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摘要本文通过对如今医疗体系法律规范缺失问题进行思考,提出了制定医疗体系基本法医疗法的构想,对医疗法的调整范围进行界定,并提出了相应的建议。
关键词医疗法 公益性医院 法律责任
中图分类号:D95文献标识码:A
一、《医疗法》的调整范围界定
“2007年11月21日,怀孕9个月的女子因呼吸困难在同居男子肖志军陪同下赴医院检查,医生检查发现孕妇及胎儿均生命垂危,由于其肖志军拒绝在手术单上签字,最终孕妇及体内胎儿不治身亡。①”大多数人从情感角度出发选择指责这个愚昧的丈夫,主流观点也认为医院尽到了相应的义务,把责任全部归于这个丈夫身上就真的公平吗?医院的做法就真的没有过错吗?我国现行的《医疗机构管理条例》中第33条规定,医疗机构为患者实施手术,特殊检查和特殊治疗应当征得患者家属或者关系人的同意并且签字,这与医疗机构第一时间救死扶伤的职责,与我国《医疗救助管理条例》规定“医疗机构应当对危重病人进行抢救”是否存在矛盾等问题,都很值得我们思考。医疗既是一个关系到国计民生的行业,需要调整的内容也是既庞大又繁杂,想仅仅通过一部医疗法来调整只能事倍功半,本文将医疗法的调整范围界定为:对医疗机构和医疗行为的规范和调整,通过对医疗机构和医疗行为的规范和调整,实现促进医疗事业健全发展合理分布医疗资源,提高医疗品质,保障病人权益的最终目标。
二、《医疗法》立法存在的问题
首先是位阶低问题,我国目前虽有《执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《医疗事故处理条例》等针对医疗活动中社会关系调整的法律法规,但两个条例在实施中确有不完善的问题,从根本上讲还是法律效力的问题。其次缺乏系统性,法规规章之间的矛盾冲突多,司法领域适用法律混乱,还使人们对医疗卫生法规的权威性产生极大质疑。再就是立法空白多,像医疗机构的公共财政保障,医疗行为的适当性,医疗机构的行业性质等重要问题都缺乏相应的立法加以规范,比如《医疗事故处理条例》规定的损害赔偿标准,就认为司法界直接有违《立法法》第八条之规定,在无全国人大及其常务委员会授权的情况下,国务院无权就涉及民事基本制度的医疗损害赔偿标准、项目制定行政法规。
三、立法设想
(一)调整医疗机构和政府间的关系——明确医疗机构非营利性的重要性。
2000年初,国务院办公厅转发《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》,提出将医疗机构分为营利性和非营利性两类进行管理的改革措施②。同年,卫生部等又下发了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》将医疗机构明确划分为“营利性医疗机构”和“非营利性医疗机构”。改革开放以来,社会上出现了数量可观的民间资本,这些资本所有者要求开放医疗市场的呼声日渐高。在国家无力补偿全部医疗服务耗费的情况下,动员社会各方力量多渠道筹集资金创办卫生事业就成为必由之路③。主张这种划分的人士认为“既为市民提供了多层次的医疗服务,又将通过两大阵营之间的竞争提高整体服务质量。”是否真的能达到这样的目的呢?首先需要考虑的是进行此种划分的基础是否符合社会现实。进行这种区分的重要原因是“随着生活水平的提高,在基本医疗需求得以满足的同时,许多患者渴望获取更加人性化的服务,不少营利性机构依靠特色专长的环境与服务满足了他们的要求。这些高层次的专业服务与公立医院提供的基本医疗在实质上形成互补。”现在值得我们怀疑的一个问题是“我国公民的医疗卫生是否已经达到了基本医疗水平,而普遍具有营利性医疗机构提供更加高层次专业化的服务的需求”,本文认为答案是否定的,我国公民普遍面临的仍然是基本医疗保障的要求,应该包含在由政府进行支持和投资的非营利性医疗机构应当提供的范围内。其次,是营利性医疗机构趋利性带来的问题。