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摘要
基于过程化应急管理理论，分析政府应对人感染H7N9禽流感措施，反思政府在应急管理中存在的问题，得出重大传染病疫情的应急管理提升策略：完善地方政府应急管理建设、完善重大传染病上报制度以及建立合理有效的信息管理机制。
关键词重大传染病疫情；应急管理；人感染H7N9禽流感；个案分析
中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2015）10-322-03
AbstractBased on the theory of procedural emergency management， analyzing the government's response to infection H7N9 avian flu measures， reflecting the problems existing in the emergency management of government， and it is concluded that the major infectious diseases epidemic emergency management strategies include：perfecting the construction of emergency management， the government major communicable diseases reporting system and establishing a reasonable and effective information management mechanism.
Key wordsMajor outbreaks of infectious diseases； Emergency management； Human infection with H7N9 bird flu； Case analysis
自2003年传染性非典型肺炎事件后，我国突发公共卫生事件的应急管理建设引起了党和国家领导人的重视。经过十多年的发展，我国形成了以“一案三制”为核心的应急管理体系，突发公共卫生事件的应急管理建设也逐步完善。
我国重大传染病疫情频发，如2009年甲型H1N1流感病毒在全球肆虐，2013年人感染H7N9禽流感（以下简称“H7N9病毒”）再次侵袭我国。这些重大传染病疫情给国民身体健康和生命安全带来极大威胁，也严重影响我国经济社会发展、国家的稳定。有关重大传染病疫情的应急管理工作多根据我国《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国传染病防治法》以及《突发公共卫生事件应急条例》（以下分别简称“《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《卫生事件应急条例》”）等相关法律法规、条例、工作手册等进行，其应急管理工作在实践中并没有系统化、正规化、专门化。学界对于重大传染病疫情的应急管理研究也多将其置于公共卫生事件的范畴下进行研究，如童文莹[1]通过非典和甲流的应急管理研究提出“预防—主动”型公共卫生应急模式的构建；赵贺[2]等则是以北京收治首例H7N9病毒患者为例，探讨在突发传染病救治中，医院如何进行应急管理，其研究仍处在公共卫生事件这个大范畴之下，并没有突出传染病独有的应急管理特色。综合学界的研究，具体的对传染病疫情的应急管理研究则鲜有之，笔者以H7N9病毒个案为例，对重大传染病疫情的应急管理进行探讨，旨在进一步提升我国应对重大传染病疫情的应急管理能力，完善我国突发事件应急管理体系。
1重大传染病疫情应急管理概念辨析
