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摘要：当前，合理应对城乡、区域间的大规模人口流动事关我国新型城镇化、现代化发展的全局。基于农民工政策在国家层面的由重劳务转向重市民化的转型，以及地方政府推进农民工市民化的困境与约束，我国农民市民化政策应实现“物物交换”逻辑向“公民权利”逻辑的转变，重视农民市民化和城镇化质量，切实打破城乡二元结构，构建城乡一体化的公共服务与社会福利分享机制。农民市民化的政策目标是要实现由农民工市民化向全体农民市民化的整体推进。在政策内容中，应从生存型向发展型转变，不仅为农民提供平等的公共服务和社会福利，更要提升其从市场中获得收入的能力和参与现代化建设的能力。在政策行动中，既要发挥政府在基本公共服务供给、制度供应和兜底功能中的主导作用，也应积极发挥农民（工）在自主就业、创业与社会参与中的主体作用，还应积极发挥市场机制在农民就业选择、要素流动、资源开发与资金筹集等方面的作用，形成推进农民市民化合力。
关键词： 农民市民化；公民权利；政策议程；新型城镇化
中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）01-0020-08
当前，合理应对城乡、区域间的大规模人口流动事关我国新型城镇化、现代化发展的全局。自“十一五”以来，促进农民工市民化日益成为各级政府的重要政策目标，并形成了中央出政策、地方争创新的互动格局。党的十八大提出新型城镇化战略，再次要求加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化。但是，已有农民工市民化政策仍具有突出的生存型社会政策特征，地方政府推进农民工市民化进展缓慢。面对我国新型城镇化战略和城乡一体化发展目标，如何顺应新时期农民工群体新特征、新趋势，实现农民工市民化政策转型，切实推进农民市民化已迫在眉睫。
农民市民化“是指在我国现代化建设过程中，借助于工业化和城镇化的推动，使现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等各方面全面向城市市民的转化，以实现城市文明的社会变迁过程”①。基于我国农民的职业差异和地域差异，农民市民化的对象可分为农民和农民工，前者职业是农民，包括本地从事农业生产的农民和被征地拆迁的农民，而后者职业是工人，从事二三产业，包括外出农民工和本地农民工。他们都属于本文考察范畴。
一、新时期农民工的新问题
实现工业化、城镇化与农民市民化，既是现代化国家的标志，也是所有发展中国家的奋斗目标。在绝大多数市场经济国家，由于农村人口城镇化与农业剩余劳动力非农化的同步，在现代化进程中工业化、城镇化与农民市民化也实现了同步发展。在中国，农民市民化始于农民工这一特殊群体。据统计，2011年我国农民工总量为25278万人，包括15863万外出农民工和9415万本地农民工中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》，2012年。，前者占2011年城镇就业人员的44.17%和城镇常住人口的23 %，后者占乡村就业人员的23.24%。他们已成为支撑我国工业化和城镇化发展的重要力量，加快了我国从农业国家向工业化国家的成功转型，以及“转型中国家”向“城市化国家”的过渡。可以说没有农民工的贡献，就没有今天的工业化和城镇化，也没有未来的高度城镇化。
另一方面，我国快速的城镇化因农民工问题而遭受质疑，被认为是“伪城市化”、“不完全城市化”、“半城市化”、“虚城市化”。原因在于农民工在为我国经济社会发展做出巨大贡献的同时，却长期无法同等享受到城市市民才有的就业、培训、社会保障、子女教育、住房等公共服务和社会福利，处于“经济上接纳、政治上排斥”的境况，是“一个游离于城市的边缘弱势群体”郁建兴、阳盛益：《城市政府在农民工市民化进程中的作用》，《学习与探索》，2008年第1期。。据中农办主任陈锡文的保守估计，如果扣除在城镇就业但未享受市民待遇的农民工及其家属，现有城镇化率将降低10至12个百分点。陈锡文：《工业化城镇化加速下的“三农”问题》，《农村实用技术》，2011年第1期。进入新世纪以来，农民工问题日益引起政府重视，问题也有所缓解，但比较最近10年不同阶段农民工问题，仍可看到农民工就业服务、公共服务、社会保障、子女教育、住房保障体系构建步履艰难，保护农民工合法权益的长效机制尚未形成，农民工“进得了城、但留不下”的问题仍很突出，农民工管理制度尚未从根本上摆脱城乡分割体制的影响。