不仅如此,营利性医疗机构的性质决定了其对利益最大化的追求,趋利性的特点与医疗机构救死扶伤的公益性质能否和谐共存是个值得怀疑的问题。现实中,不合理检查、用药现象比较常见,营利性医疗机构的服务价格采取的是市场调节模式(造成某些医院的收费要高于同级别的非营利性医院);某些医务人员利用医疗服务中患者信息不对称的特点诱导患者通过多开药,开贵药,多检查的方法达到赚取高额利润的目的。④近年来对民营医疗机构的举报投诉近年来呈上升趋势,从深层次角度考虑,这种现象是否也与营利性医疗机构的趋利性特点有关?营利性医疗机构存在的问题还有很多,想要强调的是明确医疗机构非营利公益性质的重要性,要想保证医疗机构的公益性就必须明确医疗事业的公共财政的保障,这两点都是需要在医疗法中加以明确的原则性内容,否则非营利性医疗事业只能是空中楼阁。
(二)调整“医疗机构之间的关系”。
我国现在将医院的级别按规模划分为一、二、三级医院,这样约定俗成的划分很大程度上决定了医疗机构之间的关系,不同的级别在获得的国家财政支持等方面也具有很大的差异,其中存在的公平性与否,医疗质量水平差距较大以及可能存在的医疗资源浪费问题(小病小医院,大病大医院治疗)。是否改变这种划分方法也是《医疗法》应该仔细讨论的问题。建立医疗机构服务级别评定机制也应该是医疗法加以明确的内容,建立良好的服务级别评定机制,将服务级别与国家的财政支持相挂钩是使医院努力提高其服务质量的一个有利途径.现在这一级别评定机制还在酝酿之中,国务院卫生部医疗服务监管司也发出了《医院评价标准征求意见稿》⑤,将这一评定机制的建立写入医疗法使其更加的名正言顺,从而有利于该体系的建立。不仅如此,如今在这一评价体系中占主导地位的仍然是作为行政主体的卫生部医疗服务监管司,提高作为服务直接承受者的“患者”在该评价体系中的地位是另一个需要由医疗法确定的内容。
(三)加强《医疗法》法律责任和救济制度的规定。
首先,要强调政府在医疗法律体系中的重要地位,正是因为政府的主导地位决定了应当将政府责任放在第一位,建立决策问责机制以行政法上的责任来保障实现。由于政府在医疗领域的决策的不当给医疗制度带来的危害将是宏观和体制上的大问题,如果放弃了这一部分责任的追究,我国的医疗制度建设付出的成本将可能会高出许多。其次,要明确医院具体管理者的责任。一个医院的经营状况和服务质量很大程度上取决于医疗机构的管理体制,如果管理体制混乱,内部人员鱼龙混杂,医院软硬件设施达不到国家相应标准,必然会使就医公民的健康权和财产权得不到相应的保障,这并非是一般医疗工作者所能左右的现实。明确这一部分人员的职责和义务,使医疗机构管理者能够充分发挥各自的能力做好医疗机构的建设管理工作。再次,明确医师在医疗法律中的法律责任。医生作为和患者生命健康联系最为紧密的群体,近年来却随着医疗机构营利化药品管理等问题处理的不当,医患关系日益紧张。现有的相关法律只对医疗事故进行处罚追究责任,但是并非仅仅是医疗事故会损害到患者的人身权利,医师的一些处理失当行为虽然不能构成医疗事故,但是对患者带来的损伤却可能是难以弥补的。我们相当有必要在制定医疗法的时候寻找到医生权利和患者权利的平衡点,不可偏废其一的基础上以保护患者安全为原则。
总之,医疗这一领域处理不当将会严重阻碍我国建设和谐社会的目标。《医疗法》作为我国的医疗卫生基本法,通过对医疗机构和医疗行为的规范和调整,解决现有卫生体系中医疗部分的杂乱无章的问题,促进医疗事业健全发展,合理分布医疗资源,保障患者权益,增进国民健康,是亟待研究和讨论的问题。
(作者: 同济大学法学院宪法行政法专业硕士)
注释:
①新浪新闻http://news.sina.com.cn/
②中国医疗机构分类管理的进展与特点.中国卫生经济,2001 ,20 (6) 雷海潮,于佳,毛阿燕,等.
③兰迎春,陈丽.对医疗机构分类管理的思考.卫生经济研究.
④俞淑华,杨光华.营利性医疗机构对我国医疗体制改革的现实意义与存在问题对策研究周益众.上海市卫生局卫生监督所.