应急管理是针对各类突发事件，从预防与应急准备、检测与预警、应急处置与救援到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理[3]。其管理对象包括突然发生，具有严重社会危害的事件，其中突发公共卫生事件，自2003年非典事件以来，在我国突发事件应急管理工作占有重要的地位，我国突发公共卫生事件面对的主要任务是预防与控制重大传染病疫情。我国2004年颁布的《传染病防治法》中根据传染病的暴发、流行情况和危害程度，运用不完全列举，将传染病分为甲、乙、丙三类，但是对于重大传染病疫情的具体界定标准并未有统一标准。重大传染病疫情，不仅专指甲类传染病，还包括乙类和丙类传染病暴发和多例死亡、罕见或已消灭的传染病、临床及病原学特点与原有疾病特征明显异常的疾病、新出现传染病的疑似病例等均包含其中[4]。结合李敏[5]以及学界的相关研究，重大传染病疫情为某种传染病在短时间内发生、波及范围广泛，出现大量病人或者死亡病例，其发病率远远超过常年的发病率水平[6]。
突发公共卫生事件的应急管理，是一种过程化管理。根据《突发事件应对法》以及《卫生事件应急条例》的相关规定，突发性公共卫生事件的应急管理过程应该包括应急准备、应急预警、应急救援以及应急恢复这4个阶段。具体而言，应急准备工作重点在于通过对人、财、物的合理配置以及制度、技术、信息上的科学合理分析，为接下来的应急管理做好充分的必要准备，在整个应急管理中处于基础性的作用。应急预警阶段的工作重点在于疫情信息工作，及时对疫情信息进行收集、整理和分析，准确进行信息报告与发布，疫情信息工作是贯穿于公共卫生事件发生的全过程之中，从而为应急管理每一步的工作的制定提供一个切实可行的依据。应急救援工作主要包括首先是第一时间的受害人员的紧急治疗，其次是疫情的扩张趋势的控制，从而逐渐控制疫情直至消除。应急恢复的工作重点在于达到人、物、秩序的恢复和公共危机中政府形象的修复，包括受灾人群的身体康复和心理安抚，物质资料生产恢复，社会组织、社会活动等一如既往平稳运行，对事故责任人奖惩、社会制度的重新修订与完善。
综合以上分析，笔者所选取的H7N9病毒个案无论从其自身爆发特点还是对其应对措施方面，都属于重大传染病疫情概念范畴，此外该个案在我国目前爆发的重大传染病疫情中时效性较强，对其应急管理的研究有着重要的意义，而重大突发公共卫生事件的过程化应急管理为本个案研究提供了有利的分析工具。 2人感染H7N9禽流感个案分析
自2013年3月我国上海市公共卫生临床中心发现患者疑似感染H7N9病毒，先后影响到上海、江苏、浙江、安徽、北京、广东、福建等地。截至禽流感疫区全部终止应急响应，中国大陆共有131例确诊病例，其中37人死亡，给国家及人民群众带来重大损失。总体来看，从危机爆发时候的准备到最后的危机恢复阶段，H7N9病毒事件充分体现了我国政府在危机事件中的应急管理能力，在我国较为成熟的应机管理体系的应对下，也取得显著性的胜利，但是政府在应急管理中也暴露出一系列问题。
2.1政府应对人感染H7N9禽流感应急管理现状分析
2.1.1
较为完善的制度准备。
2007年《突发事件应对法》正式实施以来，我国初步形成了“一案三制”的应急管理体系；我国《突发事件应对法》确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理制度。从H7N9病毒确认到全国应急响应，各地都在中央政府的领导下，建立应对流感流行的联防联控工作机制，依据当地疫情发展实际情况，积极应对H7N9病毒。
2.1.2
高透明度的信息预警。
2008年5月实施的《政府信息公开条例》中确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。自30号第一例H7N9病例确认，31号国家卫生计划生育委员会就发布了详细的疫情信息。在这之后的信息报道中，官方的信息具体到地方和人以及患者患病经过和看病过程，信息的更新速度也是达到迅速及时。
2.1.3
隔断传染源的紧急救援。
《传染病防治法》中明确要求传染病爆发、流行时可通过隔离与切断传播途径来控制传染病疫情。H7N9流感疫情发现之后，对于禽类农产品，一些重灾区，如上海市紧急关闭市场活禽交易并进行无害化处理，另外国家7部委联合下发通知，暂停跨省之间的活禽运输，从源头上隔断传染源。对于病患，政府部门迅速监测了上千名与确诊患者发生过接触的人，并进行隔离观察，阻断人与人之间的传播，从而控制疫情的扩张趋势。
2.1.4
家禽产业的灾后恢复。
由于官方对相关信息监管不足，民间谈“禽”色变，活禽交易市场的关闭，这给本处在低迷阶段的家禽产业带来近乎毁灭性的打击。根据国务院“两手抓”的要求，一手抓“疫情防控”，一手抓“稳定生产”，家禽业生产扶持则成了重中之重。中央积极推动祖代鸡补贴政策，安排3亿元保护肉鸡基础生产能力，中央财政也对多地家禽行业的发展提供政策扶持。地方上如此次受灾较为严重的安徽省，实行种禽生产补贴政策、收储补助政策、扶持养殖和加工企业政策以保护家禽产业的生产能力，促进家禽业持续健康发展。
