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摘要：2003年来，我国开始了新一轮农村信用社改革。本文试就湖南省农村信用社改革的现状和实效进行研究分析。由于存在省联社模式政企合一管理矛盾下的“五化”趋势，产权归属“五性”特征下的所有者虚置和缺位，法人治理有“形”无“神”和“三难”窘境下的虚化与脱节等制度困境和瑕疵，导致农村信用社面临“内部人控制”和“外部人干预”的双重风险，使得农村信用社改革“花钱买机制”目标能否真正实现具有很大的不确定性。
关键词：农村信用社改革；省联社模式；内部人控制；外部人干预；矫正建议
中图分类号：F832，35
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2009)08-0023-07
一、研究背景
党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，中央对农村信用社的改革进一步明确了方向：“改善农村信用社法人治理结构，保持县(市)法人社地位稳定，发挥为农民服务主力军作用”。众所周知，在解决“三农”问题的大背景下，自2003年起，我国开始了新一轮农村信用社改革。在本轮改革中，除北京、上海和天津成立以市为单位的农村商业银行或合作银行外，其他各省(市、区)均选择了省联社模式。所谓省联社模式，是指将县联社和信用社原来的两级法人合并为一级法人，在县联社的基础上，出资建立省联社，地(市)级不再设立联社或其他形式的独立管理机构，同时省政府授权省联社具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能，不干预信用社的具体业务和经营活动，不把对信用社的管理权下放给地(市)和县、乡政府。
从湖南省来看，近四年来，作为省级人民政府管理农村信用社的平台和载体，湖南省农村信用社联合社在推进改革、整章建制、行业管理、不良清收、案件治理、电子化建设、社会公信度和支农服务等方面取得了阶段性的成效，但在改革进程中仍存在着一些值得关注和研究的问题。为进一步深化农村信用社改革，积极推动农村信用社找准以有效服务“三农”为主的市场定位，真正实现“花钱买机制”目标，本文试就在稳定县级法人基础上，围绕农村信用社的管理体制、产权制度改革、法人治理结构和经营绩效等核心问题，以湖南省农信联社为视角，并对益阳、常德、岳阳、邵阳、衡阳、娄底、永州、郴州、湘西等9市州的27家县级农村信用联社和54家乡镇农村信用社及200多位农户、农村中小企业主、乡村干部、农技人员等进行了问卷调查和实地走访，并分层面召开了两次专题座谈会，比较全面和深入地探究了湖南省农村信用社改革的现状和实效。
二、省联社：政企合一管理下的“五化”趋势
湖南省农村信用社联合社(以下简称“省联社”)2005年5月26日正式挂牌成立，注册资本金1800万元。注册资本为省内122家县(市)级联社入股省联社资金。省联社的成立，结束了农村信用社各自为政的局面，对扩大农村信用社影响力、规范经营管理行为、搭建规模化可持续发展平台等具有重要的意义。截至2008年末，全省农村信用社各项存款余额1825.77亿元，比省联社成立前的2004年增加945.69亿元，增幅107.46％；各项贷款余额1084.65亿元，比省联社成立前的2004年增加531.54亿元，增幅96.10％，存贷款总量和增量均跃居全省银行业，金融机构第2位。经营效益明显提升，成功扭转长期亏损局面，连续三年实现盈利，累计实现经营利润31.07亿元。
在某种意义上说，省联社模式的股权结构与治理结构实质是“县—乡”两级法人制在“省—县”两级法人制的变身。调查显示，现行的省联社管理模式并不是一种以资本为纽带，以股权为联结，以规则为约束的利益共同体，它既没有理顺农信社的产权制度问题，也没有从根本上解决农信社的管理体制问题。原体制下权力资源分散、内部缺乏有效制衡机制、管理薄弱、风险较大和效益低下等诸多问题依然存在，同时又产生了一些新的弊端。其缘由在于省联社在实际运作中更倾向于政府人的角色，而忽略了自己企业人的责任，出现与真正意义的合作金融组织相反的“五化”趋势。
(一)管理“行政化”
首先，在干部人事管理上实行实质上的行政任免。对县级联社“三会一层”高管人员的人选和任免，由省联社提请社员代表大会表决而非民主选举产生，造成干部任免实质上由省联社“说了算”，社员代表举手表决只是走走形式而已。其次，在业务经营上实施行政化的管理。目前，省联社及其办事处向县联社自上而下的发文件、定制度、下计划，在资金调配、信贷审批、财务管理等方面对农信社进行行政式的管理，名义上是指导性的意见，实为硬性指标，导致基层农村信用社“四自”方针难以体现，经营没有灵活性。调查表明，省联社直接下达给县联社的存、贷款和利润考核指标难免脱离各地经济发展特点，以至与实际情况造成较大出入，从而加重了基层农村信用社的经营压力，扭曲了其经营行为，严重损害了独立法人合法经营和广大出资人利益。同时，基层农村信用社虽制定了一些规章制度，但绝大部分只是省联社的“翻版”。因此，农村信用社“四自”的市场主体地位仍未真正体现，进而挫伤了基层农村信用社有效服务“三农”的积极性和创造性。
(二)运营“集中化”
从总体上看，作为行业管理机构的省联社，其实际运作趋向于按一级法人模式管理全省农信社，将工作重点放在抓人、财、物的管理权、审批权和开办自营性业务及对基层农村信用社(包括农合行)管理的集中化上，把本属于出资人(社员)的高级管理人员提名权、进人权和固定资产购置审批权、抵贷资产处置权以及大额贷款审批权等集中到省联社，省联社还在很大程度上决定着对农村信用社经营业绩的评定、高管人员的薪酬核定和股金分红比例等，这与省级联社成立之初被要求需将工作放在“建章立制、业务指导、人员培训、信息咨询”等方面，而严禁其“直接或间接从事经营活动，调度基层农信社资金”的原则相悖。基层反映，省联社包揽了农信社各项制度的制定权、解释权、修改权，容易使制度与实际操作脱节；过多干预农村信用社的信贷资金投放方向，不利于农村信用社根据市场化选择更有经营效益的经营项目。更有基层社反映，省联社及其办事处操控农信社的具体业务经营权。如某市贷款审批权限规定：乡镇信用社的单笔贷款审批权只有3到5万元，县联社是100万元以下，省联社市办事处是300万元以下，300万元以上的贷款发放都要到省联社审批，这等同于拉长了农信社的经营管理链条。省联社管理行为明显偏重于剥。人事权、贷款权、财务权的控制，严重侵犯了县联社的独立法人地位，导致法人治理失效，容易引发逆反心理或造成依赖心理。
(三)指导“格式化”
对于基层法人社，省联社不管地域分布、规模大小、经营水平，执行制度“一刀切”，方式单一，缺乏市场经济的多样化，业务指导经常转变为“格式化”的指令，在部署 工作时基本不考虑基层法人社的独立性，缺乏市场调剂的灵活性。基层社反映，省联社成立后，在缺乏充分调研的情况下大量制定“批发”各类制度办法160余个，虽强化了制度建设这个核心，但某些制度有点操之过急和不切实际，基层社不知所措。有基层社反映，省联社对农信社新放贷款实行到期收回率必须达到98％的指标考核，凡达不到的信贷员一律免职，不达标的信用社的社主任也要被免职，基层社认为此举虽然加强了到逾期贷款管理。却与农业的生产周期和各地实际是不相符的。
(四)服务“脱农化”
