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摘要：为实现土地资源的合理利用，必须推进两规耦合，但现实存在的问题使得两规耦合难以落实。为实现两规耦合的目标，本文先总结了当前两规耦合中存在的问题和解决措施，指出当前研究对微观主体层面的影响考虑不足，从而导致具体实施中难以落实。在对城乡土地增减挂钩的基础上，提出了两规耦合的对策。
关键词：城乡土地增减挂钩；两规耦合；土地级差收益
严格保护耕地是我国的基本国策，也是现实发展的客观要求。在当前快速发展时期，发展对土地需求巨大，耕地快速流失；保障农业、粮食安全又要求切实保护耕地。深入分析这一矛盾的根源，协调土地利用规划和城市规划，实现两规耦合，具有重要的理论和现实意义。
1 已有文献的研究
关于两规耦合问题，由于在现实中的普遍性引起广泛的关注，也有大量这方面的研究，主要内容可归类为如下几个方面：
1.1两规冲突的主要原因
两规冲突的原因，主要体现在技术标准、规划体系、规划内容、规划管理等方面。
首先，两规的规划内容和用地分类的不同（萧昌东，1998；朱才斌，1999），这是两规冲突的基本前提；两规工作路线不一样、两规预测的方法不一样、现阶段的两规均为静态规划，难以在动态发展中进行协调（朱才斌，1999）。其次，由于编制方法和目的的差异，城市规划与土地利用总体规划在城市建设用地规模的确定上有差异，在规划城市建设用地范围的确定上两者不尽一致，建设项目可行性研究阶段可能出现分歧（吕维娟、楊陆铭、李延新，2004）。第三，由于从属于两个不同的管理部门，部门职能、管理目标不一样，从而加大了两规耦合的难度，如两规在法律层面、规划体系层面存在不协调（谢杰琦，2008），面对冲突时缺乏有效的协调程序（吕维娟、杨陆铭、李延新，2004）。
1.2两规耦合的对策
针对两规耦合存在的问题，关于如何促进两规耦合，从技术标准、规划体系、规划内容、规划管理等多个方面进行了探讨（萧昌东，1998；朱才斌，1999；曹荣林，2001；吕维娟、杨陆铭、李延新，2004；谢杰琦，2008）），尤其是2008年5月17日中国土地学会、中国城市规划学会在北京共同举办的“城乡统筹与‘两规’协调”小型高层论坛，可以说是多年来研究与实践的经验总结，形成了如下主要对策：形成“两规”互认制度；统一用地分类标准，建立年度基础数据统计制度；明确“两规”保护的底线；市县级土地利用总体规划要进行分区，设定分区管制规则，与同级的城市（乡）规划分区以及主体功能区规划相协调；完善规划编制和管理体制；将“两规”协调报告列为两个规划必备的前期专题研究报告，作为国土资源部门和建设部门督察的依据；建立部门联合工作机制；建立每5年进行一次规划实施评价的制度等对策，可以说这是多年来研究与实践的经验总结（中国土地学会、中国城市规划学会，2008）。
1.3小结
从以上的研究可以看出，关于两规耦合存在的问题主要是集中在法律主体、管理方法以及规划方法、技术标准等方面展开的，相应的应对措施也主要是从这些方面展开的。
但应该看出，从一个实施性的规划角度入手，利益平衡是其得以顺利实施的重要前提。当前这些对问题的剖析和提出的对策都是自上而下来分析的，多着眼于政府的视角。而在市场经济体制下，作为“被调整”的微观主体，公平的利益待遇是其必然要求，因此需要从平衡利益的视角来对落实两规耦合的对策进行全新的分析。
2 城乡土地增减挂钩——落实两规耦合重要手段
由前面的分析看出，从技术手段来看，落实两规耦合已经有了一套比较成熟的方法。但难以落实的主要原因在于土地在空间上的流动受到很大的阻力。根本原因在于土地空间流通缺乏一个有效的利益平衡机制，使得土地难以从低收益用途转向高收益用途。在当前城镇化的大背景下，落实“城乡土地增减挂钩”是重要的对策，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，指标可以拿到城里来用。
2.1政策基础
