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分户籍、分地区、分城乡的碎片化的社会保障体制安排和人口流动性的日益增强构成一对尖锐的矛盾，解决这一矛盾需要三个方面的制度创新：剥离社保体制与户籍制度的关系、为跨地区社保支付提供财政援助、社保和农民土地流转联动。
随着城镇化率超过50％，中国城镇化發展进入中后期，城乡二元结构正逐步打破，人口迁移流动的增强和城镇化的發展，导致人口流动性对社会保障体制建设所带来的压力和影响正日益突出。需要建立和完善覆盖城乡、更具普惠性的社会保障体系，这将是构成统筹城乡一体化發展的一项重要制度建设。
人口流动性对社会保障体制的挑战
当前中国的流动人口数量已经达到2.6亿。根据对“六普”数据的分析，在2.6亿的流动人口中，农村人口离开户口所在地的乡镇进入其他地区的城镇的迁移人口大约有1亿人口（乡城迁移），从中小城镇和城市进入其他城镇地区的迁移人口大约有1.3亿（城城迁移），另外有0.3亿人口是从农村地区迁移流动进入其他地区的农村地区。与此同时，在城镇周边的农村地区，无论是城市化过程中农民被动失去土地进入城镇，还是当地农民主动离开土地进入所在城镇地区就业和居住，这部分的乡城迁移流动的总量也有近1亿人口。
我们也看到，人口跨地区迁移流动的态势进一步增强。东部沿海地区继续保持大规模的人口集聚，而随着中西部地区崛起和产业转移，中部地区的城镇化發展迅速，对人口迁移流动的吸引力也有所增强。中国迁移流动人口中，跨省迁移流动人口达到8600万，其中广东、浙江、上海、北京、江苏都是人口迁入的主要地区；而从四川、重庆、广西、贵州、安徽、江西、湖南、湖北，以及河南、河北等省份，都有大规模的人口迁出。
中国社会保障体制的实施相当大程度上还是依据户籍身份，大量迁移流动人口和农民工群体难以被当地的社会保障体系所覆盖，甚至流动者个人考虑到长期生活安排的非定居性，也并不愿意参与所在地区的社会保险计划。不同地区由于统筹区域不同，具有不同的社会保险计划，不同社会保险基金的统筹体系还相互隔离。同时，中国农村地区实施的是新农村养老保险和新型农村合作医疗，而城镇居民享受城镇职工和城镇居民社会保险；一些城市中还分为城镇保险和小城镇保险不同的类型。
因此，社会保障体制的户籍分割、地区分割、城乡分割，越来越不适应日益增强的人口流动性，不适应人口空间转移、不适应中国城镇化的推进。这种缺乏流动性的社会保障体制，造成社会保障的碎片化，扩大了社会福利的不平等，也限制了城乡一体化、区域一体化的劳动力市场發展。
如何使社会保障体制的發展适应人口的流动性和支撑人口的流动性，如何实现不同性质、不同地区的社会保障有效衔接转移，成为人口迁移流动和不断城镇化过程中社会保障体制建设的一个突出难题。
户籍制度和社会保障体制相脫离
在人口流动性日益增强的背景下加强社会保障建设，一方面要推动相关的技术创新。实现跨地区社会保障衔接转移，需要个人身份识别的信息系统建设，需要跨区域和不同保障基金间的结算安排，需要在金融体制上支持跨区域和不同保障产品间的合并和取现等等。更重要的是，人口流动性下的社会保障体制建设需要推动相关制度创新，如何解决进入城市的迁移流动人口的社会保障、如何实现跨地区社会保障衔接转移，涉及复杂的利益协调和制度建设，制度创新的困难和挑战显然比技术创新更加突出。
适应人口流动性的社会保障体制建设，就是要打破社会保障体制的户籍分割、地区分割和城乡分割，并在此过程中构建更加均等化和一体化的国家社会保障体制。
第一，打破户籍分割，增强对迁移流动人口社会保障计划的接纳和覆盖。