特别值得关注的是，新时期农民工本身的一些新变化、新特征也给农民工政策带来新要求、新挑战。一是随着农民工就业形式更趋稳定，农民工希望定居城市的意愿明显增强，其流动模式已由候鸟式的双向流动向定居式的乡城单向流动转型。调查表明至少有58.8%的农民工打算在城镇定居，其中40.2%的农民工打算在务工所在城镇定居，只有15.6%的人明确表示愿意回农村定居国务院发展研究中心课题组：“十二五”时期推进农民工市民化的政策要点》，《发展研究》，2011年第6期。。“八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇”。专家称我国失地农民约4千万，愿回乡民工不足1成。http：//www.sina.com.cn 新京报网，2011年10月31日。。二是农民工“家庭化”流动比例越来越大，由以前男劳动力外出“独闯”向夫妻同时外出务工以及携带子女全家外出转变。国家统计局数据显示，在2009年外出农民工中，举家外出农民工达2966万人，占全部外出就业农民工（14533万）的20.4%。三是新生代农民工群体成为农民工的主力，他们的市民化更具紧迫性。据统计，2009年我国新生代农民工总数达到8487万，占当年全部外出农民工总数的58.4%，已经成为农民工的主体。国家统计局住户调查办公室：《新生代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网， 2011年3月11日。与第一代农民工相比，他们受教育程度相对较高，外出目的正在由“寻求谋生”向“追求平等”转换，加之这个群体自小就脱离农村、远离农业，对农村生活的认同感较低，因而市民化诉求远超第一代农民工。新生代农民工中，16-25岁的41.4%没有承包地，36.4%没有宅基地；25-30岁的35.4%没有承包地，33%没有宅基地。愿意回农村定居的新生代农民工只有7.7%。专家称我国失地农民约4千万，愿回乡民工不足1成。.http：//www.sina.com.cn 新京报网2011年10月31日。而且60%的新生代农民工缺乏基本的农业生产知识和技能，其中24%的从来就没干过农活，他们的城市流动具有不可逆转性。国家统计局住户调查办公室：《新生代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网， 2011年3月11日。有研究指出，如果他们的诉求长期得不到实现，面临的种种困扰得不到有效解决，必将不利于社会稳定，不利于城乡统筹发展和经济发展方式的转变，不利于稳定、健康、和谐的婚姻家庭关系的形成。全国总工会新生代农民工问题课题组：《关于新生代农民工问题的研究报告》，2010年6月。四是近年来部分城市出现的外来人口和本地人口的冲突事件对以往的农民工社会管理模式提出了挑战。从根源上看，它与长期以来流动人口只有“进口”，却没有“融合”的制度安排，只有被管理没有被服务的制度供给紧密相关。 五、从农民工市民化到农民市民化
1、构建基于公民权的农民市民化政策体系
按照T.H.马歇尔的观点，公民权（利）是给予那些一个共同体的完全成员的一种地位（status），所有拥有这种地位的人就这种地位所授予的权利和义务而言是平等的Marshall， Thomas Humphrey，“Citizenship and Social Class.”In T.H.Marshall & Tom Bottomore （eds.）， Citizenship and Social Class.London： Pluto Press..1992.。由此看来，公民权代表一种平等原则，是每一个公民身份的本质体现。在现代民主宪政条件下，每一个公民都拥有平等的公民身份、享受平等的公民权利。因此，农民市民化是农民作为国民的公民权利的应然要求。