虽然农村信用社改革试点加大了对“三农”的信贷支持力度，但其商业化运作却产生了脱农的趋势，一些地方信用社偏离农村社区银行服务方向，片面追求城市化、规模化，盲目扩张，贷款投放的非理性与非农化倾向明显，“三农”贷款难状况并未真正得到改善。调查表明，随着农村经济的发展，传统农业再生产的资金自给程度不断提高，而非传统农业项目，如规模经营、农产品加工等的资金需求不断扩大。随着农村信用社商业化改革的推进，其对一些资金回报率低、风险高、周期长的领域缺乏兴趣，如农业和农村基础设施建设、粮棉储备体系建设、农业技术推广、农业生态环境建设、扶贫开发等。这些不能通过竞争性金融活动获得资金的农村金融需求，则必须依靠政策性金融才能实现。与此同时，大额贷款投向非农化倾向明显，部分农信社往往将资金主要投向收益率较高的建筑、水电、餐饮等非农行业，农民“贷款难”问题依然存在。在对农户和种养大户的实地调查中，普遍反映了一个无奈的现象，农民本是社会弱势群体。而现在农贷的主力军——农信社贷款利率却最高，正是“最穷的人买最贵的东西”。调查显示，在湖南省农信社2007年资金成本约4.2％(含管理费)不变的情况下，全省农信社6个月平均存贷款利差2007年比2004年提高了10.58％，而1年期平均存贷款利差则提高了17.19％。作为对农信社“花钱买机制”政策的组成部分——利率政策，允许信用社贷款利率在更大范围浮动(在基准利率的1-2.3倍内浮动)。这一扶持政策，在短期内给农村信用社提供了迅速扭亏增盈的捷径。农村信用社利用其在提供农户贷款中的垄断地位及国家给予其的贷款利率上浮权，贷款利率上浮幅度不断提高，有的甚至一浮到顶。贷款利率过高加重了借款人负担，削弱了农户和企业的盈利能力。部分农村信用社在改革试点中急功近利，为达到央行票据兑付条件，做大分母，降低不良贷款比例，通过发放更多的非农贷款，并技术操作归之于农贷范畴，使得农村信用社改革依然未改变长期所形成的“官营”性质，难以实现合作目标。
(五)乡镇农信社改革后管理责任“弱化”
首先，乡镇社法人变为县联社统一法人，“无官一身轻”。改革前，县联社和乡镇农信社同是法人机构，县联社由乡镇社入股组成，乡镇社在贷款权利和利益分配上有一定的“自主性”；改革后，县一乡两级法人合并为县一级法人，乡镇社不是独立法人，而成为县联社的营业网点，不实行财务上的独立核算，其贷款权和利益分配权上收，业务发展积极性受挫，在防范支付风险、盘活不良贷款、克服经营困难等方面对县联社存在很大的依赖性，认为反正都是县联社在“当家”，导致运行机制的转换缺乏体制创新的有力支撑，管理层不得不依赖于行政手段去强化对基层社的外在约束，以弥补其内在活力和自我约束力的不足。在乡镇信用社负责人中会计型人才多、现代金融人才少的现实境况下，这种表现更为突出，农村信用社改革照搬照套多、创新少，宁可守摊子也不有所作为。另外，取消法人资格后的乡镇信用社在人、财、物等方面权力有限，被县联社掌控，基层职工作为社员和被管理者，也很难参与县联社的经营管理。
其次，在农村信用社垄断农村信贷的事实面前，在少有准入和退出机制的情况下，农村信用社即使经营不善也会“永存”。农村信用社没有破产(退出)威胁，也很少有新机构竞争压力，银行业普遍存在的道德风险因此得到强化，管理者很难真正主动规避风险，实行稳健经营。加上地方政府承诺在辖区内农村信用社出现支付危机时。承担救助责任，使一些基层农信社的负责同志更加觉得“高枕无忧”。第三，受刚性的责任追究机制约束，一些基层农信社员工求稳怕罚，不求有功、但求无过的思想情绪一定程度存在并蔓延。
三、产权归属：产权模糊和“五性”特征下的所有者虚置与缺位
明晰产权关系、完善法人治理结构、强化约束机制是农信社改革的核心工作，也是农信社实现“增强服务功能”这一首要目标的前提条件。农信社改革试点开始后，湖南省农信社通过清产核资和增资扩股，进一步规范股权结构，稳步推进产权组织形式改革，资本实力得到充实。然而，农村信用社股改的不彻底性使农村信用社的主体地位被人为虚置、产权关系模糊等“所有者缺位”问题依然十分严重。
(一)产权模糊下的所有者虚置
按照有关政策规定，改革后的农村信用社产权赋予了许多新的内容，如股份分为投资股和资格股两种，两种股份内部还有法人股和自然人股之分。实践中，农村信用社新增股本金中往往资格股占绝大部分，这些资格股股东投资农村信用社的目的在于获取比一般存款更高的收益，对参与农信社的管理兴趣不大，其人股股金实质与存款化股金并无真正区别。因此，很难说农村信用社的产权就属于股东的。以湖南省农信社为例，资格股在总股本中占比超过71％，而有限的投资股大多来自于农信社的职工，他们之所以投资于投资股，往往是在“任务指标”压力之下不得已的选择。即便是非压力下自愿所为，受制于投资规模过小和现有管理体制，也无法通过投资投资股而增加自身的话语权。因此，无法认定农村信用社的产权就属于职工的。显然，在农信社名义上归股东所有，而实际上股东、职工都不是其真正所有者，政府亦强力介入的情况下，农村信用社的产权是模糊的。另一方面，在县级联社高管层的产生流程中，面对省联社提名的硬约束与社员选举权的软约束，农村信用社在经营上往往更倾向于为上级联社服务，而不是为社员服务，经营者也并不必然要求对股东负责，县联社的理事长、主任、监事长等领导班子是由省联社任命的，股东并没有被赋予选择经营者的实际权利，股权投资者的长期利益无法得到制度保证。导致当前广大农村信用社的所有权依然虚置——出钱的人并没有能够拥有决策权、知情权、监督权及分配权。产权不清的合作制及由此产生的“内部人”控制与“外部人”干预叠加，过多的行政干预与缺少必要的保护与扶持，不对股东(社员)负责而从外部强制实施行政管理及由此产生的经营管理扭曲，导致农信社的权利得不到保护，形成巨额亏损和不良资产。
(二)“五性”特征下的所有者缺位
1，股权设置“同一性”矛盾突出，股权结构失衡
统计显示，目前湖南省农村信用社的实际股权结构仍不合理，股权设置同一化和股金小而分散的老问题没 有彻底解决，“三多三少”现象普遍存在，股权特征不符合“股权结构多样化，投资主体多元化”的原则，无法有效形成真正的产权约束。一是自然人股多，法人股少。至2008年末，全省农信社实收资本金余额111.92亿元，按股金来源和归属划分，其中自然人股金105.8亿元，占股本金总额的94.5％，法人股金6.12亿元，占股本金总额的5.5％。自然人股所占比例较大，导致股权高度分散，难以形成有效的约束机制。大部分社员人股的目的是为了获得贷款优惠和红利回报，并未真正关心信用社的经营情况。普通股东在“一人一票制”的农村信用社理事会(董事会)缺乏应有的发言权。“股权说话”与理事会“一人一票制”存在现实矛盾与不合理性，有效的法人治理机制实际上难以形成。二是“资格股多，投资股少”。至2008年6月末，全省农信社股本金总额112.28亿元，按股权结构分，其中资格股81.9亿元，占71.16％，投资股30.38亿元，占28.84％，个别县联社的股本金中，投资股占比为O。三是股东户数多，人均持股数量少。以桃江县农信联社为例，2008年6月末，该社自然人股金总额为17131万元，共有股东44030户，平均持股3900元。由于股东人数众多，人股金额小，股本分散，股东或社员的参与、监督成本高。股东“搭便车”现象严重，缺乏行使股东权利的积极性和能力。调查表明，桃江县、临湘市、汩罗市和岳阳县联社的前十大股东中均没有一人成为社员(股东)代表、董(理)事或监事或主任(行长)、副主任(副行长)。外部董事、监事对信用社决策的影响非常小，股东缺乏积极性。
2，部分股金“存款性”凸显。“风险共担、利益共享”机制难以形成
