论文部分内容阅读
[摘 要]我国不少地方的农村居民饮用水安全长期得不到有效保障，究其原因，立法层面上实体权利缺失，以及现实中的困境，诸如获取信息难、立案难、获得法律援助难等，使农村居民在诉讼中处于弱势地位。无救济则无权利，从救济程序上探求维权之道。而我国的公益诉讼制度尚处于萌芽起步阶段，存在较多问题和不足，应从多角度寻求完善对策，以其在法律层面保障农村居民的饮用水安全。
[关键词]饮用水安全权；法律困境；现实困境；公益诉讼
一、农村居民饮用水安全维权的法律困境
（一）居民饮用水安全实体权的缺失
环境权是一种新的、正在发展的环境法理论中的法律权利，1972年联合国会议通过的《斯德哥尔摩宣言》表达了一项有关环境的权利：“人人拥有自由、平等和为保障健康生活足够的环境条件的基本权利并且承担一项为现在和未来的人们保护和改进环境的神圣义务。”饮用水安全权理应是环境权的组成部分，而我国法律只有涉及环境权的间接规定。例如，我国《宪法》第26条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。它只是对环境权的宣示，并未将其作为公民的一项基本权利加以确认，也不能作为裁判的依据适用于具体案件，从而影响了整个法律体系对公民饮用水安全权特别是实体权的规定。
我国关于环境污染防治的专门性法律有六部：1995年的《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》、1996年的《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、1999年的《海洋环境保护法》和2003年的《放射性污染防治法》。有关公民参与决策的权利，在《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等法律中，才规定了建设项目的环境影响评价报告书应当有周围居民意见的内容。从实体法角度而言，这些原则性的规范不利于我国环境诉讼对公民饮用水安全权的保护。
此外，“公民诉讼”缺失。所谓公民诉讼，是指原则上利害关系人都可以对违反法律规定或主管机关核定的污染防治义务，包括私人企业或政府在内的污染源提起民事诉讼，以环境行政机关的不作为为由提起行政诉讼。引进这种依靠民众力量参与法律执行的制度，能够将公众引向制度内的参与。而新《水污染防治法》却没有放宽公众参与的权限，公益诉讼制度还有待完善。
（二）农村居民在行政诉讼中的弱势地位
在我国的法律体制中，司法权与行政权的关系如何决定了司法权能否有效监督行政权，行政相对人的利益能否得到有效保障。农村居民首先缺乏饮用水安全实体权，进而在诉讼阶段维权受阻。
中国市民社会尚未形成，农村传统的“息事宁人”思想浓重。再加上高昂的诉讼代价，农民不仅要付出金钱、时间和精力，面对诉讼中的种种困境，还要承受一定的精神压力。
这些法律程序上的阻力都使得农村居民的利益诉求难以得到满足。
二、农村居民饮用水安全维权的现实困难
（一）获取信息难
农村居民的知情权在于获取污染危害知识和污染信息。《环境保护法》第11条第2款规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护主管部门，应当定期发布环境状况公报。”根据此原则性规定，只有国务院和省一级政府主管部门才有义务公开环境信息。而与普通老百姓生活工作息息相关的市、县、乡（镇）一级区域，在此并没有义务规定，这显然不利于农村居民了解周围生活的环境情况。从1999年6月5日开始，中国发布城市空气质量周报，但此举还未涉及广大农村地区。而且，公布的报告中用语太专业，未能考虑到农村居民的接受程度。①
（二）立案难
我国《民事诉讼法》对当事人起诉的实质条件改为：“（1）原告是与本案由直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”这实际上是对诉讼主体资格的苛求，如对证据和理由要求，尤其是“属于人民法院主管”的条文弹性很大，立案法官可以自由裁量决定。此外，如果当事人没有交纳或没有足额交纳该项费用，申请缓交、减交或免交，又未获批准而仍不预交或不足额预交的，人民法院则不应当立案受理，案件不进入诉讼程序。”这实质上是将交纳诉讼费用作为法院立案的条件之一，增加了农村居民的诉讼成本。
环境污染案件中的污染企业有不少是当地的支柱企业，地方与企业常常是一个利益共同体。有学者指出，一些地方政府和环保局从污染企业中得到一些罚款，同污染企业主形成一个难以打破的利益链条。那么在立案审查阶段，这都加大了农村居民环境维权案件的立案难度。
（三）获得法律援助难
法律援助即指对经济等方面确有困难的当事人提供司法救助，以保障其诉讼权利。但是环境污染受害者能真正获得司法救助确是不多。首先，2000年最高人民法院出台的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》第3条采用列举法规定了可以向人民法院申请司法救助的当事人资格，环境污染受害者很难从中找到明确依据。那么农村居民就很可能因交不起诉讼费又得不到司法救助而放弃诉讼。其次，环境案件专业性强，往往需要请律师代理，而公益律师制度在中国还不完善。目前，中国政法大学污染受害者帮助中心是全国唯一的为污染受害者提供帮助的民间组织，相对于广大农村环境污染受害者的需求而言，其能力是十分有限的。
