问题，确保土地流转双方的利益不受侵犯。
3.5 健全机制，推进流转
一是建立健全土地流转机制，建立土地流转服务组织。以乡镇为单位，以经管站为依托，建立健全农村土地流转服务中心，为农民流转土地提供中介服务，开展业务指导、政策咨询、价格评估、利益协调、纠纷调处等。建立土地流转信息库，及时收集和发布土地流转信息，实现供需双方信息有效对接。二是建立农村社会保障机制。对进城有稳定收入、有住房的农民工，要纳入城镇社会保障体系，解决其社会保障、医疗保障等问题，消除其后顾之忧。
4 参考文献
[1] 陈晓华.切实加强农村土地承包经营权流转管理和服务[J].农村经营管理，2009（1）：6-11.
[2] 邵小儿.创造条件 完善机制 有序推进农村土地承包经营权流转和规模经营[J].农村经营管理，2009（1）：35-37.
[3] 孙权宏，鄂永利.加强引导 规范管理 促进农村土地承包经营权有序流转[J].农村经营管理，2009（2）：35-36.
[4] 高雅.河南省農村土地流转模式探析[J].河南农业科学，2011（2）：1-4.
[5] 高玉峰.制约农村土地流转的因素及对策探析[J].河南农业科学，2010（9）：154-156.
关键词 农村土地承包经营权；流转；现状；问题；对策；福建屏南
中图分类号 F321.1；F301.3 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）21-0389-02
土地承包经营权流转工作关系到农民群众的切身利益和农村改革、发展、稳定大局。近年来，各地大力推进土地承包经营权流转，对促进集约经营、规模经营、促进现代农业发展、增加农民收入起到了积极的作用[1-3]。但在土地流转工作中也出现一些新情况、新问题[4-5]。为此，笔者深入屏南县开展土地承包经营权流转状况调查，现将其现状、问题及对策总结如下。
1 土地流转现状
随着现代农业发展，土地承包经营权流转步伐加快。据调查统计，2010年屏南县土地流转面积达1 226.67 hm2，占家庭承包耕地面积的9.47%，涉及农户4 800户，占农户总数的11.53%。土地流转主要用途：一是种植业，种植粮食、蔬菜、水果、食用菌、药材等。二是养殖业，养猪、牛、羊、兔、禽、鱼等。三是加工业，农副产品、林产品和食用菌加工。土地承包经营权流转呈现以下4个特点。
1.1 流转形式多样化，以转包出租为主
目前，土地流转形式有转包、出租、转让、互换、其他等5种形式，其中转包、出租是土地流转的主要形式，2010年全县转包和出租面积分别达440.00 hm2和566.67 hm2，分别占流转总面积的35.87%和46.20%；转让、互换和其他形式流转面积共220.00 hm2，占流转总面积的17.93%。
1.2 流转对象多元化，以农户间流转为主
除农户间流转外，近年来，一些农业龙头企业、农民专业合作社、专业大户等规模经营主体作为受让方参与流转，并呈现增加趋势。据调查，目前土地承包经营权在农户间流转的占65%，受让方为企业等其他主体的占35%。
1.3 土地流转规模扩大，速度加快
家庭承包初期的土地承包经营权流转规模不大，是零星、分散的流转。随着农村劳动力转移速度加快，土地流转规模扩大、数量增加，2010年与2005年相比，全县土地流转面积和涉及农户分别增加70%和75%。
1.4 土地流转地域不断扩大
过去土地流转主要集中在山区农村，近年来，随着城镇化进程的加快，土地流转由山区向集镇和城郊发展。
2 存在的问题
2.1 思想认识存在偏差
部分基层干部对土地流转认识不足，认为土地已承包到户，土地流转是承包户个人的事，与集体无关，有的干部认为，土地流转涉及面广，工作难度大，绩效难体现，不愿投入大量精力，造成一些地方土地流转长期处于自发和无序的状态。部分农民顾虑政策多变，怕土地流转会失去承包权，影响自身利益，因此宁可粗放经营，甚至抛荒，也不愿将土地流转出去。而城镇建设规划区农民，担心土地流转后，得不到征地补偿费，也不愿转出土地。
2.2 流轉管理不够规范
一是土地承包经营权流转大多数还处在自发状态。不少乡镇相关规章制度尚未建立健全，私下流转的多，报批报备的少，申请办理变更登记的更少。二是流转合同不规范。目前农户间自行流转，大多数是口头约定，少数有书面合同的，存在合同文本不规范、条款不完善、内容不全面、权利义务及违约责任不明确等问题，致使合同履行难。
2.3 违规问题依然存在
个别地方违背农户意愿以行政方式推行土地流转。个别村集体经济组织随意变更或撤销农户的承包合同，集中土地连片进行出租。有的地方将流转耕地变更为非农用地，如用于种树、兴建企业厂房、沙石料场，以发展设施农业、旅游观光农业等名义搞非农建设。