从目前信用社的股金构成来看，主要由原始积累、信用社职工股和“变质”资本(即出于换取贷款和许诺“保息分红”的由法人股和个人股组成的存款化股金)构成，这种平均化、分散化的股本结构往往导致谁也没有绝对的发言权和控制权。改革初期，农村信用社展开了大规模的增资扩股工作，然而由于底子差、包袱重、亏损大等原因导致难以吸收真正意义上的股金，更无法吸引战略投资者入股。在增资扩股期间，一些地方政府和农村信用社加大对人股的正面宣传。风险揭示则很少，甚至采取对“资格股”以高息代替分红或承诺对信用社的股东实行贷款优先、利率优惠等不规范方式吸引储户入股，把民众存款股金化。这种方式吸收的股金本质上是存款，股东不是真正意义上的股东，导致所有者主体的实际缺位和对经营层监督的缺失，从而助长了内部人控制的局面。农信社增资扩股时与贷款挂钩的承诺，诱导的效果是消弱了所有者监督信用社的动力。有的信用社明里暗里承诺对股东保底分红，把本应承担投资风险的所有者，变成了实质上的固定收益产品的投资者。农村信用社股金通常不用来弥补损失，社员并不是真正意义上的出资人，不承担经营风险，最多只能算是一个存款户，股权存款化特征十分明显，没有形成“风险共担、利益共享”机制。
3，部分股金隐含“贷款性”，异化产权关系
调查显示，部分农村信用社在开展增资扩股过程中，对深化农村信用社改革目标的认识似是而非，把专项央行票据的兑付作为终级目标，为了获得专项央行票据资金突击扩股。有的农村信用社规定内部职工入股有困难的，可向农村信用社申请消费贷款；有的农村信用社由联社营业部统一贷款，然后分散到各农村信用社入股：有的农村信用社之间进行交叉贷款入股；有的农村信用社职工夫贷款妻入股或妻贷款夫入股；有的农村信用社承诺以人股额的1-3倍向入股者贷款；有的农村信用社向股东承诺分红。凡此种种，社员入股没有支付自有货币资金。难以明确相应的权利和义务，农村信用社产权关系被异化。
4，退股条件淡化，股本金“流动性”过度
因农村信用社股权设置资格股可以退股，而目前农村信用社资格股所占比例极高，且在股权设置上采取“人社自愿，退社自由”的方式，入股社员的流动性大，所有者不固定，造成农村信用社股本金不稳定。如前所述，很多社员人股的目的在于寻求得到农村信用社贷款优先和利率优惠等金融服务，同时得到相应的投资回报，加之部分农村信用社承诺股金保息分红、淡化退股条件，不少入股社员对投资分红的期望值相当高，普遍认为不应低于同期储蓄存款利率水平，对入股风险认识不够。但近两年部分地区农信社的股金红利水平较低，有的已与一年期存款利率持平，股金分红率与存款利息率之间的差距甚微，入股社员随时有集中退股的要求。据统计，全省农村信用社股本金余额2008年末比上年末共下降2.91亿元。
同时，从改革的政策规定情况看，农村信用社股金红利分配制度非常严格，规定对股金不得支付利息，当年亏损的农村信用社原则上也不分配红利，即使当年实现了盈利，但在未全部弥补历年亏损挂账或资本充足率未达到规定要求前，分红比例也将受到严格限制，且只能采取转赠股金方式，不分配现金红利。近几年来，农信社经营状况虽有所好转，但历年未弥补亏损包袱仍很沉重，一旦股金收益达不到预期目标，入股社员肯定会退股。但退股必须符合农信社当年盈利、退股后农村信用社资本充足率仍能达到规定要求、持满三年并转让所持全部投资股等条件。在这种情况下，部分持股股民就可能面临“分红分不了、退股退不掉、转让没人要”的尴尬局面，还要以所持股金数额为限对农村信用社承担风险和民事责任。社员如果无法顺利退股，极有可能造成农村信用社存款大幅度滑坡，甚至发生挤兑风波，从而形成支付风险。
5，农村信用社机构体制的“官办性”，蕴育新的道德风险
从我国实际情况看，农村信用社机构体制的“官办化”、合作制属性的丧失、经营方向的偏离，使之还不完全具备独立经营、自我发展的能力，需要借用一定的外力来扶持其财务经营的可持续发展。而新一轮的农村信用社改革在管理体制上，将其管理权下放给省级政府，由省级政府通过设立省级联社来承担对农村信用社的管理、指导、协调和服务职能，这就进一步决定了两级联社与政府具有紧密关系，地方政府的行政干预不可避免的干扰着农信社法人治理。新一轮农村信用社改革在很大程度上由地方政府“大包大揽”，现行农村信用社管理体制存在着地方政府和农村信用社合谋中央政府的机制，这终将使“花钱买机制”的目标难以实现，并蕴育新的道德风险。这主要表现在：地方政府通过对农村信用社高管人员的控制从而对信用社进行干预的可能性大大增加；农村信用社因为有政府会对经营失败“买单”的预期而没有生存危机，失去持续发展的动力；股东因为信用社的“官办”性质只会索取短期利益而不会关心其长期发展(问卷调查表明，65％的股东认为“农村信用社是政府的信用社”)；农村信用社的高管人员会因为受制于地方政府而对地方政府负责而不是对股东负责。
上述这种股权的分散性、存款性、贷款性和流动性，加之信用社的“官办”性，使社员对农村信用社的所有权 难以体现，农村信用社的产权主体地位被人为虚置，产权关系模糊。
四、法人治理：有“形”无“神”和“三难”窘境下的虚化和脱节
治理结构完善是本轮农村信用社改革的核心。法人治理结构的核心问题是机构内外各相关主体的权力边界划分，简言之，好的法人治理结构应该是“权力制衡”的格局安排。新一轮改革开始后，湖南省农信社在完善法人治理结构方面迈出了积极步伐。截至2008年末，全省农信社系统121家法人机构均按照现代金融企业制度的要求，相继建立了社员代表大会(股东代表大会)、理事会(董事会)、监事会、经营管理层等“三会一层”制度，理事长(董事长)、主任(行长)、监事长三个权利主体履行不同的职责，初步形成了决策权、经营权、监督权“三权”理论上相互制约的法人治理框架。然而，改革的实践告诉我们，这种真正意义上的治理结构在农信社有“形”无“神”。
(一)“形”似而“神”不似下的虚化
农村信用社的所有者是社员，但是社员没有权力选择代理人，在行政权力、系统权力等超经济权力的干涉下，代理人选择权发生转移。即使没有干预，在“搭便车”等问题的作用下，在农村信用社的社员与主任之间不存在委托代理关系，主任不存在为社员谋利的经济理由。这种经济背景下的社员、主任及其理事会、监事会均不构成法人治理结构的要素。社员的权益无法落实，社员对于农村信用社只有出资的关系，没有其他的关系。从实践看，社员作为出资人和存款人不可能成为农信社的利益相关者，因此很难调动社员对农村信用社的关注程度，使社员对农信社的经营成果不留心、利润分配不关心、业务发展不用心、民主管理不热心，与农村信用社法人治理结构相匹配的股东素质要求差距较大。农村信用社的股金大多异化为存款化的股金，入股者只关心分红，不关心也无法关心农信社经营管理状况，在所有者难以到位的情况下，产权无法明晰，经营者缺乏监督，社员入股在当前农信社改革中并不具备真正的控制与决策意义，而只有参与意义。缺乏股东的监督，农村信用社“三会”难分设，“三权”难分离，连股东都不认为企业是自己的时候，要求良好的内部制衡只能是一种奢望㈣。在这种情况下，农村信用社“一个人说了算”的“内部人控制”问题仍得不到有效改善，农村信用社法人治理陷入“产权虚置一所有者缺位一内部人控制一不完善的法人治理结构一道德风险严重一经营、财务风险上升一社员非自愿入股一产权进一步虚置”的恶性循环。在这一恶性循环中，农信社产权虚置和“外部人干预”、“内部人控制”相互作用而得以进一步强化，导致农村信用社长期处于低效状态。
(二)“三难”窘境下的脱节
1，“三会”架构流于形式，制衡机制难落实
新一轮改革中，大多数农村信用社追求理事长与主任分设，在形式上构架了“三会”制度。其中，社员代表大会是农信社最高权力机构，对重大经营活动、重要事项变更等具有决策权，理事会是执行社员代表大会决策的执行机构，监事会是监督理事会执行社员代表大会决策的监督机构，三者相互制约、相互监督。但在实际运作中，“三会”架构流于形式，制衡机制难以落实，离真正的法人治理还有较大的差距。