三、从公益诉讼的角度保障农村居民饮用水安全权
环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、 公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10条规定：“……建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”新《水污染防治法》第88条规定：“因水污染收到损害的当事人人数众多的，可以依法推选代表人进行共同诉讼。环保部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”可见我国的公益诉讼制度已初露倪端。 （一）公益诉讼制度存在的一些障碍
1.现行《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件是：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这样，只有公民、法人或其他组织因自己的民事权利受到侵犯或者与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性。
2.现行环境民事诉讼中的举证责任倒置应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。
3.国务院发布的《诉讼费用交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。
（二）公益诉讼制度的完善对策
1.适度扩大原告资格
首先，在民事环境公益诉讼中，突破现行立法“与本案由直接利害关系”的起诉限制，扩大并明确“与本案有直接或间接利害关系的公民、法人或其他组织”。其次，在行政环境公益诉讼中，行政机关及其职能部门作出的一个侵害环境权具体行政行为，除了行政相对人之外，与该具体行政行为有直接或间接利害关系的公民、法人或其他组织，也都应当有权利提起诉讼，维护合法权益。最后，可以考虑赋予环保组织机构原告资格，民间环保组织机构是法律援助中不可忽视的力量，我国目前最大的环境污染集团代表诉讼案件——福建南坪县污染案，就得到了中国政法大学污染受害者帮助中心的法律援助。
2.不受诉讼时效限制
我国《民法通则》规定的诉讼时效有一年、两年，一般为两年。而由于环境侵权诉讼的复杂性，我国《环境保护法》规定了更长的诉讼时效期间：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或应当知道受污染损害时起计算。”《民法通则》还规定：“从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。”笔者认为，环境公益诉讼制度有其自身的特殊性，一方面涉及问题广泛而复杂，二十年的最长诉讼时效规定可能也不够发现解决问题。另一方面，环境公益诉讼的目的是保护环境公共利益，取消时效的限制才能使侵害环境公共利益的不法行为在任何时候都能受到法律追究。
3.完善举证责任的法律规定
我国《民事诉讼法》第64条第1款规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”在传统民事诉讼制度中，因侵权行为而提起诉讼的被害人，应当就加害人的损害行为、损害后果、损害行为与损害后果之间存在因果联系承担举证责任。我国《民法通则》也规定：“如果能够证明损害是由受害人故意构成的，不承担民事责任。”这里的“证明”只能由被告来承担。但这种规定只限于对周围环境有高度危险的作业者。最后最高人民法院出台了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》，针对环境等特殊民事诉讼的举证分配责任原则，规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼……对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负举证责任。”因此，我国已部分确立了环境公益诉讼制度中的被告承担举证责任制度。还应在立法上扩大其适用范围，在制定《饮用水水源污染防治管理条例》时，将举证责任的分配做出具体规定。在饮用水保护的法律实践中，司法人员也应正确理解并运用举证责任制度，保护受害人的合法权益，保障农村居民的饮用水安全。
[注释]
①周纪昌在《中国农村环境侵权问题研究》一书中曾指出，由于农民对环境知识了解甚少，对许多潜在性的环境污染危害和污染程度认识不足，更多的是停留于表面，注重于看得见摸得着的污染现象。
[参考文献]
[1]黄德林.饮用水水源污染防治立法研究[M].中国社会科学出版社，2012.1，第142页
[2]周纪昌.中国农村环境侵权问题研究[M].经济科学出版社，2007.12：163.
[3]秦天宝.中美公民环境诉讼比较研究[J].中国环境保护，2002-10.
[4]张明华，环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛，2010-11.