2.2政府应对人感染H7N9禽流感应急管理问题反思
2.2.1
地方政府行政执行力不足问题。
以此次受灾最为严重且最先发现H7N9病毒的上海市为例，第一例病人李某在2月19日因身体不适而就医，医院有关部门在发现该病例所携带的病毒为新型流感病毒后，并没有及时上报。期间当地政府部门在有两例病例死亡后也并未及时对疫情做出反应，直至3月22日将样本送检国家疾控中心，3月30日国家卫计委全国通报H7N9病毒。从第一例病人就医到国家通报H7N9病毒，一共经历39 d，可以说这为疫情大规模爆发提供了充足的时间。根据《卫生事件应急条例》所规定的信息发布要求，“发生或者可能发生传染病暴发、流行的”“省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告”。上海市政府很显然没有贯彻应急条例的要求，行政执行上存在问题。
2.2.2
我国新型病毒上报制度的不合理性问题。
根据相关规定，新型病毒的上报首先应该由两家P3实验室确认新型病毒，之后报送国家疾控中心进行复核，再由国家发布新型病毒的发现。2月19日第一例病例入院，3月4日上海市公共卫生临床中心检测出H7N9新型病毒，3月10日第二家P3实验室才确认H7N9病毒，3月29日国家疾控中心复核确认H7N9病毒。在新型病毒确认上，从发现到国家复核，再到国家公布确认，共耗费了将近一个月。相较之于日本的迅速的层层上报制度，要求一天内经最近的保健所长向都、道、府、县知事报告带有病原体（无症状病毒携带者）或怀疑有症状姓名、年龄、性别等厚生劳动省政令规定的事项等，我国的新型病毒上报制度仍存在行政手续过多，应急响应迟缓的弊端。而我国这种纵向拉伸的应急管理体系极易引发上述问题，为大规模疫情爆发埋下隐患。此外，横向组织设计上的欠缺以及相配套相配套的在上报阶段的疫情管理规范都大大降低了地方政府部门的应急预警能力。
2.2.3
不合理的疫情信息传播导致的信息失真问题。
信息失真在会计领域发生较为频繁，其中信息不对称论是信息失真的一个重要原因，重大传染病应急管理中，不合理的信息传播亦容易造成信息失真问题。在国家公布确认H7N9病毒后，从中央到地方，实行每日一报制度，各级媒体部门也大肆报道有关疫情信息，高密度的疫情报道并未达到原先欲图通过信息透明以达到消除民众恐慌的情绪，效果却适得其反，谈“禽”色变，家禽行业遭受重创。另外政府部门的一些不当做法也向社会传递错误信息，引起社会恐慌情绪，如武汉市政府在疫情爆发之初，关闭金潭家禽批发市场，并连夜宰杀5万只鸡鸭等活禽，但是并未对此做法有明确的说明，导致民众误以为武汉市存在H7N9病毒。政府部门及新闻媒体在疫情信息的沟通上应该做到透明、准确，合理的疫情信息有助于民众情绪的安抚以及救援行动的开展，降低不必要的损失。
通过分析，H7N9病毒事件的应对，从事件应对阶段来看，其不足之处主要发生在危机的准备期和预警期。具体而言，首先最突出表现为相关部门的行政执行特别是地方政府部门，另外我国新型病毒发现能力不足，疫情信息预警时期的监管不到位这些问题都会给传染病疫情的控制带来不小的麻烦，影响应急管理工作。 3重大传染病疫情应急管理提升策略
较为成熟的应急管理体系以及“一手抓‘疫情防控’，一手抓‘稳定生产’”的应急管理思想为人感染H7N9禽流感的成功应对做出突出贡献。然而，重大传染病的应急管理仍有待提升，地方政府的应急管理建设、重大传染病的上报制度、疫情信息管理机制等将是重大传染病疫情应急管理需要完善和提升的。
3.1完善地方政府应急管理建设
H7N9病毒的成功应对及其所暴露出的问题给我国在应急管理建设方面提供重要启示。于政府部门而言，特别是地方政府部门，无论是危机爆发阶段，还是常态化的政府管理中，应该时刻警惕危机存在，提升危机意识，地方政府作为危机发现的哨所，要打好危机应对“第一枪”。针对公共卫生事件的爆发，要时常进行危机预案演练和一些战略规划，随时都可以启动危机应急机制。在危机爆发时，尤其是这些新兴病毒事件，在危机蔓延得到控制时同样不能放松警惕，时刻警惕病毒的再爆发[7]。地方政府在建设本地区的应急管理体系时，不可照搬国家应急管理体系，应该在国家应急管理体系制度框架下面，结合地方实际特点，制定有地方特色的应急管理体系。