一是理事长(董事长)、主任(行长)之间的权利、责任很难划清，越位、缺位、空位及虚位的现象不同程度存在。因为主任(行长)虽然是由理事长(董事长)提名，并在理事会领导下开展工作，但却是经营工作的主导者。而理事长(董事长)虽然是全权负责人，却不能干涉具体事物。这样一来，就意味着主任(行长)的日常工作可以自作主张，但出了问题却是由理事长(董事长)负责。显然，此时由理事长(董事长)负责是不公平的。这样，必然出现理事长(董事长)与主任(行长)之间的工作划分问题。此外，对一家规模并不大的县级联社来讲，过于强调这种治理框架意味着更高的运营成本并容易产生内部磨擦。显然，单纯从降低运营成本、减少内部磨擦的角度来看，向高层次统一法人是必要的㈣。县联社的理事长和主任虽然分设，但理事长仍然以单位“一把手”的身份行使部分主任的权利，使理事长的自身定位出现了矛盾。某种意义上理事长领导下的主任负责制实质上成了理事长全权负责制。
二是监事会履行职责乏力，监督难超脱。在“三会一层”框架内，监事长事实上成为与副主任(副行长)同样的一个行政管理者，作为理事长(董事长)、主任(行长)的下属，工作不独立、说话无权威、监督难超脱，很难有效行使监督权。监事会的监事绝大部分是信用社员工，县级联社监事会一般只设监事长，没有常设机构和办事人员，无法有效履行监督职责。监事会日常工作由监事长负责，对下级机构的监督管理主要通过稽核部门发挥作用，监事长基本未能履行章程赋予的对农村信用社的经营决策、决策的实施过程及执行结果进行监督的职责，缺乏对管理层行为的监察权，缺乏内部监督制约机制，监事会事实上演变为农村信用社的内部审计部门，在理事长或主任的领导下开展工作。同时，理事会、监事会召开的次数有限，参与者主要关心信用社的财务状况，而对应履行的权利与义务——理事会的决策、监事会的监督漠不关心。
三是在原有的法人治理框架设计中忽略了一个重要因素，即党的系统在农村信用社法人治理中的作用问题。尽管经典教科书中是不谈论这个问题的，但这却是摆在众多中国企业面前的一个重大课题，即便是已经吸引外资并上市的国有商业银行，该问题依然仍在。如果将农村信用社党的系统管理放在当地，同样面临着当地党政部门的行政干预问题。如果放在省联社下垂直管理，自然也会对法人治理产生影响。也就是说，只要存在党的系统管理问题，就会对农信社法人治理产生影响。
2，社员代表大会制度形同虚设，权力机构难决策
作为最高权力机构的社员代表大会，在现实中很少按章程召开，只是按规定走走过场，甚至以职工大会或年度工作会议代替，“开会举举手、散会喝喝酒、结束拎着礼品走，认认真真搞形式，扎扎实实走过场”已成为普遍现象。据调查，某些联社社员代表大会(或是筹备会议)代表推选行政色彩浓厚，在某县联社成立的乡镇代表推荐委员会中，发现主要成员来自乡镇领导、信用社干部和村民代表。社员代表大会常常由理事会主持召开，自己主持的会议选举自己，选举产生监督自己的机构，审议自己的工作报告，难以发挥社员代表大会应有的决策职责。同时，社员对信用社的经营情况知之甚少，有关贷款投向、财务收支、费用开支等重要信息不能定期披露，更无从谈接受社员监督，社员的表决权、罢免权、决议权、分配权等均以联社党委的“研究决定”所取代，普通社员根本无权利可言，使得农村信用社民主管理的效果严重削弱。理事会、监事会成员和经营层的人选和任免，由上级主管部门提请社员代表大会表决，实际上是由省联社任命。调查显示，2006年上半年，湖南省联社对全省各县(市)农 村信用联社的领导班子成员进行了大幅度调整，基本上没有通过股东大会选举，“三会”形同虚设。
3，信息披露难以规范化，披露信息存在选择性，股东知情权难满足
改革以来，在建立外部约束机制、完善信息披露机制方面，尽管各信用联社向社员、理监会成员公布有关资产质量、财务状况、风险管理、股金分红方案、重大事项等经营信息，并在主要营业网点张贴披露。但是，在“省联社”模式中，省联社充当裁判员和运动员的双重身份，难以建立科学的信息披露制度。披露信息存在选择性，既不利于农村信用社可持续发展，也不利于外部金融监管。农村信用社对所有者和其他利益关系人(主要为债权人)公开披露的信息不全，重大事项决策行为的透明度不高，不能确保其他利益相关者及时知晓信用社的经营情况，并进行外部监督，使得无法保证法人治理的顺畅运行。农村信用社披露的年度财务报告未经过会计师事务所审计，信息真实性难以保证。部分农村信用社在信息披露方面更是放不开手脚：有的担心历史包袱重，不良贷款占比高，如公开披露，担心引发股东和存款人“退股”和“挤兑”风险，因而对影响经营的重要信息披露严格限制，不会面向社会公众或者全体社员公布；有的担心信息披露可能导致股东片面追求分红，影响信用社长远发展；有的大股东担心“树大招风”，对有关“前十大股东”进行披露的规定心存疑虑，明显抵触信息披露。加上部分农信社信息披露方式落后，广大社员对农信社的知情要求难以满足。
五、改革综述：盈利的政策化、票据兑付考核机制缺乏长效性和后续增长乏力
(一)央行票据和税收减免是当前信用社盈利的重要因素
从湖南省联社提供的统计数据看，全省县级农村信用社的税后利润从改革前2002年的巨额亏损-54691万元陡升为2007年的巨额盈利83194万元，初看似乎是管理机制改革所带来的效应，但从央行票据和税收减免等改革措施到位情况看，2004-2007年税后利润分别为8173万元、13434万元、36000万元、83194万元。若剔除央行票据获得利息(按利率1.89％计算)和税收减免因素，上述年度的税后利润分别还原为-8984万元、-27174万元、-25183万元和10457万元，其中还没有剔除改革后全省农信社共获得的保值储蓄利息贴补额2.1亿元。
(二)票据兑付考核机制缺乏长效性
目前央行和银监会对农信社原有的央行专项票据考核指标过于注重时点上的数据，给地方政府和农信社很大的操作数据的空间㈣。审计调查表明，一些农村信用社不良贷款形态反映失实，虚降不良贷款率；违规发放贷款虚增股本金；违规处置专项票据置换的不良资产；地方政府有关部门违规划拨捐赠资产给信用社，以提高其资本充足率，认购央行专项票据；个别县联社兑付央行专项票据后不良贷款不降反升，利润指标同比下降。同时，达到央行票据兑付要求，如期获得票据资金，成了一些地方政府和农信社的主要目标甚至终级目标。地方的这些“短期”行为为后来一些已兑付央行专项票据的县级联社在央行票据兑付后有关考核指标呈现反方向运行态势埋下了隐患，而对于更为重要的法人治理结构和经营机制改善却毫无裨益，使得“花钱买不到机制”。
目前专项票据兑付考核期主要在农信社票据发行到票据兑付这一阶段，只要这一阶段达到兑付条件，并且所申报的报表、数据、资料基本真实合规，专项票据兑付工作就算基本完成。然而，由于改革自身存在管理部门的主导性，产权关系并非真正明晰，农村信用社的自我约束、自我监督机制并非自发形成，农村信用社并不能因此建立长效机制。目前相关的政策文件并没有规定专项票据兑付后，农村信用社如果没有按照人民银行和银监部门设置的长效机制健康运作，该如何惩戒和处理，对今后农信社机制运行没有形成长效督促作用。而“花钱买机制”的真正成效要看农信社的后续发展，农信社如果将改革试点工作作为拿到专项票据资金的临时性工作，资金激励机制将达不到真正的效果，改革的目标亦将难以实现。
(三)历史遗留问题制约改革的进一步深化
农村信用社历史遗留问题主要集中在不良贷款和亏损挂帐两个方面，要化解这两方面的历史包袱仍需一段较长的时间。改革4年来，经组织清收和专项票据置换，不良贷款余额和占比都有较大幅度下降。统计资料显示，湖南省农村信用社账面不良贷款占比(四级分类)呈逐年下降态势。但若以五级分类口径统计，全部不良贷款的占比则高得多。截至2007年12月末，全省农村信用社五级分类不良贷款余额323.92亿元，占全部贷款余额的35.31％，与商业银行相比仍有较大差距，尚有历年挂帐亏损64.69亿元。调查显示，农村信用社通过清收不良的办法进一步降低不良率的可能性已经不大，将来依靠盈利核销不良贷款可能是主要的途径，会需要一个较长的过程。