关于促进农村土地节约集约利用方面，国家有一些规定，如一户一宅制度。但关键是如何来落实这些目标。从根本上讲，这是一个利益协调问题，即如何实现对农村补偿，以退出农村不集约的用地。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，国土资源部在2008年发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》进一步给出了实施办法。这为我国城乡土地增减挂钩提供了制度基础。
2.2土地级差收益
在我国当前的二元土地制度、经济水平状况下，城乡土地价格呈现巨大的价格落差。而根据国家的有关政策，若能从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，这个指标可以拿到城里来用，置换出的土地用于非农业建设，则土地出让、房地产、工业开发等方面可带来巨大的升值空间。而置换出的土地所用的费用相对很小。较大的土地级差收益是保证城乡土地流转挂钩得以实现的经济机制。
3 城乡土地增减挂钩与两规耦合
两规耦合在政策上、在利益机制上都具有可行性，因此配套合理的规划方法，对于推进两规耦合具有重大意义。
3.1合理分配置换出来的土地指标
土地指标分配重点要考虑给村庄本身和所在乡镇的分配问题。1980年代，乡镇企业异军突起，1990年代以后很多地区衰落，即使在21世纪入世后的大发展时期，乡镇企业也并未重现当年的辉煌；后来发展起来的乡镇更多的表现为城市功能向乡村的延伸，而非乡镇自身的成功。造成这种原因，除了在规模经济、技术水平等方面的客观因素限制外，歧视性的政策是重要原因，如用地指标的分配优先供给高等级的城市。其实当前许多村镇仍有很多非农产业，如民间工艺品、农副产品加工等，这类企业往往污染低、集聚要求低、地方性强；若能给予村镇一定比例的生产性用地指标，自用、出租或转让，可为村镇提供重要的经济保障，对于村镇发展具有重要的意义。 3.2合理分配用途转换带来的土地增值
在当前各地的操作中，一些地方往往仅按成本价给予宅基地和房屋以补充，由此衍生的土地增值农民往往分享较少。在这种情况下，被流转的农民获得补偿往往少于即使按低价出售的新居，不利于未来的社会稳定。其实，由于区位的变迁、用途的转换，流转的土地指标将带来土地价值的大幅度增加。立足于社会和谐和可持续发展，至少应按宅基地面积×当地一般商品房价格的额度给予合理补偿。
3.3从技术层面推动两规耦合
首先，要建立“一图双规划”管理信息平台，作为“两规”协调的空间信息基础平台。“一图双规划”管理信息平台可配合规划建设部门与国土部门审批机制的改善，成为政务平台的构成部分。
其次，重点落实乡镇层面规划的两规耦合。以乡镇域总体规划的形式，统一编制两个规划。县级规划中的经济社会、人口与城镇化、基础设施建设、土地规划目标分解到乡镇；在乡镇域总体规划中统筹安排各项建设，规划撤村并点后的村镇体系，按照城乡土地增减挂钩的原则，确定土地复垦、整理、开发的目标和措施，既保证用地要求，又实现耕地占补平衡。
再次，加强城市总体规划编制过程中的协调。城市总体规划要在城镇体系规划的指导下编制，土地利用总体规划要与城镇体系规划协调、统一。城市规划区范围划定要协调，充分考虑城市房地产管理法、城市绿化条例、建设项目选址规划管理办法等法律法规的实施范围，与土地管理部门充分衔接，兼顾发展和管理能力。
参考文献：
[1]萧昌东.“两规”关系探讨[j].城市规划汇刊.1998（1）：29-34.
[2]吕维娟，杨陆铭，李延新.试析城市规划与土地利用总体规划的相互协调[j].城市规划.2004（4）：58-61.
[3]朱才斌.城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制[j].城市规划会刊.1999（4）：10-14.
[4]谢杰琦.镇级土地利用总体规划与城镇总体规划的协调衔接——以东莞市谢岗镇为例[j].热带地理.2008（6）.561-564.
[5]尹向东.“两规”协调体系初探[j].城市规划.2008（12）：29-32.
[6]曹荣林.论城市规划与土地利用总体规划相互协调[j].经济地理.2001（5）：605-608.
[7]中国土地学会、中国城市规划学会.“城乡统筹与‘两规’协调”——中国土地学会、中国城市规划学会高层论坛综述[j].中国土地科学.2008（7）：78-81.