将大量迁移流动人口逐步纳入流入地城市的社会保障体系是必要的。同工不同酬、同工不同保障，不仅是劳动权益的不平等，也带来了收入分配和福利安排的不平等，并使户籍身份体系构成劳动力市场分割，影响劳动力自由流动。客观来看，当前迁移流动人口的社会保障建设落后于人口的流动性，并成为劳动力市场發展和城镇化發展的阻碍因素。
通过流动人口逐步更加平等地进入所在地区的社会保障体系，能够帮助其在城市中长期居留和稳定居留，推动流动人口的市民化和社会融合，并因此帮助迁移流动人口完成其城市化，成为城市新兴中产阶级的组成部分，并为推动中国经济持续發展和社会结构的不断提升创造条件。
另一方面，包括城镇职工养老保险、城镇职工医疗保险，乃至城镇居民养老、医疗保险也应该尽可能地逐步剥离与户籍身份的关联，过渡到以就业为基础的社会保障安排。逐步将户籍制度和社会保障体制相脱离，不仅有利于户籍改革，也有利于社会保障体制本身的發展。推动流动人口进入城镇社会保障体系，能够帮助流动人口长期安排其老年生活和医疗福利，并在短期中有利于社会保险基金的内在平衡。而由于将社会保障的福利供给压力和户籍身份逐步剥离开来，也能够为户籍制度的逐步改革扩展更大的执行空间。
上级为下级间的社保支付提供财政补偿
第二，打破地区分割，探索和推动不同地区社会保障计划的有效衔接转移。
地区分割的公共财政体制，带来不同地区社会保障基金账户的相对独立和相互分离。不同地区的社会保障项目的缴费率、缴费期限和支付水平存在差别，为跨地区不同的社会保障项目中实现衔接转移带来困难。同时，目前跨地区的社会保障转移往往只是转移保险人的个人账户，而保险人的统筹基金部分难以转移，这不仅对保险对象而言，是保险利益的损失，对于接受保险转移的地区也缺乏动机来接续其社会保险积累。
社会保障的跨地区、跨部门的衔接需要探索制度的创新，这种衔接需要跨地区、跨城市的政府和社会保障管理部门通过相互协议协调各自利益、规范衔接的机制。
一个可供选择的过渡性方案是，在社会保险衔接转移的过程中，上级政府可以为下级政府间的社会保障转付对接提供财政补偿，例如当發生人口流动使社会保障账户从A地转移到B地，A地社会保障统筹部分的保障损失可以由上级政府的社会保障基金提供补偿。各地政府为城乡之间社会保障计划的衔接提供财政支持，省级社会保障财政支持地市之间的社会保障对接，而国家为省和省之间的社会保障对接提供政策支持框架和财政补偿。地区之间的社会保障衔接的壁垒就能够逐步被打破。社会保障的地区差别也将随着社会活性化的进一步提高和分地区经济的發展，而逐步更加均衡，将会进一步支持跨地区社会保障的有效衔接。 在此过程中，在一些人口迁移流动相对比较集中的城市之间、区域省际之间，例如东部沿海的长三角地区、广东地区，则可以率先开展区域性的社会保险基金衔接转移探索，通过不同地区间的保障计划衔接协议，不断实现区域内社会保险体制衔接，并为更大范围内的社会保险统筹和整合创造条件。
社会保障和土地流转的整体联动
第三，打破城乡分割，适应人口流动性不断提升社会保障的统筹层次和城乡一体化水平。
在人口迁移流动的过程中，也有相当数量的农村人口失去土地进入当地城镇，以及农村人口离土不离乡地进入城镇。这些人口的城镇从业身份和农村社会保障的体制安排构成了不匹配的现象。其实不仅是社会保障，在城市化的推进过程中，城乡社会管理和公共管理的体制都存在两张皮难以结合的现象。例如在城郊结合部地区，城镇人口、农村人口和外来人口相互混杂，农村的社会保障体制和城镇的社会保障体制交织在一起，带来城乡管理的困难，也带来地方社会的分化。
因此适应农村人口进入城镇，需要包括社会保障体制在内的城乡管理体制相应调整、整合。通过不断提高某地区的统筹层次，逐步整合农村社会保障、小城镇社会保障和城镇社会保障，提供更加一体化的社会保障安排，并为农村人口进入城市和实现城镇化提供支持。