⑤司法部网页.http://www.moh.gov.cn/publicfiles//business/htmlfiles/wsb/index.htm.
关键词医疗法 公益性医院 法律责任
中图分类号:D95文献标识码:A
一、《医疗法》的调整范围界定
“2007年11月21日,怀孕9个月的女子因呼吸困难在同居男子肖志军陪同下赴医院检查,医生检查发现孕妇及胎儿均生命垂危,由于其肖志军拒绝在手术单上签字,最终孕妇及体内胎儿不治身亡。①”大多数人从情感角度出发选择指责这个愚昧的丈夫,主流观点也认为医院尽到了相应的义务,把责任全部归于这个丈夫身上就真的公平吗?医院的做法就真的没有过错吗?我国现行的《医疗机构管理条例》中第33条规定,医疗机构为患者实施手术,特殊检查和特殊治疗应当征得患者家属或者关系人的同意并且签字,这与医疗机构第一时间救死扶伤的职责,与我国《医疗救助管理条例》规定“医疗机构应当对危重病人进行抢救”是否存在矛盾等问题,都很值得我们思考。医疗既是一个关系到国计民生的行业,需要调整的内容也是既庞大又繁杂,想仅仅通过一部医疗法来调整只能事倍功半,本文将医疗法的调整范围界定为:对医疗机构和医疗行为的规范和调整,通过对医疗机构和医疗行为的规范和调整,实现促进医疗事业健全发展合理分布医疗资源,提高医疗品质,保障病人权益的最终目标。
二、《医疗法》立法存在的问题
首先是位阶低问题,我国目前虽有《执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《医疗事故处理条例》等针对医疗活动中社会关系调整的法律法规,但两个条例在实施中确有不完善的问题,从根本上讲还是法律效力的问题。其次缺乏系统性,法规规章之间的矛盾冲突多,司法领域适用法律混乱,还使人们对医疗卫生法规的权威性产生极大质疑。再就是立法空白多,像医疗机构的公共财政保障,医疗行为的适当性,医疗机构的行业性质等重要问题都缺乏相应的立法加以规范,比如《医疗事故处理条例》规定的损害赔偿标准,就认为司法界直接有违《立法法》第八条之规定,在无全国人大及其常务委员会授权的情况下,国务院无权就涉及民事基本制度的医疗损害赔偿标准、项目制定行政法规。
三、立法设想
(一)调整医疗机构和政府间的关系——明确医疗机构非营利性的重要性。
2000年初,国务院办公厅转发《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》,提出将医疗机构分为营利性和非营利性两类进行管理的改革措施②。同年,卫生部等又下发了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》将医疗机构明确划分为“营利性医疗机构”和“非营利性医疗机构”。改革开放以来,社会上出现了数量可观的民间资本,这些资本所有者要求开放医疗市场的呼声日渐高。在国家无力补偿全部医疗服务耗费的情况下,动员社会各方力量多渠道筹集资金创办卫生事业就成为必由之路③。主张这种划分的人士认为“既为市民提供了多层次的医疗服务,又将通过两大阵营之间的竞争提高整体服务质量。”是否真的能达到这样的目的呢?首先需要考虑的是进行此种划分的基础是否符合社会现实。进行这种区分的重要原因是“随着生活水平的提高,在基本医疗需求得以满足的同时,许多患者渴望获取更加人性化的服务,不少营利性机构依靠特色专长的环境与服务满足了他们的要求。这些高层次的专业服务与公立医院提供的基本医疗在实质上形成互补。”现在值得我们怀疑的一个问题是“我国公民的医疗卫生是否已经达到了基本医疗水平,而普遍具有营利性医疗机构提供更加高层次专业化的服务的需求”,本文认为答案是否定的,我国公民普遍面临的仍然是基本医疗保障的要求,应该包含在由政府进行支持和投资的非营利性医疗机构应当提供的范围内。其次,是营利性医疗机构趋利性带来的问题。不仅如此,营利性医疗机构的性质决定了其对利益最大化的追求,趋利性的特点与医疗机构救死扶伤的公益性质能否和谐共存是个值得怀疑的问题。