然而在事实上，不少地方政府为吸引农民工进城所实施的户籍改革和政策行动，并非从公民平等权出发。那些用农民的农村财产、诸多条件付出以换取城市户籍与城市福利的政策，都难脱“以财产权换公民权”，以及“公共权力优于公民权利”的嫌疑。那种置农民工农村权益于不顾，甚至假借城市户口来换取农民的农村土地和权益的户改政策，根本上扭曲了农民应有的公民权利，既不合理，也不具正当性。长期进城务工的农民工不能平等享受公民权利意味着我国公民权发展的匮乏和迟缓，实则是我国农民公民身份的缺失。“中国城乡二元分割的户籍制度至今仍把这个社会中占据人口绝大比例的农民群体排除在正当的国民待遇之外，这与公民权制度所倡导的每个人作为一个完整而平等的社会成员都应受到公平对待的精神几乎背道而驰。”陈鹏：《公民权社会学的先声——读T.H.马歇尔<公民权与社会阶级>》，《社会学研究》，2008年第4期。如果没有城乡二元分化的传统结构，如果没有农民与市民之间的公共服务与社会福利的二元化，也就不会出现城镇化进程中的农民市民化问题。可以说恰恰是长期被忽略的农民市民化问题没有得到解决，才使得进城农民工市民化问题如此突出和严重。这意味着新世纪以来中央政府确立的以农民工为重心的市民化应向全部农民的市民化整体推进，要让“所有人口，无论是居住在城市还是农村，都能享受现代城市文明生活”葛正鹏：《“市民”概念的重构与我国农民市民化道路研究》，《农业经济问题》，2006年第9期。。为此，政府应摈弃户籍式的市民化改革，更应转变要农民拿土地、宅基地等财产权换取城市福利的“物物交换”式改革，农民市民化政策应着力于消除影响身处城市和乡村的不同成员的身份差异，实现城乡居民的公民基本权利与公共服务一体化，这是政治正义的实质要求。
2、 农民市民化的下一步行动策略
农民与政府面临的困境和约束表明推进农民市民化需要建立起整体性治理方略。公民权利则表明农民市民化不再是一种政府恩赐，而是政府的职责。在推进农民市民化进程中，政府是重要的行动者，要发挥政府在基本公共服务供给、制度供应和兜底功能中的主导作用。户籍改革属于中央事权，不意味着地方政府就无需承担户改中的相关责任，而是意味着应强化中央和地方政府的协作行动，其中，中央政府要着力于解决地方政府难以解决的有关全局的关键问题，化解地方政府难题，地方政府则应积极推进政策创新，寻求实现农民市民化的好路子。同时，也应积极发挥农民（工）在自主就业、创业与社会参与中的主体作用，培育公民社会力量，促进农民工在城市政治生活和民主事务中的参与。还应积极发挥市场机制在农民就业选择、要素流动、资源开发与资金筹集等方面的作用，促进资源的有效流动和高效配置。农民市民化的政策目标群体应由部分农民（即农民工）的市民化向全体农民（包括农民工和农民）的市民化转型。农民市民化政策内容要着眼于从增进全民福利、提升人力资本、增进劳动力的国际竞争力、增强社会凝聚力、抗击社会排斥的大局出发，实现农民市民化的可持续发展。政府既要重视政策内容的构建，更应重视政策的执行性。基于上述思考，政府应在新型城镇化战略中致力于以下几方面的努力来加快农民市民化进程。
首先，应强调公民权利原则，切实改变户籍改革中的“以物易物”的交换原则，构建起基于社会公正理念上的城乡一体化的公共服务与社会福利分享机制。建立起以城市户籍人口已经享受的公共服务和社会福利为参照的农民（工）的公共服务与社会福利套餐，稳步实现进城农民工和居村农民的市民化。将农民（工）经济身份与社会身份剥离，将农民工的社会身份及其相关的公共服务、社会保障、基层民主等权益“属地化”，即随户籍迁移而迁移，将农民工的经济身份即相关的宅基地、土地承包、山林承包、集体资产收益分配等权益“永久化”、“市场化”，以减少农民市民化的顾虑。
第二，进一步健全农民就业促进体系，加强对农民的职业技能培训，强化农民就业能力建设，增强农民工异地市民化活血功能。政府应注重对农民人力资本的投资，尤其是新生代农民工的投资，构建农民进入劳动力市场的支持体系。其中，中央政府应加大对农村劳动力和进城农民工的职业技能培训的扶持力度，地方政府则应整合来自教育、劳动、农业等部门的培训资源，强化培训服务供给的整合机制，提高就业培训服务绩效。