在制度創新上，要总结和完善在城市化过程中“以土地换保障”的机制，为农村居民从农村向城市的“惊险的跳跃”中提供制度上的支持。在人口不断向城市集聚的过程中，对失地的农民，政府充分补偿其土地权益的损失，为他们补充相关的社会保障计划，还应该积极地为其提供就业的服务和發展的培训，使其合理分享土地利益增值的利益。
在此基础上，还可以探索推动在更大范围内实现土地使用权和社会保障的对接交换，推动跨地区、跨区域的土地使用权的市场流转，实现更加集聚化的城市發展，也在区域之间实现更有效率的土地利用，并在此过程中实现区域社会保障体系的统筹。
这样的区域范围内社会保障和土地流转的整体联动，不仅能够为更具流动性的市场体系提供制度支持，也使人口流出地和流入地之间都具有激励来促进区域合作。例如流入地的城市可以获得流出地城市的“土地指标”，并相应缓解其城市發展过程中的建设用地紧张，同时流入地城市为区域社会保障体系也理应做出更大贡献，并为促进区域社会保障统筹结算發挥引导作用。
总之，分户籍、分地区、分城乡的碎片化的社会保障体制安排和人口的流动性的日益增强构成一对尖锐的矛盾，不仅阻碍人口流动性和城镇化的推进，也加剧了社会分化和社会不平等。这种矛盾提示在未来社会保障体制建设过程中，需要打破不同社会保障计划的藩篱，在不同社会保障问构筑通道。更主要的改革目标在于建立城乡一体化、区域一体化乃至国家整体性的社会保障计划，使不同社会保障项目能够成为有机衔接的整体。需要迫切推动建立这样的社会保障整体体制，才能更好地适应日益增强的人口迁移流动和城镇化的發展。
随着城镇化率超过50％，中国城镇化發展进入中后期，城乡二元结构正逐步打破，人口迁移流动的增强和城镇化的發展，导致人口流动性对社会保障体制建设所带来的压力和影响正日益突出。需要建立和完善覆盖城乡、更具普惠性的社会保障体系，这将是构成统筹城乡一体化發展的一项重要制度建设。
人口流动性对社会保障体制的挑战
当前中国的流动人口数量已经达到2.6亿。根据对“六普”数据的分析，在2.6亿的流动人口中，农村人口离开户口所在地的乡镇进入其他地区的城镇的迁移人口大约有1亿人口（乡城迁移），从中小城镇和城市进入其他城镇地区的迁移人口大约有1.3亿（城城迁移），另外有0.3亿人口是从农村地区迁移流动进入其他地区的农村地区。与此同时，在城镇周边的农村地区，无论是城市化过程中农民被动失去土地进入城镇，还是当地农民主动离开土地进入所在城镇地区就业和居住，这部分的乡城迁移流动的总量也有近1亿人口。
我们也看到，人口跨地区迁移流动的态势进一步增强。东部沿海地区继续保持大规模的人口集聚，而随着中西部地区崛起和产业转移，中部地区的城镇化發展迅速，对人口迁移流动的吸引力也有所增强。中国迁移流动人口中，跨省迁移流动人口达到8600万，其中广东、浙江、上海、北京、江苏都是人口迁入的主要地区；而从四川、重庆、广西、贵州、安徽、江西、湖南、湖北，以及河南、河北等省份，都有大规模的人口迁出。
中国社会保障体制的实施相当大程度上还是依据户籍身份，大量迁移流动人口和农民工群体难以被当地的社会保障体系所覆盖，甚至流动者个人考虑到长期生活安排的非定居性，也并不愿意参与所在地区的社会保险计划。不同地区由于统筹区域不同，具有不同的社会保险计划，不同社会保险基金的统筹体系还相互隔离。同时，中国农村地区实施的是新农村养老保险和新型农村合作医疗，而城镇居民享受城镇职工和城镇居民社会保险；一些城市中还分为城镇保险和小城镇保险不同的类型。
