论文部分内容阅读
师资问题是教育事业发展的关键，也是当前制约乡村基础教育改革与发展的瓶颈之一。每每谈及基础教育课程改革，论及办学质量，深层次的问题皆聚焦于教师，尤其是农村学校的教师。“下不去、留不住、教不好”，是困扰农村学校的现实问题，也是制约农村教育质量提升的一道绕不过去的“坎儿”。
今年6月，国务院印发了《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，广大乡村教师的薪资待遇、职称评定和社会保障等方面有望获得较大改善；8月，人力资源和社会保障部与教育部联合印发了《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，规定已在乡村任教3年以上的乡村教师，在职称方面优先评聘；近日，河南省教育厅又公布了《河南省农村小学全科教师培养工作实施方案》，将试点培养农村小学全科教师。这一系列政策的出台，无疑是广大乡村教师的“福音”。
乡村教师面临的种种实际问题，不仅需要国家和各省（市、区）层面的顶层设计，而且需要将所提出的政策措施不折不扣地加以落实，这样才能切实解决。在《本期关注》中，我们聚焦乡村教师的现状，以期汇集更多的智慧、更大的力量，共同为解决好农村教育改革与发展的瓶颈问题献策，为实现基础教育的均衡发展助力，重建让乡村教师得以安心乐教的新领地。
2015年3月，河南省教育厅组成3个调研组，分赴6个省辖市的12个县（市），就农村义务教育的有关问题进行调研。其中，农村中小学教师队伍建设成为此次调研的一个重点。根据调研结果，从行政区域上来看，县城学校比乡镇学校好一些，乡镇学校比农村学校好一些，农村学校比深山区的学样和教学点好一些。从学校类别和规模上来看，初中比小学好一些，乡小比村小好一些，村小比教学点好一些。然而从总体上来看，农村教育整体水平不高，基础办学条件较差，农村教师工资相对偏低，住房和办公条件普遍较差。
存在的问题
一、农村教师“超编缺人”现象严重
1.普遍存在教师“空编”现象
对6个省辖市12个县（市）的调研结果显示，各县（市）均存在不同程度的教师空编问题。各县（市）中空编最多的达868个，最少的也有134个。
2.农村小学“超编缺人”现象严重
农村小学教师数量不足，尤其是边远地区的农村小学和教学点，普遍通过外聘代课教师的办法弥补师资的缺额，而按照现有中小学教师编制核定标准，农村小学教师却存在超编现象。
农村小学教师“超编缺人”现象产生的主要原因：一是由于村小和教学点生源减少，按现有生师比的编制标准核定编制，不少村小和教学点的教师都属于超编配备，但是，由于村小和教学点的学生属于不同的年级，按照班级和开设课程来说，现有教师无法满足实际需要。以豫南某县为例，教学点学生在40人左右，一般都有1～3年级，如果按班级和课程来算，至少需要配备5名教师，但按现有编制标准核算，只能配备2名教师。实际上，村小、教学点大多处于“超编缺人”状态，不少地方通过返聘退休教师或聘用代课教师的方法解决目前农村小学师资紧缺问题。以豫西某县为例，全县共有农村小学282所、教学点99个，其中学生数在100人以下的就有177所。全县共聘用代课教师260人，其中农村小学和教学点217人，城镇学校43人。二是边远地区的农村特别是山区，群众居住分散，教学点多、规模小，班额达不到省定标准，占用教师资源较多。如豫南某县的一个山区乡镇，距县城50公里，全镇总面积214平方公里，2.5万人口，下辖29个行政村，191个村民组。现有2所初中、8所农村小学和16个教学点。现保留的教学点位置偏远，服务半径都比较大，再进行撤并有很大难度。16个教学点共有学生398人、教师29人，其中在编教师18人、特岗教师2人、代课教师9人，除2个教学点规模较大外，其他的14个教学点共有学生131人，每个教学点只能配备1名教师勉强维持，保证教学质量无从谈起。
二、农村学校教师队伍整体素质偏低、结构不合理