现实中,不合理检查、用药现象比较常见,营利性医疗机构的服务价格采取的是市场调节模式(造成某些医院的收费要高于同级别的非营利性医院);某些医务人员利用医疗服务中患者信息不对称的特点诱导患者通过多开药,开贵药,多检查的方法达到赚取高额利润的目的。④近年来对民营医疗机构的举报投诉近年来呈上升趋势,从深层次角度考虑,这种现象是否也与营利性医疗机构的趋利性特点有关?营利性医疗机构存在的问题还有很多,想要强调的是明确医疗机构非营利公益性质的重要性,要想保证医疗机构的公益性就必须明确医疗事业的公共财政的保障,这两点都是需要在医疗法中加以明确的原则性内容,否则非营利性医疗事业只能是空中楼阁。
(二)调整“医疗机构之间的关系”。
我国现在将医院的级别按规模划分为一、二、三级医院,这样约定俗成的划分很大程度上决定了医疗机构之间的关系,不同的级别在获得的国家财政支持等方面也具有很大的差异,其中存在的公平性与否,医疗质量水平差距较大以及可能存在的医疗资源浪费问题(小病小医院,大病大医院治疗)。是否改变这种划分方法也是《医疗法》应该仔细讨论的问题。建立医疗机构服务级别评定机制也应该是医疗法加以明确的内容,建立良好的服务级别评定机制,将服务级别与国家的财政支持相挂钩是使医院努力提高其服务质量的一个有利途径.现在这一级别评定机制还在酝酿之中,国务院卫生部医疗服务监管司也发出了《医院评价标准征求意见稿》⑤,将这一评定机制的建立写入医疗法使其更加的名正言顺,从而有利于该体系的建立。不仅如此,如今在这一评价体系中占主导地位的仍然是作为行政主体的卫生部医疗服务监管司,提高作为服务直接承受者的“患者”在该评价体系中的地位是另一个需要由医疗法确定的内容。
(三)加强《医疗法》法律责任和救济制度的规定。
首先,要强调政府在医疗法律体系中的重要地位,正是因为政府的主导地位决定了应当将政府责任放在第一位,建立决策问责机制以行政法上的责任来保障实现。由于政府在医疗领域的决策的不当给医疗制度带来的危害将是宏观和体制上的大问题,如果放弃了这一部分责任的追究,我国的医疗制度建设付出的成本将可能会高出许多。其次,要明确医院具体管理者的责任。一个医院的经营状况和服务质量很大程度上取决于医疗机构的管理体制,如果管理体制混乱,内部人员鱼龙混杂,医院软硬件设施达不到国家相应标准,必然会使就医公民的健康权和财产权得不到相应的保障,这并非是一般医疗工作者所能左右的现实。明确这一部分人员的职责和义务,使医疗机构管理者能够充分发挥各自的能力做好医疗机构的建设管理工作。再次,明确医师在医疗法律中的法律责任。医生作为和患者生命健康联系最为紧密的群体,近年来却随着医疗机构营利化药品管理等问题处理的不当,医患关系日益紧张。现有的相关法律只对医疗事故进行处罚追究责任,但是并非仅仅是医疗事故会损害到患者的人身权利,医师的一些处理失当行为虽然不能构成医疗事故,但是对患者带来的损伤却可能是难以弥补的。我们相当有必要在制定医疗法的时候寻找到医生权利和患者权利的平衡点,不可偏废其一的基础上以保护患者安全为原则。
总之,医疗这一领域处理不当将会严重阻碍我国建设和谐社会的目标。《医疗法》作为我国的医疗卫生基本法,通过对医疗机构和医疗行为的规范和调整,解决现有卫生体系中医疗部分的杂乱无章的问题,促进医疗事业健全发展,合理分布医疗资源,保障患者权益,增进国民健康,是亟待研究和讨论的问题。
(作者: 同济大学法学院宪法行政法专业硕士)
注释:
①新浪新闻http://news.sina.com.cn/
②中国医疗机构分类管理的进展与特点.中国卫生经济,2001 ,20 (6) 雷海潮,于佳,毛阿燕,等.
③兰迎春,陈丽.对医疗机构分类管理的思考.卫生经济研究.
④俞淑华,杨光华.营利性医疗机构对我国医疗体制改革的现实意义与存在问题对策研究周益众.上海市卫生局卫生监督所.
⑤司法部网页.http://www.moh.gov.cn/publicfiles//business/htmlfiles/wsb/index.htm.