[作者简介]许燕（1991—），女，湖南岳阳人，华中师范大学法学院法学专业2010级本科生，研究方向：民商法。
[关键词]饮用水安全权；法律困境；现实困境；公益诉讼
一、农村居民饮用水安全维权的法律困境
（一）居民饮用水安全实体权的缺失
环境权是一种新的、正在发展的环境法理论中的法律权利，1972年联合国会议通过的《斯德哥尔摩宣言》表达了一项有关环境的权利：“人人拥有自由、平等和为保障健康生活足够的环境条件的基本权利并且承担一项为现在和未来的人们保护和改进环境的神圣义务。”饮用水安全权理应是环境权的组成部分，而我国法律只有涉及环境权的间接规定。例如，我国《宪法》第26条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。它只是对环境权的宣示，并未将其作为公民的一项基本权利加以确认，也不能作为裁判的依据适用于具体案件，从而影响了整个法律体系对公民饮用水安全权特别是实体权的规定。
我国关于环境污染防治的专门性法律有六部：1995年的《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》、1996年的《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、1999年的《海洋环境保护法》和2003年的《放射性污染防治法》。有关公民参与决策的权利，在《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等法律中，才规定了建设项目的环境影响评价报告书应当有周围居民意见的内容。从实体法角度而言，这些原则性的规范不利于我国环境诉讼对公民饮用水安全权的保护。
此外，“公民诉讼”缺失。所谓公民诉讼，是指原则上利害关系人都可以对违反法律规定或主管机关核定的污染防治义务，包括私人企业或政府在内的污染源提起民事诉讼，以环境行政机关的不作为为由提起行政诉讼。引进这种依靠民众力量参与法律执行的制度，能够将公众引向制度内的参与。而新《水污染防治法》却没有放宽公众参与的权限，公益诉讼制度还有待完善。
（二）农村居民在行政诉讼中的弱势地位
在我国的法律体制中，司法权与行政权的关系如何决定了司法权能否有效监督行政权，行政相对人的利益能否得到有效保障。农村居民首先缺乏饮用水安全实体权，进而在诉讼阶段维权受阻。
中国市民社会尚未形成，农村传统的“息事宁人”思想浓重。再加上高昂的诉讼代价，农民不仅要付出金钱、时间和精力，面对诉讼中的种种困境，还要承受一定的精神压力。
这些法律程序上的阻力都使得农村居民的利益诉求难以得到满足。
二、农村居民饮用水安全维权的现实困难
（一）获取信息难
农村居民的知情权在于获取污染危害知识和污染信息。《环境保护法》第11条第2款规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护主管部门，应当定期发布环境状况公报。”根据此原则性规定，只有国务院和省一级政府主管部门才有义务公开环境信息。而与普通老百姓生活工作息息相关的市、县、乡（镇）一级区域，在此并没有义务规定，这显然不利于农村居民了解周围生活的环境情况。从1999年6月5日开始，中国发布城市空气质量周报，但此举还未涉及广大农村地区。而且，公布的报告中用语太专业，未能考虑到农村居民的接受程度。①
（二）立案难
我国《民事诉讼法》对当事人起诉的实质条件改为：“（1）原告是与本案由直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”这实际上是对诉讼主体资格的苛求，如对证据和理由要求，尤其是“属于人民法院主管”的条文弹性很大，立案法官可以自由裁量决定。此外，如果当事人没有交纳或没有足额交纳该项费用，申请缓交、减交或免交，又未获批准而仍不预交或不足额预交的，人民法院则不应当立案受理，案件不进入诉讼程序。”这实质上是将交纳诉讼费用作为法院立案的条件之一，增加了农村居民的诉讼成本。
环境污染案件中的污染企业有不少是当地的支柱企业，地方与企业常常是一个利益共同体。有学者指出，一些地方政府和环保局从污染企业中得到一些罚款，同污染企业主形成一个难以打破的利益链条。那么在立案审查阶段，这都加大了农村居民环境维权案件的立案难度。
（三）获得法律援助难
法律援助即指对经济等方面确有困难的当事人提供司法救助，以保障其诉讼权利。但是环境污染受害者能真正获得司法救助确是不多。首先，2000年最高人民法院出台的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》第3条采用列举法规定了可以向人民法院申请司法救助的当事人资格，环境污染受害者很难从中找到明确依据。那么农村居民就很可能因交不起诉讼费又得不到司法救助而放弃诉讼。其次，环境案件专业性强，往往需要请律师代理，而公益律师制度在中国还不完善。目前，中国政法大学污染受害者帮助中心是全国唯一的为污染受害者提供帮助的民间组织，相对于广大农村环境污染受害者的需求而言，其能力是十分有限的。
三、从公益诉讼的角度保障农村居民饮用水安全权