调研中发现，农村教师队伍整体素质低于城市，特别是村小和教学点，整体素质更显偏低，结构不合理现象尤为突出，具体表现在以下几个方面。
1.学历层次偏低
农村教师的来源基本上由民师转正、招工、招教考试三部分构成。部分教师没有接受过正规师范教育，学历层次偏低。如豫西某县农村小学大专以下学历的教师占27.7%，教学点大专以下学历的教师所占比例高达70.4%。
2.学科结构不合理
师资不配套、专业不对口，所学非所教现象突出。农村小学由于地理位置偏远、学校规模较小，教师基本都是包班上课，根本无法顾及专业教师的配置，也不能保证专业课教学的质量，素质教育无从谈起。农村中小学英语、体育、音乐、美术、计算机、健康教育、心理教育专业教师严重缺乏。豫南某乡中心小学有学生400多人，教师19人，由于教师学科结构不合理，体音美等学科几乎没有专职教师，多由其他学科教师兼任，一人多课现象比较普遍。还有的农村小学，英语、体育、音乐、美术、计算机等课程基本上流于形式，教学质量难以保证。
3.老龄化严重
各地农村小学老年教师所占比例较大，老龄化问题严重，且近几年进入退休高峰期。抽样的4个县的农村学校中46～55岁的教师3347人，占农村教师总数的22.1%；56岁以上的教师有2387人，占农村教师的15.7%。这意味着4年后这2387名现年56岁以上的农村教师将全部退休离开工作岗位。尤其是村小和教学点，大多数教师是民师转正人员，老龄化问题更加突出，近几年这些教师将陆续退休，若不能及时补充教师，许多农村小学、教学点将陷入无教师可用、难以为继的境地。
4.性别结构比失衡
新聘教师女性比例较大。豫南某县从2009～2014年共招聘特岗教师1238人，其中女性教师963人，占78%。并且，女性比例在逐年提高，在今后的教师招聘中仍将如此。由此带来的主要问题是，这些招聘的女教师都处于结婚、产育期，每年有100人左右休产假，学校实际上处于一种动态减员的状态。并且，国家二胎政策的适度放开，对教师人手紧张的影响也不容忽视。 三、教师待遇低，难招更难留
1.教师工资待遇低，招来留不住
受县域经济发展水平影响，各县与市区间平均工资差异明显，各县之间也存在差距。各县与市区教师平均工资相差在1000元左右，农村教师工资普遍较低，年轻教师的工资水平更低。如豫南某县本科毕业生转正定级的工资是1799元，其中岗位工资590元（助理级）、薪级工资165元（8薪级）、教护提高10%是76元、基础性绩效工资930元、保留副补38元。扣除住房公积金和职工医保，打卡工资仅余1500多元。年轻教师工资水平低，影响教师队伍的稳定性。
2.教师职称晋升难，影响工作积极性
省职称政策规定了各级各类学校的高、中、初级职称结构比例的控制标准，对尚未达到控制标准的学校，按每年2%～3%左右的增幅逐年调整到位。一所教师约100人的学校，有50多人是初级职称，其中至少有30多人符合晋升中级职称的条件，这30多人按2%～3%左右的增幅至少需10年以上才能晋升中级。在高级职称晋升方面，由于评审指标有限，高级职称评审通过率低，正常晋升缓慢，导致很多教师感到职称晋升难，从而影响了工作的积极性。
3.农村条件艰苦，新招聘教师流失率高
2009年，国家和河南省实施了特岗计划，采取省考、县聘、校用的方式，招聘了一批优秀大学生到农村学校任教。特岗计划的实施，提高了农村学校的教育质量，使得连片特困地区和国贫县教师难招难留的现象得到了一定程度的缓解，但对于全省的非贫县来说，由于特岗名额少，农村教师难招难留的现象依然突出。