关键词：农村信用社改革；省联社模式；内部人控制；外部人干预；矫正建议
中图分类号：F832，35
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2009)08-0023-07
一、研究背景
党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，中央对农村信用社的改革进一步明确了方向：“改善农村信用社法人治理结构，保持县(市)法人社地位稳定，发挥为农民服务主力军作用”。众所周知，在解决“三农”问题的大背景下，自2003年起，我国开始了新一轮农村信用社改革。在本轮改革中，除北京、上海和天津成立以市为单位的农村商业银行或合作银行外，其他各省(市、区)均选择了省联社模式。所谓省联社模式，是指将县联社和信用社原来的两级法人合并为一级法人，在县联社的基础上，出资建立省联社，地(市)级不再设立联社或其他形式的独立管理机构，同时省政府授权省联社具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能，不干预信用社的具体业务和经营活动，不把对信用社的管理权下放给地(市)和县、乡政府。
从湖南省来看，近四年来，作为省级人民政府管理农村信用社的平台和载体，湖南省农村信用社联合社在推进改革、整章建制、行业管理、不良清收、案件治理、电子化建设、社会公信度和支农服务等方面取得了阶段性的成效，但在改革进程中仍存在着一些值得关注和研究的问题。为进一步深化农村信用社改革，积极推动农村信用社找准以有效服务“三农”为主的市场定位，真正实现“花钱买机制”目标，本文试就在稳定县级法人基础上，围绕农村信用社的管理体制、产权制度改革、法人治理结构和经营绩效等核心问题，以湖南省农信联社为视角，并对益阳、常德、岳阳、邵阳、衡阳、娄底、永州、郴州、湘西等9市州的27家县级农村信用联社和54家乡镇农村信用社及200多位农户、农村中小企业主、乡村干部、农技人员等进行了问卷调查和实地走访，并分层面召开了两次专题座谈会，比较全面和深入地探究了湖南省农村信用社改革的现状和实效。
二、省联社：政企合一管理下的“五化”趋势
湖南省农村信用社联合社(以下简称“省联社”)2005年5月26日正式挂牌成立，注册资本金1800万元。注册资本为省内122家县(市)级联社入股省联社资金。省联社的成立，结束了农村信用社各自为政的局面，对扩大农村信用社影响力、规范经营管理行为、搭建规模化可持续发展平台等具有重要的意义。截至2008年末，全省农村信用社各项存款余额1825.77亿元，比省联社成立前的2004年增加945.69亿元，增幅107.46％；各项贷款余额1084.65亿元，比省联社成立前的2004年增加531.54亿元，增幅96.10％，存贷款总量和增量均跃居全省银行业，金融机构第2位。经营效益明显提升，成功扭转长期亏损局面，连续三年实现盈利，累计实现经营利润31.07亿元。
在某种意义上说，省联社模式的股权结构与治理结构实质是“县—乡”两级法人制在“省—县”两级法人制的变身。调查显示，现行的省联社管理模式并不是一种以资本为纽带，以股权为联结，以规则为约束的利益共同体，它既没有理顺农信社的产权制度问题，也没有从根本上解决农信社的管理体制问题。原体制下权力资源分散、内部缺乏有效制衡机制、管理薄弱、风险较大和效益低下等诸多问题依然存在，同时又产生了一些新的弊端。其缘由在于省联社在实际运作中更倾向于政府人的角色，而忽略了自己企业人的责任，出现与真正意义的合作金融组织相反的“五化”趋势。
(一)管理“行政化”
首先，在干部人事管理上实行实质上的行政任免。对县级联社“三会一层”高管人员的人选和任免，由省联社提请社员代表大会表决而非民主选举产生，造成干部任免实质上由省联社“说了算”，社员代表举手表决只是走走形式而已。其次，在业务经营上实施行政化的管理。目前，省联社及其办事处向县联社自上而下的发文件、定制度、下计划，在资金调配、信贷审批、财务管理等方面对农信社进行行政式的管理，名义上是指导性的意见，实为硬性指标，导致基层农村信用社“四自”方针难以体现，经营没有灵活性。调查表明，省联社直接下达给县联社的存、贷款和利润考核指标难免脱离各地经济发展特点，以至与实际情况造成较大出入，从而加重了基层农村信用社的经营压力，扭曲了其经营行为，严重损害了独立法人合法经营和广大出资人利益。同时，基层农村信用社虽制定了一些规章制度，但绝大部分只是省联社的“翻版”。因此，农村信用社“四自”的市场主体地位仍未真正体现，进而挫伤了基层农村信用社有效服务“三农”的积极性和创造性。
(二)运营“集中化”
从总体上看，作为行业管理机构的省联社，其实际运作趋向于按一级法人模式管理全省农信社，将工作重点放在抓人、财、物的管理权、审批权和开办自营性业务及对基层农村信用社(包括农合行)管理的集中化上，把本属于出资人(社员)的高级管理人员提名权、进人权和固定资产购置审批权、抵贷资产处置权以及大额贷款审批权等集中到省联社，省联社还在很大程度上决定着对农村信用社经营业绩的评定、高管人员的薪酬核定和股金分红比例等，这与省级联社成立之初被要求需将工作放在“建章立制、业务指导、人员培训、信息咨询”等方面，而严禁其“直接或间接从事经营活动，调度基层农信社资金”的原则相悖。基层反映，省联社包揽了农信社各项制度的制定权、解释权、修改权，容易使制度与实际操作脱节；过多干预农村信用社的信贷资金投放方向，不利于农村信用社根据市场化选择更有经营效益的经营项目。更有基层社反映，省联社及其办事处操控农信社的具体业务经营权。如某市贷款审批权限规定：乡镇信用社的单笔贷款审批权只有3到5万元，县联社是100万元以下，省联社市办事处是300万元以下，300万元以上的贷款发放都要到省联社审批，这等同于拉长了农信社的经营管理链条。省联社管理行为明显偏重于剥。人事权、贷款权、财务权的控制，严重侵犯了县联社的独立法人地位，导致法人治理失效，容易引发逆反心理或造成依赖心理。
(三)指导“格式化”
对于基层法人社，省联社不管地域分布、规模大小、经营水平，执行制度“一刀切”，方式单一，缺乏市场经济的多样化，业务指导经常转变为“格式化”的指令，在部署 工作时基本不考虑基层法人社的独立性，缺乏市场调剂的灵活性。基层社反映，省联社成立后，在缺乏充分调研的情况下大量制定“批发”各类制度办法160余个，虽强化了制度建设这个核心，但某些制度有点操之过急和不切实际，基层社不知所措。有基层社反映，省联社对农信社新放贷款实行到期收回率必须达到98％的指标考核，凡达不到的信贷员一律免职，不达标的信用社的社主任也要被免职，基层社认为此举虽然加强了到逾期贷款管理。却与农业的生产周期和各地实际是不相符的。
(四)服务“脱农化”