环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、 公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。《国务院关于环境保护若干问题的决定》第10条规定：“……建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”新《水污染防治法》第88条规定：“因水污染收到损害的当事人人数众多的，可以依法推选代表人进行共同诉讼。环保部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”可见我国的公益诉讼制度已初露倪端。 （一）公益诉讼制度存在的一些障碍
1.现行《民事诉讼法》第108条规定的起诉条件是：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织”，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这样，只有公民、法人或其他组织因自己的民事权利受到侵犯或者与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性。
2.现行环境民事诉讼中的举证责任倒置应进一步明确。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据。
3.国务院发布的《诉讼费用交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉和提高律师参与环境公益诉讼的积极性来说都是不利的。
（二）公益诉讼制度的完善对策
1.适度扩大原告资格
首先，在民事环境公益诉讼中，突破现行立法“与本案由直接利害关系”的起诉限制，扩大并明确“与本案有直接或间接利害关系的公民、法人或其他组织”。其次，在行政环境公益诉讼中，行政机关及其职能部门作出的一个侵害环境权具体行政行为，除了行政相对人之外，与该具体行政行为有直接或间接利害关系的公民、法人或其他组织，也都应当有权利提起诉讼，维护合法权益。最后，可以考虑赋予环保组织机构原告资格，民间环保组织机构是法律援助中不可忽视的力量，我国目前最大的环境污染集团代表诉讼案件——福建南坪县污染案，就得到了中国政法大学污染受害者帮助中心的法律援助。
2.不受诉讼时效限制
我国《民法通则》规定的诉讼时效有一年、两年，一般为两年。而由于环境侵权诉讼的复杂性，我国《环境保护法》规定了更长的诉讼时效期间：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或应当知道受污染损害时起计算。”《民法通则》还规定：“从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。”笔者认为，环境公益诉讼制度有其自身的特殊性，一方面涉及问题广泛而复杂，二十年的最长诉讼时效规定可能也不够发现解决问题。另一方面，环境公益诉讼的目的是保护环境公共利益，取消时效的限制才能使侵害环境公共利益的不法行为在任何时候都能受到法律追究。
3.完善举证责任的法律规定
我国《民事诉讼法》第64条第1款规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”在传统民事诉讼制度中，因侵权行为而提起诉讼的被害人，应当就加害人的损害行为、损害后果、损害行为与损害后果之间存在因果联系承担举证责任。我国《民法通则》也规定：“如果能够证明损害是由受害人故意构成的，不承担民事责任。”这里的“证明”只能由被告来承担。但这种规定只限于对周围环境有高度危险的作业者。最后最高人民法院出台了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》，针对环境等特殊民事诉讼的举证分配责任原则，规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼……对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负举证责任。”因此，我国已部分确立了环境公益诉讼制度中的被告承担举证责任制度。还应在立法上扩大其适用范围，在制定《饮用水水源污染防治管理条例》时，将举证责任的分配做出具体规定。在饮用水保护的法律实践中，司法人员也应正确理解并运用举证责任制度，保护受害人的合法权益，保障农村居民的饮用水安全。
[注释]
①周纪昌在《中国农村环境侵权问题研究》一书中曾指出，由于农民对环境知识了解甚少，对许多潜在性的环境污染危害和污染程度认识不足，更多的是停留于表面，注重于看得见摸得着的污染现象。
[参考文献]
[1]黄德林.饮用水水源污染防治立法研究[M].中国社会科学出版社，2012.1，第142页
[2]周纪昌.中国农村环境侵权问题研究[M].经济科学出版社，2007.12：163.
[3]秦天宝.中美公民环境诉讼比较研究[J].中国环境保护，2002-10.
[4]张明华，环境公益诉讼制度刍议[J].法学论坛，2010-11.
[作者简介]许燕（1991—），女，湖南岳阳人，华中师范大学法学院法学专业2010级本科生，研究方向：民商法。