大部分农村学校和教学点位置偏远，办学条件、食宿条件、交通条件等都相对较差，教师生活清苦，对招聘的教师尤其是女教师来说，还存在一定的人身安全问题，导致新招聘的教师不愿意到农村学校和教学点工作。农村教师跟其他行业相比工资偏低，且国家在政策层面也缺乏对农村教师的职业生涯的远景规划，导致许多年轻的毕业生不愿意从事农村教育工作，农村教师尤其是新招聘的农村教师流失率较高。流失的农村教师一是流向条件较好的城镇学校，二是流向具有较好前景或较好待遇的其他行业。特别是特岗教师队伍，由于相当一部分教师都不是当地人，绝大部分还存在婚配等现实问题，因此，农村新招聘的教师流失率较高。以豫西某县为例，2014年全县新招录教师300人、特岗教师85人，其中仅在体检、培训环节就有16人放弃，上岗后又先后辞职离岗28人，累计达44人，占总招录数的11.43%。
对 策
农村教师队伍面临的这些问题和困难，并不是近两年才出现的，只是随着城镇化进程的加快，这些问题显得越来越突出。近年来，河南省各级政府一直积极采取各种举措，努力破解由于城镇化进程带来的问题。比如，省政府于2013年召开了全省教师工作会议，印发了《河南省人民政府关于全面加强教师队伍建设的意见》，文件中就加强农村教师队伍建设专门提出了意见，并准备制定相配套的具体措施。河南省一些地方为提高农村教师待遇，稳定农村教师队伍，出台了农村教师补贴政策。此外，为提高农村教育教学质量，河南省还积极推进了教师交流支教、义务教育学校校长和教师交流轮岗等工作。以上这些举措已经初见成效，但是仍需要我们继续努力。
针对存在的问题，调研组建议有关各方采取如下对策：
一、大力加强农村教师队伍建设
编制方面。1.合理确定农村中小学教职工配备标准，整体增加编制数；城乡区别对待，城区按照学生数核定编制数，农村学校按照班级数核定编制数，编制核定上要向农村边远地区学校倾斜，向寄宿制学校倾斜，适当增加教学点编制数。2.改革完善义务学校教师编制管理办法，建立动态的教师编制管理制度，教育部门应根据教育教学工作需要，在编制总额内对教师实行动态管理，由教育部门提出教师交流调整方案，经县级政府审批后完善其人事、财政手续，使教师由学校人变为由教育部门管理的教育人，以促进义务教育均衡发展。3.严把入口关，依法实施教师岗位准入制度和教师聘任制。4.拓宽教师来源渠道。积极推进实施免费师范生制度，学生毕业后回户籍所在地任教。
待遇方面。1.落实义务教育学校实施绩效工资制度的有关规定，核定义务教育学校绩效工资总量时，对农村学校适当倾斜。引导和鼓励优秀教师到农村中小学任教。2.建立并落实农村地区教师岗位津贴补助制度，并向边远艰苦地区倾斜，适度提高农村教师的工资待遇水平。3.提高农村教师中高级职称结构比例，进一步降低农村中小学职称评审条件，使教师通过晋升职称，尽快提高工资水平。4.进一步提高教师教龄津贴，激励教师长期从教。
管理方面。尝试建立健全农村学校服务期和定期支教制度。新招录的教师至少在农村边远地区学校工作5年，城镇教师在5年任期内要在农村学校工作1年以上，并与教师资格注册挂钩，在职称晋升、评先评优上向农村教师和支教教师倾斜。
二、加大投入，改善农村办学条件
加大农村基础办学条件投入。加大投入，进一步加强农村地区薄弱学校的改造力度，改善农村学校基础办学条件。
启动农村中小学布局调整工作。1.统筹考虑城镇化发展、未来人口变动、乡镇布局结构调整和人民群众的现实需要，积极稳妥推行农村中小学布局调整。结合地理区域分布，既要确保适龄儿童就近入学，又要有利于优质教育资源的合理配置。结合实际情况，尽快出台全省“十三五”中小学布局调整规划方案制订意见。推进寄宿制学校建设，人口比较密集的平原地区，原则上5000人左右设1所完全小学，每个乡（镇）可设若干所中心小学，中心小学逐步建成寄宿制学校。距离中心小学较远的村，可以行政村为单位设立小学。在交通不便或距离中心小学和完全小学较远的村保留必要的教学点，方便低年级学生就学。逐步形成中心小学、完全小学、教学点相互关联的网络结构。2.进一步提高寄宿生公用经费标准。根据农村中小学寄宿生实际需要，核实教育成本，适当提高公用经费标准，确保必需的办学需求。
启动面向农村学校的教师周转房建设。针对全省农村义务教育学校的实际需要，在一些山区、丘陵区等地启动农村教师周转房建设，由省级政府出资，建设具有宿舍（公寓）性质的教师住校周转房或公寓房，供服务期教师、特岗教师和支教教师使用，教师工作调动随即搬离。此举可以有效解除农村教师的后顾之忧，让他们能够安心工作。