第三，进一步盘活农村资产，积极推动农村的“内源发展”，增强市场机制在农民就地市民化中造血功能。其一要规范和完善农地承包经营权流转、抵押，做好集体土地所有权的确权登记颁证工作，奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。其二要深挖宅基地价值，实行其有偿退出机制，建立其流转市场，探索宅基地入市，将农村宅基地置换为城镇建设用地，实现农民集中安置，多余的村集体建设用地可入市流转，实现与城市国有土地“同地、同价、同权”。其三要深化集体资产股份制改革、发展壮大集体经济。通过科学量化资产，合理设置股权，把村级集体资产由“集体共有”变成“社员按份共有”，建立“产权清晰、权责明确、运作规范、管理民主”的集体资产运行机制。
第四，推进农民工行使民主权利，提高农民工在城镇社区生活的参与度，实现新市民真正地融入城市社会。城市政府要把社区建设成为开放包容、文明和谐的新型社区，发挥好社区的社会融合功能，组织动员社区各方面力量为农民工提供帮助和服务，改善农民工生活环境和条件，鼓励农民工积极参与社区自治，维护好农民工合法权益，推动新市民参与社区的公共活动、建设和管理，发展与城市居民的交往、互信和互助，促进农民工与城市居民和睦相处。建立健全新市民依法参加城市社区民主选举和管理的办法，使新市民的利益有制度化的表达渠道。
第五，创新政府的管理体制机制和强化政府的问责机制，确保农民市民化政策得以落实。其一是加强政府部门、层级以及区域间政府的整体性治理体系建设，形成农民市民化的整体推进与均衡发展。当前，特别需要强化的是区域间政府的协调机制，主要是省际社会保障的转移机制和省际人口流动与耕地易地占补平衡机制问题。其二是将涉及农民市民化的管理与服务工作纳入政府绩效管理体系，中央政府应确立农民市民化时间进程表，建立解决农民市民化考核指标体系，形成有效的激励机制和问责体系。其三是推进农民公共服务供给的多中心治理格局，政府发挥好服务的供应、管理、资金与监督的角色，而在公共服务的生产中引入多元参与和竞争机制，让社会组织、市场力量成为推进农民市民化的重要力量，进而真正实现整体性的农民市民化政策在“国家主义、企业化思路以及平民主义范式的融合”安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，社会科学文献出版社2004年版，第51页。。
唯有如此，我们才能有效促进农民市民化，真正“让农民工成为历史”迟福林：《让农民工成为历史》，人民网，2011年1月19日。。这也是我国新型城镇化发展的题中之义。□
（责任编辑：严国萍）
关键词： 农民市民化；公民权利；政策议程；新型城镇化
中图分类号：F323.89文献标识码：A文章编号：1007-9092（2013）01-0020-08
当前，合理应对城乡、区域间的大规模人口流动事关我国新型城镇化、现代化发展的全局。自“十一五”以来，促进农民工市民化日益成为各级政府的重要政策目标，并形成了中央出政策、地方争创新的互动格局。党的十八大提出新型城镇化战略，再次要求加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化。但是，已有农民工市民化政策仍具有突出的生存型社会政策特征，地方政府推进农民工市民化进展缓慢。面对我国新型城镇化战略和城乡一体化发展目标，如何顺应新时期农民工群体新特征、新趋势，实现农民工市民化政策转型，切实推进农民市民化已迫在眉睫。
农民市民化“是指在我国现代化建设过程中，借助于工业化和城镇化的推动，使现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等各方面全面向城市市民的转化，以实现城市文明的社会变迁过程”①。基于我国农民的职业差异和地域差异，农民市民化的对象可分为农民和农民工，前者职业是农民，包括本地从事农业生产的农民和被征地拆迁的农民，而后者职业是工人，从事二三产业，包括外出农民工和本地农民工。他们都属于本文考察范畴。
一、新时期农民工的新问题