2.4 流转纠纷时有发生
一是在农户间流转和短期流转中很多没有签订合同，为引发纠纷留下了隐患。二是有的流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也引发矛盾纠纷。三是二轮土地承包遗留问题较多，如有的未签订土地承包合同，有的未发放土地承包经营权证书，有的土地登记不详、“四至”不清，流转时容易引起纠纷。一些流转纠纷难以得到及时调节处理。
2.5 流转机制尚不健全
目前，土地流转中介组织等新型土地流转机制尚未真正形成，土地承包经营权流转信息体系尚未建立，供需双方信息有效对接机制还没有形成，一些地方出现了“要转的转不出，要租的租不到”等现象；土地承包经营权流转价格形成机制不完善，流出方往往是分散的农户，在定价权上处于不利地位，导致流转过程中经济利益常受到损害。
3 对策
3.1 加强宣传，提高认识
要通过多种形式、多种渠道，深入宣传《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，使农村基层干部充分认识到土地承包经营权流转工作是稳定和完善农村基本经营制度、促进农民增收的需要，是加快发展现代农业和建设社会主义新农村的需要，从而积极做好土地流转工作，处理好稳定土地承包关系和推进土地流转的关系。同时让广大农民群众深刻体会土地流转是保护农民土地承包权益的大事，明白土地流转不会改变和动摇家庭承包经营，并懂得依法进行土地流转。
3.2 依法依规，有序流转
一是坚持稳定农村基本经营制度的原则，按照中央精神，全面落实农村土地承包法律、法规和政策，妥善解决一些地方存在的土地承包遗留问题，抓好二轮土地承包后续完善工作。二是坚持“平等协商、依法、自愿、有偿”的原则，始终做到以现行的法律法规为依据，以农民自愿为前提，以双方平等协商为基础。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方流转土地。三是坚持不改变土地所有权和土地农业用途的原则，流转后土地仍归农村集体所有，经营者不得擅自改变土地农业用途，土地流转只能用于农业生产，不能用于非农开发和建设。四是坚持承包期内流转的原则，不论采取何种流转方式，流转的期限不能超过承包期的剩余期限。 3.3 健全制度，规范管理
一是严格按照有关法律、法规，结合当地实际，制定土地流转各项规章制度，包括土地流转申报、审批、登记，流转合同签订、鉴证、流转合同纠纷调解和仲裁及日常监督管理等制度。二是充分发挥乡镇经管部门的职能作用，指导帮助办理相关手续。流转双方在协商一致后，使用省农业厅统一规范的流转合同文本，签订规范的流转合同，明确土地流转形式、数量、年限、流转价款和支付方式，双方的权利义务及违约责任等。三是建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况；对以转包、出租或其他方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权变更手续。同时，要对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。
3.4 及时有效，调处纠纷
县、乡镇要尽快建立土地纠纷仲裁机构，开展土地承包纠纷调解仲裁试点，探索并逐步完善调解仲裁程序、方式和制度，不断提高调处流转纠纷能力，及时有效调处流转纠纷。要与纪检监察、司法、信访等部门通力协作，协调解决土地流转纠纷重大问题，确保土地流转双方的利益不受侵犯。
3.5 健全机制，推进流转
一是建立健全土地流转机制，建立土地流转服务组织。以乡镇为单位，以经管站为依托，建立健全农村土地流转服务中心，为农民流转土地提供中介服务，开展业务指导、政策咨询、价格评估、利益协调、纠纷调处等。建立土地流转信息库，及时收集和发布土地流转信息，实现供需双方信息有效对接。二是建立农村社会保障机制。对进城有稳定收入、有住房的农民工，要纳入城镇社会保障体系，解决其社会保障、医疗保障等问题，消除其后顾之忧。
4 参考文献
[1] 陈晓华.切实加强农村土地承包经营权流转管理和服务[J].农村经营管理，2009（1）：6-11.
[2] 邵小儿.创造条件 完善机制 有序推进农村土地承包经营权流转和规模经营[J].农村经营管理，2009（1）：35-37.
[3] 孙权宏，鄂永利.加强引导 规范管理 促进农村土地承包经营权有序流转[J].农村经营管理，2009（2）：35-36.
[4] 高雅.河南省農村土地流转模式探析[J].河南农业科学，2011（2）：1-4.
[5] 高玉峰.制约农村土地流转的因素及对策探析[J].河南农业科学，2010（9）：154-156.