3.2完善重大传染病上报制度
我国应急管理体系的纵向拉伸，使得在新型重大传染病上报中存在上报手续过多，疫情信息延误等问题隐患，不利于危机预警工作的开展。横向应急管理体系的发展有助于弥补纵向体系设计上的信息交流不足，也是适应我国大部制改革的要求。具体对于新型病毒的发现的相关配套措施，国家应该给予地方充分的自主权，在地方发现疑似新型传染病病毒时，特别是在地方政府得到确认后，应该予以采取紧急措施进行应对。同时，国家对地方行为进行规范，防止地方存在信息虚假、预警工作不到位等现象发生。国家疾控中心对于地方政府所上报的新型病毒应积极响应，简化复核流程，对于一些经过官方认可的权威实验室所认定的新型病毒，官方甚至可直接予以免去复核环节，从而最大程度上提升疫情信息的确认，及时组织救援工作。
3.3合理有效的信息管理机制
随着网络等“新媒体”的兴起，人类接收的信息量呈现爆炸式增长，人类接收信息的速度也达到了前所未有的迅速。在重大突发公共卫生事件中，政府应该顺应社会发展潮流，借助于“新媒体”，多渠道、及时地将准确的信息公布出去，对于在业界影响良好的非官方新闻媒体，官方可与其合作，共同提升应急管理中的信息透明度，安定民心，提升公众在危机应对中的心理素质。对于信息沟通不合理所带来的的负面问题也要引起足够的重视，做好信息沟通工作，防止出现如H7N9病毒事件中因为信息过度泛滥所导致的民众恐慌情绪从而引发家禽行业市场低迷的现象。对于信息沟通中的重要参与者媒体，国家应该加大对新闻媒体在突发事件中的责任监管，规范新闻行业在突发事件中的新闻报道机制、体制，谨防不实、错误导向的报道。
参考文献
[1]
童文莹.“预防—主动”型公共卫生应急模式的构建——基于SARS和A/HINI应对的思考[J].电子科技大学学报：社科版，2013，15（1）：12-17.
[2] 赵贺，陈凤欣，马剡芳，等.应急管理在突发传染病救治中的作用——以收治北京市首例人感染甲型H7N9禽流感患者为例[J].中国医院，2014，18（2）：40-42.
[3] 闪淳昌，薛澜.应急管理概论——理论与实践[M].北京：高等教育出版社，2012：51.
[4] 李芳.湖北省重大传染病疫情现场处理评估体系研究[D].武汉：华中科技大学，2008：63.
[5] 李敏.重大传染病疫情强制隔离和控制法律问题探讨[D].北京：中国政法大学，2008：4-5.
[6] 祝江斌.重大传染病疫情地方政府应对能力研究[D].武汉：武汉理工大学，2011：12.
[7] 王骚，李如霞.政府常态化管理与应急管理的比较分析[J].中共天津市委党校学报，2013（4）：46-50.
基于过程化应急管理理论，分析政府应对人感染H7N9禽流感措施，反思政府在应急管理中存在的问题，得出重大传染病疫情的应急管理提升策略：完善地方政府应急管理建设、完善重大传染病上报制度以及建立合理有效的信息管理机制。
关键词重大传染病疫情；应急管理；人感染H7N9禽流感；个案分析
中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2015）10-322-03
AbstractBased on the theory of procedural emergency management， analyzing the government's response to infection H7N9 avian flu measures， reflecting the problems existing in the emergency management of government， and it is concluded that the major infectious diseases epidemic emergency management strategies include：perfecting the construction of emergency management， the government major communicable diseases reporting system and establishing a reasonable and effective information management mechanism.