实现工业化、城镇化与农民市民化，既是现代化国家的标志，也是所有发展中国家的奋斗目标。在绝大多数市场经济国家，由于农村人口城镇化与农业剩余劳动力非农化的同步，在现代化进程中工业化、城镇化与农民市民化也实现了同步发展。在中国，农民市民化始于农民工这一特殊群体。据统计，2011年我国农民工总量为25278万人，包括15863万外出农民工和9415万本地农民工中华人民共和国国家统计局：《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》，2012年。，前者占2011年城镇就业人员的44.17%和城镇常住人口的23 %，后者占乡村就业人员的23.24%。他们已成为支撑我国工业化和城镇化发展的重要力量，加快了我国从农业国家向工业化国家的成功转型，以及“转型中国家”向“城市化国家”的过渡。可以说没有农民工的贡献，就没有今天的工业化和城镇化，也没有未来的高度城镇化。
另一方面，我国快速的城镇化因农民工问题而遭受质疑，被认为是“伪城市化”、“不完全城市化”、“半城市化”、“虚城市化”。原因在于农民工在为我国经济社会发展做出巨大贡献的同时，却长期无法同等享受到城市市民才有的就业、培训、社会保障、子女教育、住房等公共服务和社会福利，处于“经济上接纳、政治上排斥”的境况，是“一个游离于城市的边缘弱势群体”郁建兴、阳盛益：《城市政府在农民工市民化进程中的作用》，《学习与探索》，2008年第1期。。据中农办主任陈锡文的保守估计，如果扣除在城镇就业但未享受市民待遇的农民工及其家属，现有城镇化率将降低10至12个百分点。陈锡文：《工业化城镇化加速下的“三农”问题》，《农村实用技术》，2011年第1期。进入新世纪以来，农民工问题日益引起政府重视，问题也有所缓解，但比较最近10年不同阶段农民工问题，仍可看到农民工就业服务、公共服务、社会保障、子女教育、住房保障体系构建步履艰难，保护农民工合法权益的长效机制尚未形成，农民工“进得了城、但留不下”的问题仍很突出，农民工管理制度尚未从根本上摆脱城乡分割体制的影响。
特别值得关注的是，新时期农民工本身的一些新变化、新特征也给农民工政策带来新要求、新挑战。一是随着农民工就业形式更趋稳定，农民工希望定居城市的意愿明显增强，其流动模式已由候鸟式的双向流动向定居式的乡城单向流动转型。调查表明至少有58.8%的农民工打算在城镇定居，其中40.2%的农民工打算在务工所在城镇定居，只有15.6%的人明确表示愿意回农村定居国务院发展研究中心课题组：“十二五”时期推进农民工市民化的政策要点》，《发展研究》，2011年第6期。。“八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇”。专家称我国失地农民约4千万，愿回乡民工不足1成。http：//www.sina.com.cn 新京报网，2011年10月31日。。二是农民工“家庭化”流动比例越来越大，由以前男劳动力外出“独闯”向夫妻同时外出务工以及携带子女全家外出转变。国家统计局数据显示，在2009年外出农民工中，举家外出农民工达2966万人，占全部外出就业农民工（14533万）的20.4%。三是新生代农民工群体成为农民工的主力，他们的市民化更具紧迫性。据统计，2009年我国新生代农民工总数达到8487万，占当年全部外出农民工总数的58.4%，已经成为农民工的主体。国家统计局住户调查办公室：《新生代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网， 2011年3月11日。与第一代农民工相比，他们受教育程度相对较高，外出目的正在由“寻求谋生”向“追求平等”转换，加之这个群体自小就脱离农村、远离农业，对农村生活的认同感较低，因而市民化诉求远超第一代农民工。新生代农民工中，16-25岁的41.4%没有承包地，36.4%没有宅基地；25-30岁的35.4%没有承包地，33%没有宅基地。愿意回农村定居的新生代农民工只有7.7%。专家称我国失地农民约4千万，愿回乡民工不足1成。.http：//www.sina.com.cn 新京报网2011年10月31日。而且60%的新生代农民工缺乏基本的农业生产知识和技能，其中24%的从来就没干过农活，他们的城市流动具有不可逆转性。