作者簡介：
马宁，男，出生于1979年7月，本科，工作单位为山东省城乡规划设计研究院，工程师。
杨雯雯，女，出生于1980年12月，研究生，工作单位为山东省城乡规划设计研究院，工程师。
关键词：城乡土地增减挂钩；两规耦合；土地级差收益
严格保护耕地是我国的基本国策，也是现实发展的客观要求。在当前快速发展时期，发展对土地需求巨大，耕地快速流失；保障农业、粮食安全又要求切实保护耕地。深入分析这一矛盾的根源，协调土地利用规划和城市规划，实现两规耦合，具有重要的理论和现实意义。
1 已有文献的研究
关于两规耦合问题，由于在现实中的普遍性引起广泛的关注，也有大量这方面的研究，主要内容可归类为如下几个方面：
1.1两规冲突的主要原因
两规冲突的原因，主要体现在技术标准、规划体系、规划内容、规划管理等方面。
首先，两规的规划内容和用地分类的不同（萧昌东，1998；朱才斌，1999），这是两规冲突的基本前提；两规工作路线不一样、两规预测的方法不一样、现阶段的两规均为静态规划，难以在动态发展中进行协调（朱才斌，1999）。其次，由于编制方法和目的的差异，城市规划与土地利用总体规划在城市建设用地规模的确定上有差异，在规划城市建设用地范围的确定上两者不尽一致，建设项目可行性研究阶段可能出现分歧（吕维娟、楊陆铭、李延新，2004）。第三，由于从属于两个不同的管理部门，部门职能、管理目标不一样，从而加大了两规耦合的难度，如两规在法律层面、规划体系层面存在不协调（谢杰琦，2008），面对冲突时缺乏有效的协调程序（吕维娟、杨陆铭、李延新，2004）。
1.2两规耦合的对策
针对两规耦合存在的问题，关于如何促进两规耦合，从技术标准、规划体系、规划内容、规划管理等多个方面进行了探讨（萧昌东，1998；朱才斌，1999；曹荣林，2001；吕维娟、杨陆铭、李延新，2004；谢杰琦，2008）），尤其是2008年5月17日中国土地学会、中国城市规划学会在北京共同举办的“城乡统筹与‘两规’协调”小型高层论坛，可以说是多年来研究与实践的经验总结，形成了如下主要对策：形成“两规”互认制度；统一用地分类标准，建立年度基础数据统计制度；明确“两规”保护的底线；市县级土地利用总体规划要进行分区，设定分区管制规则，与同级的城市（乡）规划分区以及主体功能区规划相协调；完善规划编制和管理体制；将“两规”协调报告列为两个规划必备的前期专题研究报告，作为国土资源部门和建设部门督察的依据；建立部门联合工作机制；建立每5年进行一次规划实施评价的制度等对策，可以说这是多年来研究与实践的经验总结（中国土地学会、中国城市规划学会，2008）。
1.3小结
从以上的研究可以看出，关于两规耦合存在的问题主要是集中在法律主体、管理方法以及规划方法、技术标准等方面展开的，相应的应对措施也主要是从这些方面展开的。
但应该看出，从一个实施性的规划角度入手，利益平衡是其得以顺利实施的重要前提。当前这些对问题的剖析和提出的对策都是自上而下来分析的，多着眼于政府的视角。而在市场经济体制下，作为“被调整”的微观主体，公平的利益待遇是其必然要求，因此需要从平衡利益的视角来对落实两规耦合的对策进行全新的分析。
2 城乡土地增减挂钩——落实两规耦合重要手段
由前面的分析看出，从技术手段来看，落实两规耦合已经有了一套比较成熟的方法。但难以落实的主要原因在于土地在空间上的流动受到很大的阻力。根本原因在于土地空间流通缺乏一个有效的利益平衡机制，使得土地难以从低收益用途转向高收益用途。在当前城镇化的大背景下，落实“城乡土地增减挂钩”是重要的对策，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，指标可以拿到城里来用。
2.1政策基础
关于促进农村土地节约集约利用方面，国家有一些规定，如一户一宅制度。但关键是如何来落实这些目标。从根本上讲，这是一个利益协调问题，即如何实现对农村补偿，以退出农村不集约的用地。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，国土资源部在2008年发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》进一步给出了实施办法。这为我国城乡土地增减挂钩提供了制度基础。