Key wordsMajor outbreaks of infectious diseases； Emergency management； Human infection with H7N9 bird flu； Case analysis
自2003年传染性非典型肺炎事件后，我国突发公共卫生事件的应急管理建设引起了党和国家领导人的重视。经过十多年的发展，我国形成了以“一案三制”为核心的应急管理体系，突发公共卫生事件的应急管理建设也逐步完善。
我国重大传染病疫情频发，如2009年甲型H1N1流感病毒在全球肆虐，2013年人感染H7N9禽流感（以下简称“H7N9病毒”）再次侵袭我国。这些重大传染病疫情给国民身体健康和生命安全带来极大威胁，也严重影响我国经济社会发展、国家的稳定。有关重大传染病疫情的应急管理工作多根据我国《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国传染病防治法》以及《突发公共卫生事件应急条例》（以下分别简称“《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《卫生事件应急条例》”）等相关法律法规、条例、工作手册等进行，其应急管理工作在实践中并没有系统化、正规化、专门化。学界对于重大传染病疫情的应急管理研究也多将其置于公共卫生事件的范畴下进行研究，如童文莹[1]通过非典和甲流的应急管理研究提出“预防—主动”型公共卫生应急模式的构建；赵贺[2]等则是以北京收治首例H7N9病毒患者为例，探讨在突发传染病救治中，医院如何进行应急管理，其研究仍处在公共卫生事件这个大范畴之下，并没有突出传染病独有的应急管理特色。综合学界的研究，具体的对传染病疫情的应急管理研究则鲜有之，笔者以H7N9病毒个案为例，对重大传染病疫情的应急管理进行探讨，旨在进一步提升我国应对重大传染病疫情的应急管理能力，完善我国突发事件应急管理体系。
1重大传染病疫情应急管理概念辨析
应急管理是针对各类突发事件，从预防与应急准备、检测与预警、应急处置与救援到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理[3]。其管理对象包括突然发生，具有严重社会危害的事件，其中突发公共卫生事件，自2003年非典事件以来，在我国突发事件应急管理工作占有重要的地位，我国突发公共卫生事件面对的主要任务是预防与控制重大传染病疫情。我国2004年颁布的《传染病防治法》中根据传染病的暴发、流行情况和危害程度，运用不完全列举，将传染病分为甲、乙、丙三类，但是对于重大传染病疫情的具体界定标准并未有统一标准。重大传染病疫情，不仅专指甲类传染病，还包括乙类和丙类传染病暴发和多例死亡、罕见或已消灭的传染病、临床及病原学特点与原有疾病特征明显异常的疾病、新出现传染病的疑似病例等均包含其中[4]。结合李敏[5]以及学界的相关研究，重大传染病疫情为某种传染病在短时间内发生、波及范围广泛，出现大量病人或者死亡病例，其发病率远远超过常年的发病率水平[6]。
突发公共卫生事件的应急管理，是一种过程化管理。根据《突发事件应对法》以及《卫生事件应急条例》的相关规定，突发性公共卫生事件的应急管理过程应该包括应急准备、应急预警、应急救援以及应急恢复这4个阶段。具体而言，应急准备工作重点在于通过对人、财、物的合理配置以及制度、技术、信息上的科学合理分析，为接下来的应急管理做好充分的必要准备，在整个应急管理中处于基础性的作用。应急预警阶段的工作重点在于疫情信息工作，及时对疫情信息进行收集、整理和分析，准确进行信息报告与发布，疫情信息工作是贯穿于公共卫生事件发生的全过程之中，从而为应急管理每一步的工作的制定提供一个切实可行的依据。应急救援工作主要包括首先是第一时间的受害人员的紧急治疗，其次是疫情的扩张趋势的控制，从而逐渐控制疫情直至消除。应急恢复的工作重点在于达到人、物、秩序的恢复和公共危机中政府形象的修复，包括受灾人群的身体康复和心理安抚，物质资料生产恢复，社会组织、社会活动等一如既往平稳运行，对事故责任人奖惩、社会制度的重新修订与完善。
综合以上分析，笔者所选取的H7N9病毒个案无论从其自身爆发特点还是对其应对措施方面，都属于重大传染病疫情概念范畴，此外该个案在我国目前爆发的重大传染病疫情中时效性较强，对其应急管理的研究有着重要的意义，而重大突发公共卫生事件的过程化应急管理为本个案研究提供了有利的分析工具。 2人感染H7N9禽流感个案分析