国家统计局住户调查办公室：《新生代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网， 2011年3月11日。有研究指出，如果他们的诉求长期得不到实现，面临的种种困扰得不到有效解决，必将不利于社会稳定，不利于城乡统筹发展和经济发展方式的转变，不利于稳定、健康、和谐的婚姻家庭关系的形成。全国总工会新生代农民工问题课题组：《关于新生代农民工问题的研究报告》，2010年6月。四是近年来部分城市出现的外来人口和本地人口的冲突事件对以往的农民工社会管理模式提出了挑战。从根源上看，它与长期以来流动人口只有“进口”，却没有“融合”的制度安排，只有被管理没有被服务的制度供给紧密相关。 五、从农民工市民化到农民市民化
1、构建基于公民权的农民市民化政策体系
按照T.H.马歇尔的观点，公民权（利）是给予那些一个共同体的完全成员的一种地位（status），所有拥有这种地位的人就这种地位所授予的权利和义务而言是平等的Marshall， Thomas Humphrey，“Citizenship and Social Class.”In T.H.Marshall & Tom Bottomore （eds.）， Citizenship and Social Class.London： Pluto Press..1992.。由此看来，公民权代表一种平等原则，是每一个公民身份的本质体现。在现代民主宪政条件下，每一个公民都拥有平等的公民身份、享受平等的公民权利。因此，农民市民化是农民作为国民的公民权利的应然要求。然而在事实上，不少地方政府为吸引农民工进城所实施的户籍改革和政策行动，并非从公民平等权出发。那些用农民的农村财产、诸多条件付出以换取城市户籍与城市福利的政策，都难脱“以财产权换公民权”，以及“公共权力优于公民权利”的嫌疑。那种置农民工农村权益于不顾，甚至假借城市户口来换取农民的农村土地和权益的户改政策，根本上扭曲了农民应有的公民权利，既不合理，也不具正当性。长期进城务工的农民工不能平等享受公民权利意味着我国公民权发展的匮乏和迟缓，实则是我国农民公民身份的缺失。“中国城乡二元分割的户籍制度至今仍把这个社会中占据人口绝大比例的农民群体排除在正当的国民待遇之外，这与公民权制度所倡导的每个人作为一个完整而平等的社会成员都应受到公平对待的精神几乎背道而驰。”陈鹏：《公民权社会学的先声——读T.H.马歇尔<公民权与社会阶级>》，《社会学研究》，2008年第4期。如果没有城乡二元分化的传统结构，如果没有农民与市民之间的公共服务与社会福利的二元化，也就不会出现城镇化进程中的农民市民化问题。可以说恰恰是长期被忽略的农民市民化问题没有得到解决，才使得进城农民工市民化问题如此突出和严重。这意味着新世纪以来中央政府确立的以农民工为重心的市民化应向全部农民的市民化整体推进，要让“所有人口，无论是居住在城市还是农村，都能享受现代城市文明生活”葛正鹏：《“市民”概念的重构与我国农民市民化道路研究》，《农业经济问题》，2006年第9期。。为此，政府应摈弃户籍式的市民化改革，更应转变要农民拿土地、宅基地等财产权换取城市福利的“物物交换”式改革，农民市民化政策应着力于消除影响身处城市和乡村的不同成员的身份差异，实现城乡居民的公民基本权利与公共服务一体化，这是政治正义的实质要求。
2、 农民市民化的下一步行动策略
农民与政府面临的困境和约束表明推进农民市民化需要建立起整体性治理方略。公民权利则表明农民市民化不再是一种政府恩赐，而是政府的职责。在推进农民市民化进程中，政府是重要的行动者，要发挥政府在基本公共服务供给、制度供应和兜底功能中的主导作用。户籍改革属于中央事权，不意味着地方政府就无需承担户改中的相关责任，而是意味着应强化中央和地方政府的协作行动，其中，中央政府要着力于解决地方政府难以解决的有关全局的关键问题，化解地方政府难题，地方政府则应积极推进政策创新，寻求实现农民市民化的好路子。同时，也应积极发挥农民（工）在自主就业、创业与社会参与中的主体作用，培育公民社会力量，促进农民工在城市政治生活和民主事务中的参与。还应积极发挥市场机制在农民就业选择、要素流动、资源开发与资金筹集等方面的作用，促进资源的有效流动和高效配置。农民市民化的政策目标群体应由部分农民（即农民工）的市民化向全体农民（包括农民工和农民）的市民化转型。农民市民化政策内容要着眼于从增进全民福利、提升人力资本、增进劳动力的国际竞争力、增强社会凝聚力、抗击社会排斥的大局出发，实现农民市民化的可持续发展。政府既要重视政策内容的构建，更应重视政策的执行性。基于上述思考，政府应在新型城镇化战略中致力于以下几方面的努力来加快农民市民化进程。