虽然农村信用社改革试点加大了对“三农”的信贷支持力度，但其商业化运作却产生了脱农的趋势，一些地方信用社偏离农村社区银行服务方向，片面追求城市化、规模化，盲目扩张，贷款投放的非理性与非农化倾向明显，“三农”贷款难状况并未真正得到改善。调查表明，随着农村经济的发展，传统农业再生产的资金自给程度不断提高，而非传统农业项目，如规模经营、农产品加工等的资金需求不断扩大。随着农村信用社商业化改革的推进，其对一些资金回报率低、风险高、周期长的领域缺乏兴趣，如农业和农村基础设施建设、粮棉储备体系建设、农业技术推广、农业生态环境建设、扶贫开发等。这些不能通过竞争性金融活动获得资金的农村金融需求，则必须依靠政策性金融才能实现。与此同时，大额贷款投向非农化倾向明显，部分农信社往往将资金主要投向收益率较高的建筑、水电、餐饮等非农行业，农民“贷款难”问题依然存在。在对农户和种养大户的实地调查中，普遍反映了一个无奈的现象，农民本是社会弱势群体。而现在农贷的主力军——农信社贷款利率却最高，正是“最穷的人买最贵的东西”。调查显示，在湖南省农信社2007年资金成本约4.2％(含管理费)不变的情况下，全省农信社6个月平均存贷款利差2007年比2004年提高了10.58％，而1年期平均存贷款利差则提高了17.19％。作为对农信社“花钱买机制”政策的组成部分——利率政策，允许信用社贷款利率在更大范围浮动(在基准利率的1-2.3倍内浮动)。这一扶持政策，在短期内给农村信用社提供了迅速扭亏增盈的捷径。农村信用社利用其在提供农户贷款中的垄断地位及国家给予其的贷款利率上浮权，贷款利率上浮幅度不断提高，有的甚至一浮到顶。贷款利率过高加重了借款人负担，削弱了农户和企业的盈利能力。部分农村信用社在改革试点中急功近利，为达到央行票据兑付条件，做大分母，降低不良贷款比例，通过发放更多的非农贷款，并技术操作归之于农贷范畴，使得农村信用社改革依然未改变长期所形成的“官营”性质，难以实现合作目标。
(五)乡镇农信社改革后管理责任“弱化”
首先，乡镇社法人变为县联社统一法人，“无官一身轻”。改革前，县联社和乡镇农信社同是法人机构，县联社由乡镇社入股组成，乡镇社在贷款权利和利益分配上有一定的“自主性”；改革后，县一乡两级法人合并为县一级法人，乡镇社不是独立法人，而成为县联社的营业网点，不实行财务上的独立核算，其贷款权和利益分配权上收，业务发展积极性受挫，在防范支付风险、盘活不良贷款、克服经营困难等方面对县联社存在很大的依赖性，认为反正都是县联社在“当家”，导致运行机制的转换缺乏体制创新的有力支撑，管理层不得不依赖于行政手段去强化对基层社的外在约束，以弥补其内在活力和自我约束力的不足。在乡镇信用社负责人中会计型人才多、现代金融人才少的现实境况下，这种表现更为突出，农村信用社改革照搬照套多、创新少，宁可守摊子也不有所作为。另外，取消法人资格后的乡镇信用社在人、财、物等方面权力有限，被县联社掌控，基层职工作为社员和被管理者，也很难参与县联社的经营管理。
其次，在农村信用社垄断农村信贷的事实面前，在少有准入和退出机制的情况下，农村信用社即使经营不善也会“永存”。农村信用社没有破产(退出)威胁，也很少有新机构竞争压力，银行业普遍存在的道德风险因此得到强化，管理者很难真正主动规避风险，实行稳健经营。加上地方政府承诺在辖区内农村信用社出现支付危机时。承担救助责任，使一些基层农信社的负责同志更加觉得“高枕无忧”。第三，受刚性的责任追究机制约束，一些基层农信社员工求稳怕罚，不求有功、但求无过的思想情绪一定程度存在并蔓延。
三、产权归属：产权模糊和“五性”特征下的所有者虚置与缺位
明晰产权关系、完善法人治理结构、强化约束机制是农信社改革的核心工作，也是农信社实现“增强服务功能”这一首要目标的前提条件。农信社改革试点开始后，湖南省农信社通过清产核资和增资扩股，进一步规范股权结构，稳步推进产权组织形式改革，资本实力得到充实。然而，农村信用社股改的不彻底性使农村信用社的主体地位被人为虚置、产权关系模糊等“所有者缺位”问题依然十分严重。
(一)产权模糊下的所有者虚置
按照有关政策规定，改革后的农村信用社产权赋予了许多新的内容，如股份分为投资股和资格股两种，两种股份内部还有法人股和自然人股之分。实践中，农村信用社新增股本金中往往资格股占绝大部分，这些资格股股东投资农村信用社的目的在于获取比一般存款更高的收益，对参与农信社的管理兴趣不大，其人股股金实质与存款化股金并无真正区别。因此，很难说农村信用社的产权就属于股东的。以湖南省农信社为例，资格股在总股本中占比超过71％，而有限的投资股大多来自于农信社的职工，他们之所以投资于投资股，往往是在“任务指标”压力之下不得已的选择。即便是非压力下自愿所为，受制于投资规模过小和现有管理体制，也无法通过投资投资股而增加自身的话语权。因此，无法认定农村信用社的产权就属于职工的。显然，在农信社名义上归股东所有，而实际上股东、职工都不是其真正所有者，政府亦强力介入的情况下，农村信用社的产权是模糊的。另一方面，在县级联社高管层的产生流程中，面对省联社提名的硬约束与社员选举权的软约束，农村信用社在经营上往往更倾向于为上级联社服务，而不是为社员服务，经营者也并不必然要求对股东负责，县联社的理事长、主任、监事长等领导班子是由省联社任命的，股东并没有被赋予选择经营者的实际权利，股权投资者的长期利益无法得到制度保证。导致当前广大农村信用社的所有权依然虚置——出钱的人并没有能够拥有决策权、知情权、监督权及分配权。产权不清的合作制及由此产生的“内部人”控制与“外部人”干预叠加，过多的行政干预与缺少必要的保护与扶持，不对股东(社员)负责而从外部强制实施行政管理及由此产生的经营管理扭曲，导致农信社的权利得不到保护，形成巨额亏损和不良资产。
(二)“五性”特征下的所有者缺位
1，股权设置“同一性”矛盾突出，股权结构失衡
统计显示，目前湖南省农村信用社的实际股权结构仍不合理，股权设置同一化和股金小而分散的老问题没 有彻底解决，“三多三少”现象普遍存在，股权特征不符合“股权结构多样化，投资主体多元化”的原则，无法有效形成真正的产权约束。一是自然人股多，法人股少。至2008年末，全省农信社实收资本金余额111.92亿元，按股金来源和归属划分，其中自然人股金105.8亿元，占股本金总额的94.5％，法人股金6.12亿元，占股本金总额的5.5％。自然人股所占比例较大，导致股权高度分散，难以形成有效的约束机制。大部分社员人股的目的是为了获得贷款优惠和红利回报，并未真正关心信用社的经营情况。普通股东在“一人一票制”的农村信用社理事会(董事会)缺乏应有的发言权。“股权说话”与理事会“一人一票制”存在现实矛盾与不合理性，有效的法人治理机制实际上难以形成。二是“资格股多，投资股少”。至2008年6月末，全省农信社股本金总额112.28亿元，按股权结构分，其中资格股81.9亿元，占71.16％，投资股30.38亿元，占28.84％，个别县联社的股本金中，投资股占比为O。三是股东户数多，人均持股数量少。以桃江县农信联社为例，2008年6月末，该社自然人股金总额为17131万元，共有股东44030户，平均持股3900元。由于股东人数众多，人股金额小，股本分散，股东或社员的参与、监督成本高。股东“搭便车”现象严重，缺乏行使股东权利的积极性和能力。调查表明，桃江县、临湘市、汩罗市和岳阳县联社的前十大股东中均没有一人成为社员(股东)代表、董(理)事或监事或主任(行长)、副主任(副行长)。外部董事、监事对信用社决策的影响非常小，股东缺乏积极性。
2，部分股金“存款性”凸显。“风险共担、利益共享”机制难以形成
从目前信用社的股金构成来看，主要由原始积累、信用社职工股和“变质”资本(即出于换取贷款和许诺“保息分红”的由法人股和个人股组成的存款化股金)构成，这种平均化、分散化的股本结构往往导致谁也没有绝对的发言权和控制权。改革初期，农村信用社展开了大规模的增资扩股工作，然而由于底子差、包袱重、亏损大等原因导致难以吸收真正意义上的股金，更无法吸引战略投资者入股。在增资扩股期间，一些地方政府和农村信用社加大对人股的正面宣传。风险揭示则很少，甚至采取对“资格股”以高息代替分红或承诺对信用社的股东实行贷款优先、利率优惠等不规范方式吸引储户入股，把民众存款股金化。这种方式吸收的股金本质上是存款，股东不是真正意义上的股东，导致所有者主体的实际缺位和对经营层监督的缺失，从而助长了内部人控制的局面。农信社增资扩股时与贷款挂钩的承诺，诱导的效果是消弱了所有者监督信用社的动力。有的信用社明里暗里承诺对股东保底分红，把本应承担投资风险的所有者，变成了实质上的固定收益产品的投资者。农村信用社股金通常不用来弥补损失，社员并不是真正意义上的出资人，不承担经营风险，最多只能算是一个存款户，股权存款化特征十分明显，没有形成“风险共担、利益共享”机制。