自2013年3月我国上海市公共卫生临床中心发现患者疑似感染H7N9病毒，先后影响到上海、江苏、浙江、安徽、北京、广东、福建等地。截至禽流感疫区全部终止应急响应，中国大陆共有131例确诊病例，其中37人死亡，给国家及人民群众带来重大损失。总体来看，从危机爆发时候的准备到最后的危机恢复阶段，H7N9病毒事件充分体现了我国政府在危机事件中的应急管理能力，在我国较为成熟的应机管理体系的应对下，也取得显著性的胜利，但是政府在应急管理中也暴露出一系列问题。
2.1政府应对人感染H7N9禽流感应急管理现状分析
2.1.1
较为完善的制度准备。
2007年《突发事件应对法》正式实施以来，我国初步形成了“一案三制”的应急管理体系；我国《突发事件应对法》确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理制度。从H7N9病毒确认到全国应急响应，各地都在中央政府的领导下，建立应对流感流行的联防联控工作机制，依据当地疫情发展实际情况，积极应对H7N9病毒。
2.1.2
高透明度的信息预警。
2008年5月实施的《政府信息公开条例》中确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。自30号第一例H7N9病例确认，31号国家卫生计划生育委员会就发布了详细的疫情信息。在这之后的信息报道中，官方的信息具体到地方和人以及患者患病经过和看病过程，信息的更新速度也是达到迅速及时。
2.1.3
隔断传染源的紧急救援。
《传染病防治法》中明确要求传染病爆发、流行时可通过隔离与切断传播途径来控制传染病疫情。H7N9流感疫情发现之后，对于禽类农产品，一些重灾区，如上海市紧急关闭市场活禽交易并进行无害化处理，另外国家7部委联合下发通知，暂停跨省之间的活禽运输，从源头上隔断传染源。对于病患，政府部门迅速监测了上千名与确诊患者发生过接触的人，并进行隔离观察，阻断人与人之间的传播，从而控制疫情的扩张趋势。
2.1.4
家禽产业的灾后恢复。
由于官方对相关信息监管不足，民间谈“禽”色变，活禽交易市场的关闭，这给本处在低迷阶段的家禽产业带来近乎毁灭性的打击。根据国务院“两手抓”的要求，一手抓“疫情防控”，一手抓“稳定生产”，家禽业生产扶持则成了重中之重。中央积极推动祖代鸡补贴政策，安排3亿元保护肉鸡基础生产能力，中央财政也对多地家禽行业的发展提供政策扶持。地方上如此次受灾较为严重的安徽省，实行种禽生产补贴政策、收储补助政策、扶持养殖和加工企业政策以保护家禽产业的生产能力，促进家禽业持续健康发展。
2.2政府应对人感染H7N9禽流感应急管理问题反思
2.2.1
地方政府行政执行力不足问题。
以此次受灾最为严重且最先发现H7N9病毒的上海市为例，第一例病人李某在2月19日因身体不适而就医，医院有关部门在发现该病例所携带的病毒为新型流感病毒后，并没有及时上报。期间当地政府部门在有两例病例死亡后也并未及时对疫情做出反应，直至3月22日将样本送检国家疾控中心，3月30日国家卫计委全国通报H7N9病毒。从第一例病人就医到国家通报H7N9病毒，一共经历39 d，可以说这为疫情大规模爆发提供了充足的时间。根据《卫生事件应急条例》所规定的信息发布要求，“发生或者可能发生传染病暴发、流行的”“省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告”。上海市政府很显然没有贯彻应急条例的要求，行政执行上存在问题。
2.2.2
我国新型病毒上报制度的不合理性问题。
根据相关规定，新型病毒的上报首先应该由两家P3实验室确认新型病毒，之后报送国家疾控中心进行复核，再由国家发布新型病毒的发现。2月19日第一例病例入院，3月4日上海市公共卫生临床中心检测出H7N9新型病毒，3月10日第二家P3实验室才确认H7N9病毒，3月29日国家疾控中心复核确认H7N9病毒。在新型病毒确认上，从发现到国家复核，再到国家公布确认，共耗费了将近一个月。相较之于日本的迅速的层层上报制度，要求一天内经最近的保健所长向都、道、府、县知事报告带有病原体（无症状病毒携带者）或怀疑有症状姓名、年龄、性别等厚生劳动省政令规定的事项等，我国的新型病毒上报制度仍存在行政手续过多，应急响应迟缓的弊端。而我国这种纵向拉伸的应急管理体系极易引发上述问题，为大规模疫情爆发埋下隐患。此外，横向组织设计上的欠缺以及相配套相配套的在上报阶段的疫情管理规范都大大降低了地方政府部门的应急预警能力。