首先，应强调公民权利原则，切实改变户籍改革中的“以物易物”的交换原则，构建起基于社会公正理念上的城乡一体化的公共服务与社会福利分享机制。建立起以城市户籍人口已经享受的公共服务和社会福利为参照的农民（工）的公共服务与社会福利套餐，稳步实现进城农民工和居村农民的市民化。将农民（工）经济身份与社会身份剥离，将农民工的社会身份及其相关的公共服务、社会保障、基层民主等权益“属地化”，即随户籍迁移而迁移，将农民工的经济身份即相关的宅基地、土地承包、山林承包、集体资产收益分配等权益“永久化”、“市场化”，以减少农民市民化的顾虑。
第二，进一步健全农民就业促进体系，加强对农民的职业技能培训，强化农民就业能力建设，增强农民工异地市民化活血功能。政府应注重对农民人力资本的投资，尤其是新生代农民工的投资，构建农民进入劳动力市场的支持体系。其中，中央政府应加大对农村劳动力和进城农民工的职业技能培训的扶持力度，地方政府则应整合来自教育、劳动、农业等部门的培训资源，强化培训服务供给的整合机制，提高就业培训服务绩效。
第三，进一步盘活农村资产，积极推动农村的“内源发展”，增强市场机制在农民就地市民化中造血功能。其一要规范和完善农地承包经营权流转、抵押，做好集体土地所有权的确权登记颁证工作，奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。其二要深挖宅基地价值，实行其有偿退出机制，建立其流转市场，探索宅基地入市，将农村宅基地置换为城镇建设用地，实现农民集中安置，多余的村集体建设用地可入市流转，实现与城市国有土地“同地、同价、同权”。其三要深化集体资产股份制改革、发展壮大集体经济。通过科学量化资产，合理设置股权，把村级集体资产由“集体共有”变成“社员按份共有”，建立“产权清晰、权责明确、运作规范、管理民主”的集体资产运行机制。
第四，推进农民工行使民主权利，提高农民工在城镇社区生活的参与度，实现新市民真正地融入城市社会。城市政府要把社区建设成为开放包容、文明和谐的新型社区，发挥好社区的社会融合功能，组织动员社区各方面力量为农民工提供帮助和服务，改善农民工生活环境和条件，鼓励农民工积极参与社区自治，维护好农民工合法权益，推动新市民参与社区的公共活动、建设和管理，发展与城市居民的交往、互信和互助，促进农民工与城市居民和睦相处。建立健全新市民依法参加城市社区民主选举和管理的办法，使新市民的利益有制度化的表达渠道。
第五，创新政府的管理体制机制和强化政府的问责机制，确保农民市民化政策得以落实。其一是加强政府部门、层级以及区域间政府的整体性治理体系建设，形成农民市民化的整体推进与均衡发展。当前，特别需要强化的是区域间政府的协调机制，主要是省际社会保障的转移机制和省际人口流动与耕地易地占补平衡机制问题。其二是将涉及农民市民化的管理与服务工作纳入政府绩效管理体系，中央政府应确立农民市民化时间进程表，建立解决农民市民化考核指标体系，形成有效的激励机制和问责体系。其三是推进农民公共服务供给的多中心治理格局，政府发挥好服务的供应、管理、资金与监督的角色，而在公共服务的生产中引入多元参与和竞争机制，让社会组织、市场力量成为推进农民市民化的重要力量，进而真正实现整体性的农民市民化政策在“国家主义、企业化思路以及平民主义范式的融合”安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里：《发展型社会政策》，社会科学文献出版社2004年版，第51页。。
唯有如此，我们才能有效促进农民市民化，真正“让农民工成为历史”迟福林：《让农民工成为历史》，人民网，2011年1月19日。。这也是我国新型城镇化发展的题中之义。□
（责任编辑：严国萍）