3，部分股金隐含“贷款性”，异化产权关系
调查显示，部分农村信用社在开展增资扩股过程中，对深化农村信用社改革目标的认识似是而非，把专项央行票据的兑付作为终级目标，为了获得专项央行票据资金突击扩股。有的农村信用社规定内部职工入股有困难的，可向农村信用社申请消费贷款；有的农村信用社由联社营业部统一贷款，然后分散到各农村信用社入股：有的农村信用社之间进行交叉贷款入股；有的农村信用社职工夫贷款妻入股或妻贷款夫入股；有的农村信用社承诺以人股额的1-3倍向入股者贷款；有的农村信用社向股东承诺分红。凡此种种，社员入股没有支付自有货币资金。难以明确相应的权利和义务，农村信用社产权关系被异化。
4，退股条件淡化，股本金“流动性”过度
因农村信用社股权设置资格股可以退股，而目前农村信用社资格股所占比例极高，且在股权设置上采取“人社自愿，退社自由”的方式，入股社员的流动性大，所有者不固定，造成农村信用社股本金不稳定。如前所述，很多社员人股的目的在于寻求得到农村信用社贷款优先和利率优惠等金融服务，同时得到相应的投资回报，加之部分农村信用社承诺股金保息分红、淡化退股条件，不少入股社员对投资分红的期望值相当高，普遍认为不应低于同期储蓄存款利率水平，对入股风险认识不够。但近两年部分地区农信社的股金红利水平较低，有的已与一年期存款利率持平，股金分红率与存款利息率之间的差距甚微，入股社员随时有集中退股的要求。据统计，全省农村信用社股本金余额2008年末比上年末共下降2.91亿元。
同时，从改革的政策规定情况看，农村信用社股金红利分配制度非常严格，规定对股金不得支付利息，当年亏损的农村信用社原则上也不分配红利，即使当年实现了盈利，但在未全部弥补历年亏损挂账或资本充足率未达到规定要求前，分红比例也将受到严格限制，且只能采取转赠股金方式，不分配现金红利。近几年来，农信社经营状况虽有所好转，但历年未弥补亏损包袱仍很沉重，一旦股金收益达不到预期目标，入股社员肯定会退股。但退股必须符合农信社当年盈利、退股后农村信用社资本充足率仍能达到规定要求、持满三年并转让所持全部投资股等条件。在这种情况下，部分持股股民就可能面临“分红分不了、退股退不掉、转让没人要”的尴尬局面，还要以所持股金数额为限对农村信用社承担风险和民事责任。社员如果无法顺利退股，极有可能造成农村信用社存款大幅度滑坡，甚至发生挤兑风波，从而形成支付风险。
5，农村信用社机构体制的“官办性”，蕴育新的道德风险
从我国实际情况看，农村信用社机构体制的“官办化”、合作制属性的丧失、经营方向的偏离，使之还不完全具备独立经营、自我发展的能力，需要借用一定的外力来扶持其财务经营的可持续发展。而新一轮的农村信用社改革在管理体制上，将其管理权下放给省级政府，由省级政府通过设立省级联社来承担对农村信用社的管理、指导、协调和服务职能，这就进一步决定了两级联社与政府具有紧密关系，地方政府的行政干预不可避免的干扰着农信社法人治理。新一轮农村信用社改革在很大程度上由地方政府“大包大揽”，现行农村信用社管理体制存在着地方政府和农村信用社合谋中央政府的机制，这终将使“花钱买机制”的目标难以实现，并蕴育新的道德风险。这主要表现在：地方政府通过对农村信用社高管人员的控制从而对信用社进行干预的可能性大大增加；农村信用社因为有政府会对经营失败“买单”的预期而没有生存危机，失去持续发展的动力；股东因为信用社的“官办”性质只会索取短期利益而不会关心其长期发展(问卷调查表明，65％的股东认为“农村信用社是政府的信用社”)；农村信用社的高管人员会因为受制于地方政府而对地方政府负责而不是对股东负责。
上述这种股权的分散性、存款性、贷款性和流动性，加之信用社的“官办”性，使社员对农村信用社的所有权 难以体现，农村信用社的产权主体地位被人为虚置，产权关系模糊。
四、法人治理：有“形”无“神”和“三难”窘境下的虚化和脱节
治理结构完善是本轮农村信用社改革的核心。法人治理结构的核心问题是机构内外各相关主体的权力边界划分，简言之，好的法人治理结构应该是“权力制衡”的格局安排。新一轮改革开始后，湖南省农信社在完善法人治理结构方面迈出了积极步伐。截至2008年末，全省农信社系统121家法人机构均按照现代金融企业制度的要求，相继建立了社员代表大会(股东代表大会)、理事会(董事会)、监事会、经营管理层等“三会一层”制度，理事长(董事长)、主任(行长)、监事长三个权利主体履行不同的职责，初步形成了决策权、经营权、监督权“三权”理论上相互制约的法人治理框架。然而，改革的实践告诉我们，这种真正意义上的治理结构在农信社有“形”无“神”。
(一)“形”似而“神”不似下的虚化
农村信用社的所有者是社员，但是社员没有权力选择代理人，在行政权力、系统权力等超经济权力的干涉下，代理人选择权发生转移。即使没有干预，在“搭便车”等问题的作用下，在农村信用社的社员与主任之间不存在委托代理关系，主任不存在为社员谋利的经济理由。这种经济背景下的社员、主任及其理事会、监事会均不构成法人治理结构的要素。社员的权益无法落实，社员对于农村信用社只有出资的关系，没有其他的关系。从实践看，社员作为出资人和存款人不可能成为农信社的利益相关者，因此很难调动社员对农村信用社的关注程度，使社员对农信社的经营成果不留心、利润分配不关心、业务发展不用心、民主管理不热心，与农村信用社法人治理结构相匹配的股东素质要求差距较大。农村信用社的股金大多异化为存款化的股金，入股者只关心分红，不关心也无法关心农信社经营管理状况，在所有者难以到位的情况下，产权无法明晰，经营者缺乏监督，社员入股在当前农信社改革中并不具备真正的控制与决策意义，而只有参与意义。缺乏股东的监督，农村信用社“三会”难分设，“三权”难分离，连股东都不认为企业是自己的时候，要求良好的内部制衡只能是一种奢望㈣。在这种情况下，农村信用社“一个人说了算”的“内部人控制”问题仍得不到有效改善，农村信用社法人治理陷入“产权虚置一所有者缺位一内部人控制一不完善的法人治理结构一道德风险严重一经营、财务风险上升一社员非自愿入股一产权进一步虚置”的恶性循环。在这一恶性循环中，农信社产权虚置和“外部人干预”、“内部人控制”相互作用而得以进一步强化，导致农村信用社长期处于低效状态。
(二)“三难”窘境下的脱节
1，“三会”架构流于形式，制衡机制难落实
新一轮改革中，大多数农村信用社追求理事长与主任分设，在形式上构架了“三会”制度。其中，社员代表大会是农信社最高权力机构，对重大经营活动、重要事项变更等具有决策权，理事会是执行社员代表大会决策的执行机构，监事会是监督理事会执行社员代表大会决策的监督机构，三者相互制约、相互监督。但在实际运作中，“三会”架构流于形式，制衡机制难以落实，离真正的法人治理还有较大的差距。