2.2.3
不合理的疫情信息传播导致的信息失真问题。
信息失真在会计领域发生较为频繁，其中信息不对称论是信息失真的一个重要原因，重大传染病应急管理中，不合理的信息传播亦容易造成信息失真问题。在国家公布确认H7N9病毒后，从中央到地方，实行每日一报制度，各级媒体部门也大肆报道有关疫情信息，高密度的疫情报道并未达到原先欲图通过信息透明以达到消除民众恐慌的情绪，效果却适得其反，谈“禽”色变，家禽行业遭受重创。另外政府部门的一些不当做法也向社会传递错误信息，引起社会恐慌情绪，如武汉市政府在疫情爆发之初，关闭金潭家禽批发市场，并连夜宰杀5万只鸡鸭等活禽，但是并未对此做法有明确的说明，导致民众误以为武汉市存在H7N9病毒。政府部门及新闻媒体在疫情信息的沟通上应该做到透明、准确，合理的疫情信息有助于民众情绪的安抚以及救援行动的开展，降低不必要的损失。
通过分析，H7N9病毒事件的应对，从事件应对阶段来看，其不足之处主要发生在危机的准备期和预警期。具体而言，首先最突出表现为相关部门的行政执行特别是地方政府部门，另外我国新型病毒发现能力不足，疫情信息预警时期的监管不到位这些问题都会给传染病疫情的控制带来不小的麻烦，影响应急管理工作。 3重大传染病疫情应急管理提升策略
较为成熟的应急管理体系以及“一手抓‘疫情防控’，一手抓‘稳定生产’”的应急管理思想为人感染H7N9禽流感的成功应对做出突出贡献。然而，重大传染病的应急管理仍有待提升，地方政府的应急管理建设、重大传染病的上报制度、疫情信息管理机制等将是重大传染病疫情应急管理需要完善和提升的。
3.1完善地方政府应急管理建设
H7N9病毒的成功应对及其所暴露出的问题给我国在应急管理建设方面提供重要启示。于政府部门而言，特别是地方政府部门，无论是危机爆发阶段，还是常态化的政府管理中，应该时刻警惕危机存在，提升危机意识，地方政府作为危机发现的哨所，要打好危机应对“第一枪”。针对公共卫生事件的爆发，要时常进行危机预案演练和一些战略规划，随时都可以启动危机应急机制。在危机爆发时，尤其是这些新兴病毒事件，在危机蔓延得到控制时同样不能放松警惕，时刻警惕病毒的再爆发[7]。地方政府在建设本地区的应急管理体系时，不可照搬国家应急管理体系，应该在国家应急管理体系制度框架下面，结合地方实际特点，制定有地方特色的应急管理体系。
3.2完善重大传染病上报制度
我国应急管理体系的纵向拉伸，使得在新型重大传染病上报中存在上报手续过多，疫情信息延误等问题隐患，不利于危机预警工作的开展。横向应急管理体系的发展有助于弥补纵向体系设计上的信息交流不足，也是适应我国大部制改革的要求。具体对于新型病毒的发现的相关配套措施，国家应该给予地方充分的自主权，在地方发现疑似新型传染病病毒时，特别是在地方政府得到确认后，应该予以采取紧急措施进行应对。同时，国家对地方行为进行规范，防止地方存在信息虚假、预警工作不到位等现象发生。国家疾控中心对于地方政府所上报的新型病毒应积极响应，简化复核流程，对于一些经过官方认可的权威实验室所认定的新型病毒，官方甚至可直接予以免去复核环节，从而最大程度上提升疫情信息的确认，及时组织救援工作。
3.3合理有效的信息管理机制
随着网络等“新媒体”的兴起，人类接收的信息量呈现爆炸式增长，人类接收信息的速度也达到了前所未有的迅速。在重大突发公共卫生事件中，政府应该顺应社会发展潮流，借助于“新媒体”，多渠道、及时地将准确的信息公布出去，对于在业界影响良好的非官方新闻媒体，官方可与其合作，共同提升应急管理中的信息透明度，安定民心，提升公众在危机应对中的心理素质。对于信息沟通不合理所带来的的负面问题也要引起足够的重视，做好信息沟通工作，防止出现如H7N9病毒事件中因为信息过度泛滥所导致的民众恐慌情绪从而引发家禽行业市场低迷的现象。对于信息沟通中的重要参与者媒体，国家应该加大对新闻媒体在突发事件中的责任监管，规范新闻行业在突发事件中的新闻报道机制、体制，谨防不实、错误导向的报道。
参考文献
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