今年6月，国务院印发了《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，广大乡村教师的薪资待遇、职称评定和社会保障等方面有望获得较大改善；8月，人力资源和社会保障部与教育部联合印发了《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，规定已在乡村任教3年以上的乡村教师，在职称方面优先评聘；近日，河南省教育厅又公布了《河南省农村小学全科教师培养工作实施方案》，将试点培养农村小学全科教师。这一系列政策的出台，无疑是广大乡村教师的“福音”。
乡村教师面临的种种实际问题，不仅需要国家和各省（市、区）层面的顶层设计，而且需要将所提出的政策措施不折不扣地加以落实，这样才能切实解决。在《本期关注》中，我们聚焦乡村教师的现状，以期汇集更多的智慧、更大的力量，共同为解决好农村教育改革与发展的瓶颈问题献策，为实现基础教育的均衡发展助力，重建让乡村教师得以安心乐教的新领地。
2015年3月，河南省教育厅组成3个调研组，分赴6个省辖市的12个县（市），就农村义务教育的有关问题进行调研。其中，农村中小学教师队伍建设成为此次调研的一个重点。根据调研结果，从行政区域上来看，县城学校比乡镇学校好一些，乡镇学校比农村学校好一些，农村学校比深山区的学样和教学点好一些。从学校类别和规模上来看，初中比小学好一些，乡小比村小好一些，村小比教学点好一些。然而从总体上来看，农村教育整体水平不高，基础办学条件较差，农村教师工资相对偏低，住房和办公条件普遍较差。
存在的问题
一、农村教师“超编缺人”现象严重
1.普遍存在教师“空编”现象
对6个省辖市12个县（市）的调研结果显示，各县（市）均存在不同程度的教师空编问题。各县（市）中空编最多的达868个，最少的也有134个。
2.农村小学“超编缺人”现象严重
农村小学教师数量不足，尤其是边远地区的农村小学和教学点，普遍通过外聘代课教师的办法弥补师资的缺额，而按照现有中小学教师编制核定标准，农村小学教师却存在超编现象。
农村小学教师“超编缺人”现象产生的主要原因：一是由于村小和教学点生源减少，按现有生师比的编制标准核定编制，不少村小和教学点的教师都属于超编配备，但是，由于村小和教学点的学生属于不同的年级，按照班级和开设课程来说，现有教师无法满足实际需要。以豫南某县为例，教学点学生在40人左右，一般都有1～3年级，如果按班级和课程来算，至少需要配备5名教师，但按现有编制标准核算，只能配备2名教师。实际上，村小、教学点大多处于“超编缺人”状态，不少地方通过返聘退休教师或聘用代课教师的方法解决目前农村小学师资紧缺问题。以豫西某县为例，全县共有农村小学282所、教学点99个，其中学生数在100人以下的就有177所。全县共聘用代课教师260人，其中农村小学和教学点217人，城镇学校43人。二是边远地区的农村特别是山区，群众居住分散，教学点多、规模小，班额达不到省定标准，占用教师资源较多。如豫南某县的一个山区乡镇，距县城50公里，全镇总面积214平方公里，2.5万人口，下辖29个行政村，191个村民组。现有2所初中、8所农村小学和16个教学点。现保留的教学点位置偏远，服务半径都比较大，再进行撤并有很大难度。16个教学点共有学生398人、教师29人，其中在编教师18人、特岗教师2人、代课教师9人，除2个教学点规模较大外，其他的14个教学点共有学生131人，每个教学点只能配备1名教师勉强维持，保证教学质量无从谈起。
二、农村学校教师队伍整体素质偏低、结构不合理
调研中发现，农村教师队伍整体素质低于城市，特别是村小和教学点，整体素质更显偏低，结构不合理现象尤为突出，具体表现在以下几个方面。
1.学历层次偏低