一是理事长(董事长)、主任(行长)之间的权利、责任很难划清，越位、缺位、空位及虚位的现象不同程度存在。因为主任(行长)虽然是由理事长(董事长)提名，并在理事会领导下开展工作，但却是经营工作的主导者。而理事长(董事长)虽然是全权负责人，却不能干涉具体事物。这样一来，就意味着主任(行长)的日常工作可以自作主张，但出了问题却是由理事长(董事长)负责。显然，此时由理事长(董事长)负责是不公平的。这样，必然出现理事长(董事长)与主任(行长)之间的工作划分问题。此外，对一家规模并不大的县级联社来讲，过于强调这种治理框架意味着更高的运营成本并容易产生内部磨擦。显然，单纯从降低运营成本、减少内部磨擦的角度来看，向高层次统一法人是必要的㈣。县联社的理事长和主任虽然分设，但理事长仍然以单位“一把手”的身份行使部分主任的权利，使理事长的自身定位出现了矛盾。某种意义上理事长领导下的主任负责制实质上成了理事长全权负责制。
二是监事会履行职责乏力，监督难超脱。在“三会一层”框架内，监事长事实上成为与副主任(副行长)同样的一个行政管理者，作为理事长(董事长)、主任(行长)的下属，工作不独立、说话无权威、监督难超脱，很难有效行使监督权。监事会的监事绝大部分是信用社员工，县级联社监事会一般只设监事长，没有常设机构和办事人员，无法有效履行监督职责。监事会日常工作由监事长负责，对下级机构的监督管理主要通过稽核部门发挥作用，监事长基本未能履行章程赋予的对农村信用社的经营决策、决策的实施过程及执行结果进行监督的职责，缺乏对管理层行为的监察权，缺乏内部监督制约机制，监事会事实上演变为农村信用社的内部审计部门，在理事长或主任的领导下开展工作。同时，理事会、监事会召开的次数有限，参与者主要关心信用社的财务状况，而对应履行的权利与义务——理事会的决策、监事会的监督漠不关心。
三是在原有的法人治理框架设计中忽略了一个重要因素，即党的系统在农村信用社法人治理中的作用问题。尽管经典教科书中是不谈论这个问题的，但这却是摆在众多中国企业面前的一个重大课题，即便是已经吸引外资并上市的国有商业银行，该问题依然仍在。如果将农村信用社党的系统管理放在当地，同样面临着当地党政部门的行政干预问题。如果放在省联社下垂直管理，自然也会对法人治理产生影响。也就是说，只要存在党的系统管理问题，就会对农信社法人治理产生影响。
2，社员代表大会制度形同虚设，权力机构难决策
作为最高权力机构的社员代表大会，在现实中很少按章程召开，只是按规定走走过场，甚至以职工大会或年度工作会议代替，“开会举举手、散会喝喝酒、结束拎着礼品走，认认真真搞形式，扎扎实实走过场”已成为普遍现象。据调查，某些联社社员代表大会(或是筹备会议)代表推选行政色彩浓厚，在某县联社成立的乡镇代表推荐委员会中，发现主要成员来自乡镇领导、信用社干部和村民代表。社员代表大会常常由理事会主持召开，自己主持的会议选举自己，选举产生监督自己的机构，审议自己的工作报告，难以发挥社员代表大会应有的决策职责。同时，社员对信用社的经营情况知之甚少，有关贷款投向、财务收支、费用开支等重要信息不能定期披露，更无从谈接受社员监督，社员的表决权、罢免权、决议权、分配权等均以联社党委的“研究决定”所取代，普通社员根本无权利可言，使得农村信用社民主管理的效果严重削弱。理事会、监事会成员和经营层的人选和任免，由上级主管部门提请社员代表大会表决，实际上是由省联社任命。调查显示，2006年上半年，湖南省联社对全省各县(市)农 村信用联社的领导班子成员进行了大幅度调整，基本上没有通过股东大会选举，“三会”形同虚设。
3，信息披露难以规范化，披露信息存在选择性，股东知情权难满足
改革以来，在建立外部约束机制、完善信息披露机制方面，尽管各信用联社向社员、理监会成员公布有关资产质量、财务状况、风险管理、股金分红方案、重大事项等经营信息，并在主要营业网点张贴披露。但是，在“省联社”模式中，省联社充当裁判员和运动员的双重身份，难以建立科学的信息披露制度。披露信息存在选择性，既不利于农村信用社可持续发展，也不利于外部金融监管。农村信用社对所有者和其他利益关系人(主要为债权人)公开披露的信息不全，重大事项决策行为的透明度不高，不能确保其他利益相关者及时知晓信用社的经营情况，并进行外部监督，使得无法保证法人治理的顺畅运行。农村信用社披露的年度财务报告未经过会计师事务所审计，信息真实性难以保证。部分农村信用社在信息披露方面更是放不开手脚：有的担心历史包袱重，不良贷款占比高，如公开披露，担心引发股东和存款人“退股”和“挤兑”风险，因而对影响经营的重要信息披露严格限制，不会面向社会公众或者全体社员公布；有的担心信息披露可能导致股东片面追求分红，影响信用社长远发展；有的大股东担心“树大招风”，对有关“前十大股东”进行披露的规定心存疑虑，明显抵触信息披露。加上部分农信社信息披露方式落后，广大社员对农信社的知情要求难以满足。
五、改革综述：盈利的政策化、票据兑付考核机制缺乏长效性和后续增长乏力
(一)央行票据和税收减免是当前信用社盈利的重要因素
从湖南省联社提供的统计数据看，全省县级农村信用社的税后利润从改革前2002年的巨额亏损-54691万元陡升为2007年的巨额盈利83194万元，初看似乎是管理机制改革所带来的效应，但从央行票据和税收减免等改革措施到位情况看，2004-2007年税后利润分别为8173万元、13434万元、36000万元、83194万元。若剔除央行票据获得利息(按利率1.89％计算)和税收减免因素，上述年度的税后利润分别还原为-8984万元、-27174万元、-25183万元和10457万元，其中还没有剔除改革后全省农信社共获得的保值储蓄利息贴补额2.1亿元。
(二)票据兑付考核机制缺乏长效性
目前央行和银监会对农信社原有的央行专项票据考核指标过于注重时点上的数据，给地方政府和农信社很大的操作数据的空间㈣。审计调查表明，一些农村信用社不良贷款形态反映失实，虚降不良贷款率；违规发放贷款虚增股本金；违规处置专项票据置换的不良资产；地方政府有关部门违规划拨捐赠资产给信用社，以提高其资本充足率，认购央行专项票据；个别县联社兑付央行专项票据后不良贷款不降反升，利润指标同比下降。同时，达到央行票据兑付要求，如期获得票据资金，成了一些地方政府和农信社的主要目标甚至终级目标。地方的这些“短期”行为为后来一些已兑付央行专项票据的县级联社在央行票据兑付后有关考核指标呈现反方向运行态势埋下了隐患，而对于更为重要的法人治理结构和经营机制改善却毫无裨益，使得“花钱买不到机制”。
目前专项票据兑付考核期主要在农信社票据发行到票据兑付这一阶段，只要这一阶段达到兑付条件，并且所申报的报表、数据、资料基本真实合规，专项票据兑付工作就算基本完成。然而，由于改革自身存在管理部门的主导性，产权关系并非真正明晰，农村信用社的自我约束、自我监督机制并非自发形成，农村信用社并不能因此建立长效机制。目前相关的政策文件并没有规定专项票据兑付后，农村信用社如果没有按照人民银行和银监部门设置的长效机制健康运作，该如何惩戒和处理，对今后农信社机制运行没有形成长效督促作用。而“花钱买机制”的真正成效要看农信社的后续发展，农信社如果将改革试点工作作为拿到专项票据资金的临时性工作，资金激励机制将达不到真正的效果，改革的目标亦将难以实现。
(三)历史遗留问题制约改革的进一步深化
农村信用社历史遗留问题主要集中在不良贷款和亏损挂帐两个方面，要化解这两方面的历史包袱仍需一段较长的时间。改革4年来，经组织清收和专项票据置换，不良贷款余额和占比都有较大幅度下降。统计资料显示，湖南省农村信用社账面不良贷款占比(四级分类)呈逐年下降态势。但若以五级分类口径统计，全部不良贷款的占比则高得多。截至2007年12月末，全省农村信用社五级分类不良贷款余额323.92亿元，占全部贷款余额的35.31％，与商业银行相比仍有较大差距，尚有历年挂帐亏损64.69亿元。调查显示，农村信用社通过清收不良的办法进一步降低不良率的可能性已经不大，将来依靠盈利核销不良贷款可能是主要的途径，会需要一个较长的过程。