2.2土地级差收益
在我国当前的二元土地制度、经济水平状况下，城乡土地价格呈现巨大的价格落差。而根据国家的有关政策，若能从以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，这个指标可以拿到城里来用，置换出的土地用于非农业建设，则土地出让、房地产、工业开发等方面可带来巨大的升值空间。而置换出的土地所用的费用相对很小。较大的土地级差收益是保证城乡土地流转挂钩得以实现的经济机制。
3 城乡土地增减挂钩与两规耦合
两规耦合在政策上、在利益机制上都具有可行性，因此配套合理的规划方法，对于推进两规耦合具有重大意义。
3.1合理分配置换出来的土地指标
土地指标分配重点要考虑给村庄本身和所在乡镇的分配问题。1980年代，乡镇企业异军突起，1990年代以后很多地区衰落，即使在21世纪入世后的大发展时期，乡镇企业也并未重现当年的辉煌；后来发展起来的乡镇更多的表现为城市功能向乡村的延伸，而非乡镇自身的成功。造成这种原因，除了在规模经济、技术水平等方面的客观因素限制外，歧视性的政策是重要原因，如用地指标的分配优先供给高等级的城市。其实当前许多村镇仍有很多非农产业，如民间工艺品、农副产品加工等，这类企业往往污染低、集聚要求低、地方性强；若能给予村镇一定比例的生产性用地指标，自用、出租或转让，可为村镇提供重要的经济保障，对于村镇发展具有重要的意义。 3.2合理分配用途转换带来的土地增值
在当前各地的操作中，一些地方往往仅按成本价给予宅基地和房屋以补充，由此衍生的土地增值农民往往分享较少。在这种情况下，被流转的农民获得补偿往往少于即使按低价出售的新居，不利于未来的社会稳定。其实，由于区位的变迁、用途的转换，流转的土地指标将带来土地价值的大幅度增加。立足于社会和谐和可持续发展，至少应按宅基地面积×当地一般商品房价格的额度给予合理补偿。
3.3从技术层面推动两规耦合
首先，要建立“一图双规划”管理信息平台，作为“两规”协调的空间信息基础平台。“一图双规划”管理信息平台可配合规划建设部门与国土部门审批机制的改善，成为政务平台的构成部分。
其次，重点落实乡镇层面规划的两规耦合。以乡镇域总体规划的形式，统一编制两个规划。县级规划中的经济社会、人口与城镇化、基础设施建设、土地规划目标分解到乡镇；在乡镇域总体规划中统筹安排各项建设，规划撤村并点后的村镇体系，按照城乡土地增减挂钩的原则，确定土地复垦、整理、开发的目标和措施，既保证用地要求，又实现耕地占补平衡。
再次，加强城市总体规划编制过程中的协调。城市总体规划要在城镇体系规划的指导下编制，土地利用总体规划要与城镇体系规划协调、统一。城市规划区范围划定要协调，充分考虑城市房地产管理法、城市绿化条例、建设项目选址规划管理办法等法律法规的实施范围，与土地管理部门充分衔接，兼顾发展和管理能力。
参考文献：
[1]萧昌东.“两规”关系探讨[j].城市规划汇刊.1998（1）：29-34.
[2]吕维娟，杨陆铭，李延新.试析城市规划与土地利用总体规划的相互协调[j].城市规划.2004（4）：58-61.
[3]朱才斌.城市总体规划与土地利用总体规划的协调机制[j].城市规划会刊.1999（4）：10-14.
[4]谢杰琦.镇级土地利用总体规划与城镇总体规划的协调衔接——以东莞市谢岗镇为例[j].热带地理.2008（6）.561-564.
[5]尹向东.“两规”协调体系初探[j].城市规划.2008（12）：29-32.
[6]曹荣林.论城市规划与土地利用总体规划相互协调[j].经济地理.2001（5）：605-608.
[7]中国土地学会、中国城市规划学会.“城乡统筹与‘两规’协调”——中国土地学会、中国城市规划学会高层论坛综述[j].中国土地科学.2008（7）：78-81.
作者簡介：
马宁，男，出生于1979年7月，本科，工作单位为山东省城乡规划设计研究院，工程师。
杨雯雯，女，出生于1980年12月，研究生，工作单位为山东省城乡规划设计研究院，工程师。