农村教师的来源基本上由民师转正、招工、招教考试三部分构成。部分教师没有接受过正规师范教育，学历层次偏低。如豫西某县农村小学大专以下学历的教师占27.7%，教学点大专以下学历的教师所占比例高达70.4%。
2.学科结构不合理
师资不配套、专业不对口，所学非所教现象突出。农村小学由于地理位置偏远、学校规模较小，教师基本都是包班上课，根本无法顾及专业教师的配置，也不能保证专业课教学的质量，素质教育无从谈起。农村中小学英语、体育、音乐、美术、计算机、健康教育、心理教育专业教师严重缺乏。豫南某乡中心小学有学生400多人，教师19人，由于教师学科结构不合理，体音美等学科几乎没有专职教师，多由其他学科教师兼任，一人多课现象比较普遍。还有的农村小学，英语、体育、音乐、美术、计算机等课程基本上流于形式，教学质量难以保证。
3.老龄化严重
各地农村小学老年教师所占比例较大，老龄化问题严重，且近几年进入退休高峰期。抽样的4个县的农村学校中46～55岁的教师3347人，占农村教师总数的22.1%；56岁以上的教师有2387人，占农村教师的15.7%。这意味着4年后这2387名现年56岁以上的农村教师将全部退休离开工作岗位。尤其是村小和教学点，大多数教师是民师转正人员，老龄化问题更加突出，近几年这些教师将陆续退休，若不能及时补充教师，许多农村小学、教学点将陷入无教师可用、难以为继的境地。
4.性别结构比失衡
新聘教师女性比例较大。豫南某县从2009～2014年共招聘特岗教师1238人，其中女性教师963人，占78%。并且，女性比例在逐年提高，在今后的教师招聘中仍将如此。由此带来的主要问题是，这些招聘的女教师都处于结婚、产育期，每年有100人左右休产假，学校实际上处于一种动态减员的状态。并且，国家二胎政策的适度放开，对教师人手紧张的影响也不容忽视。 三、教师待遇低，难招更难留
1.教师工资待遇低，招来留不住
受县域经济发展水平影响，各县与市区间平均工资差异明显，各县之间也存在差距。各县与市区教师平均工资相差在1000元左右，农村教师工资普遍较低，年轻教师的工资水平更低。如豫南某县本科毕业生转正定级的工资是1799元，其中岗位工资590元（助理级）、薪级工资165元（8薪级）、教护提高10%是76元、基础性绩效工资930元、保留副补38元。扣除住房公积金和职工医保，打卡工资仅余1500多元。年轻教师工资水平低，影响教师队伍的稳定性。
2.教师职称晋升难，影响工作积极性
省职称政策规定了各级各类学校的高、中、初级职称结构比例的控制标准，对尚未达到控制标准的学校，按每年2%～3%左右的增幅逐年调整到位。一所教师约100人的学校，有50多人是初级职称，其中至少有30多人符合晋升中级职称的条件，这30多人按2%～3%左右的增幅至少需10年以上才能晋升中级。在高级职称晋升方面，由于评审指标有限，高级职称评审通过率低，正常晋升缓慢，导致很多教师感到职称晋升难，从而影响了工作的积极性。
3.农村条件艰苦，新招聘教师流失率高
2009年，国家和河南省实施了特岗计划，采取省考、县聘、校用的方式，招聘了一批优秀大学生到农村学校任教。特岗计划的实施，提高了农村学校的教育质量，使得连片特困地区和国贫县教师难招难留的现象得到了一定程度的缓解，但对于全省的非贫县来说，由于特岗名额少，农村教师难招难留的现象依然突出。
大部分农村学校和教学点位置偏远，办学条件、食宿条件、交通条件等都相对较差，教师生活清苦，对招聘的教师尤其是女教师来说，还存在一定的人身安全问题，导致新招聘的教师不愿意到农村学校和教学点工作。农村教师跟其他行业相比工资偏低，且国家在政策层面也缺乏对农村教师的职业生涯的远景规划，导致许多年轻的毕业生不愿意从事农村教育工作，农村教师尤其是新招聘的农村教师流失率较高。流失的农村教师一是流向条件较好的城镇学校，二是流向具有较好前景或较好待遇的其他行业。特别是特岗教师队伍，由于相当一部分教师都不是当地人，绝大部分还存在婚配等现实问题，因此，农村新招聘的教师流失率较高。以豫西某县为例，2014年全县新招录教师300人、特岗教师85人，其中仅在体检、培训环节就有16人放弃，上岗后又先后辞职离岗28人，累计达44人，占总招录数的11.43%。
对 策
农村教师队伍面临的这些问题和困难，并不是近两年才出现的，只是随着城镇化进程的加快，这些问题显得越来越突出。近年来，河南省各级政府一直积极采取各种举措，努力破解由于城镇化进程带来的问题。比如，省政府于2013年召开了全省教师工作会议，印发了《河南省人民政府关于全面加强教师队伍建设的意见》，文件中就加强农村教师队伍建设专门提出了意见，并准备制定相配套的具体措施。河南省一些地方为提高农村教师待遇，稳定农村教师队伍，出台了农村教师补贴政策。此外，为提高农村教育教学质量，河南省还积极推进了教师交流支教、义务教育学校校长和教师交流轮岗等工作。以上这些举措已经初见成效，但是仍需要我们继续努力。
针对存在的问题，调研组建议有关各方采取如下对策：
一、大力加强农村教师队伍建设
编制方面。1.合理确定农村中小学教职工配备标准，整体增加编制数；城乡区别对待，城区按照学生数核定编制数，农村学校按照班级数核定编制数，编制核定上要向农村边远地区学校倾斜，向寄宿制学校倾斜，适当增加教学点编制数。2.改革完善义务学校教师编制管理办法，建立动态的教师编制管理制度，教育部门应根据教育教学工作需要，在编制总额内对教师实行动态管理，由教育部门提出教师交流调整方案，经县级政府审批后完善其人事、财政手续，使教师由学校人变为由教育部门管理的教育人，以促进义务教育均衡发展。3.严把入口关，依法实施教师岗位准入制度和教师聘任制。4.拓宽教师来源渠道。积极推进实施免费师范生制度，学生毕业后回户籍所在地任教。
待遇方面。1.落实义务教育学校实施绩效工资制度的有关规定，核定义务教育学校绩效工资总量时，对农村学校适当倾斜。引导和鼓励优秀教师到农村中小学任教。2.建立并落实农村地区教师岗位津贴补助制度，并向边远艰苦地区倾斜，适度提高农村教师的工资待遇水平。3.提高农村教师中高级职称结构比例，进一步降低农村中小学职称评审条件，使教师通过晋升职称，尽快提高工资水平。4.进一步提高教师教龄津贴，激励教师长期从教。
管理方面。尝试建立健全农村学校服务期和定期支教制度。新招录的教师至少在农村边远地区学校工作5年，城镇教师在5年任期内要在农村学校工作1年以上，并与教师资格注册挂钩，在职称晋升、评先评优上向农村教师和支教教师倾斜。
二、加大投入，改善农村办学条件
加大农村基础办学条件投入。加大投入，进一步加强农村地区薄弱学校的改造力度，改善农村学校基础办学条件。
启动农村中小学布局调整工作。1.统筹考虑城镇化发展、未来人口变动、乡镇布局结构调整和人民群众的现实需要，积极稳妥推行农村中小学布局调整。结合地理区域分布，既要确保适龄儿童就近入学，又要有利于优质教育资源的合理配置。结合实际情况，尽快出台全省“十三五”中小学布局调整规划方案制订意见。推进寄宿制学校建设，人口比较密集的平原地区，原则上5000人左右设1所完全小学，每个乡（镇）可设若干所中心小学，中心小学逐步建成寄宿制学校。距离中心小学较远的村，可以行政村为单位设立小学。在交通不便或距离中心小学和完全小学较远的村保留必要的教学点，方便低年级学生就学。逐步形成中心小学、完全小学、教学点相互关联的网络结构。2.进一步提高寄宿生公用经费标准。根据农村中小学寄宿生实际需要，核实教育成本，适当提高公用经费标准，确保必需的办学需求。
启动面向农村学校的教师周转房建设。针对全省农村义务教育学校的实际需要，在一些山区、丘陵区等地启动农村教师周转房建设，由省级政府出资，建设具有宿舍（公寓）性质的教师住校周转房或公寓房，供服务期教师、特岗教师和支教教师使用，教师工作调动随即搬离。此举可以有效解除农村教师的后顾之忧，让他们能够安心工作。