因此，社会保障体制的户籍分割、地区分割、城乡分割，越来越不适应日益增强的人口流动性，不适应人口空间转移、不适应中国城镇化的推进。这种缺乏流动性的社会保障体制，造成社会保障的碎片化，扩大了社会福利的不平等，也限制了城乡一体化、区域一体化的劳动力市场發展。
如何使社会保障体制的發展适应人口的流动性和支撑人口的流动性，如何实现不同性质、不同地区的社会保障有效衔接转移，成为人口迁移流动和不断城镇化过程中社会保障体制建设的一个突出难题。
户籍制度和社会保障体制相脫离
在人口流动性日益增强的背景下加强社会保障建设，一方面要推动相关的技术创新。实现跨地区社会保障衔接转移，需要个人身份识别的信息系统建设，需要跨区域和不同保障基金间的结算安排，需要在金融体制上支持跨区域和不同保障产品间的合并和取现等等。更重要的是，人口流动性下的社会保障体制建设需要推动相关制度创新，如何解决进入城市的迁移流动人口的社会保障、如何实现跨地区社会保障衔接转移，涉及复杂的利益协调和制度建设，制度创新的困难和挑战显然比技术创新更加突出。
适应人口流动性的社会保障体制建设，就是要打破社会保障体制的户籍分割、地区分割和城乡分割，并在此过程中构建更加均等化和一体化的国家社会保障体制。
第一，打破户籍分割，增强对迁移流动人口社会保障计划的接纳和覆盖。
将大量迁移流动人口逐步纳入流入地城市的社会保障体系是必要的。同工不同酬、同工不同保障，不仅是劳动权益的不平等，也带来了收入分配和福利安排的不平等，并使户籍身份体系构成劳动力市场分割，影响劳动力自由流动。客观来看，当前迁移流动人口的社会保障建设落后于人口的流动性，并成为劳动力市场發展和城镇化發展的阻碍因素。
通过流动人口逐步更加平等地进入所在地区的社会保障体系，能够帮助其在城市中长期居留和稳定居留，推动流动人口的市民化和社会融合，并因此帮助迁移流动人口完成其城市化，成为城市新兴中产阶级的组成部分，并为推动中国经济持续發展和社会结构的不断提升创造条件。
另一方面，包括城镇职工养老保险、城镇职工医疗保险，乃至城镇居民养老、医疗保险也应该尽可能地逐步剥离与户籍身份的关联，过渡到以就业为基础的社会保障安排。逐步将户籍制度和社会保障体制相脱离，不仅有利于户籍改革，也有利于社会保障体制本身的發展。推动流动人口进入城镇社会保障体系，能够帮助流动人口长期安排其老年生活和医疗福利，并在短期中有利于社会保险基金的内在平衡。而由于将社会保障的福利供给压力和户籍身份逐步剥离开来，也能够为户籍制度的逐步改革扩展更大的执行空间。
上级为下级间的社保支付提供财政补偿
第二，打破地区分割，探索和推动不同地区社会保障计划的有效衔接转移。
地区分割的公共财政体制，带来不同地区社会保障基金账户的相对独立和相互分离。不同地区的社会保障项目的缴费率、缴费期限和支付水平存在差别，为跨地区不同的社会保障项目中实现衔接转移带来困难。同时，目前跨地区的社会保障转移往往只是转移保险人的个人账户，而保险人的统筹基金部分难以转移，这不仅对保险对象而言，是保险利益的损失，对于接受保险转移的地区也缺乏动机来接续其社会保险积累。
社会保障的跨地区、跨部门的衔接需要探索制度的创新，这种衔接需要跨地区、跨城市的政府和社会保障管理部门通过相互协议协调各自利益、规范衔接的机制。
一个可供选择的过渡性方案是，在社会保险衔接转移的过程中，上级政府可以为下级政府间的社会保障转付对接提供财政补偿，例如当發生人口流动使社会保障账户从A地转移到B地，A地社会保障统筹部分的保障损失可以由上级政府的社会保障基金提供补偿。各地政府为城乡之间社会保障计划的衔接提供财政支持，省级社会保障财政支持地市之间的社会保障对接，而国家为省和省之间的社会保障对接提供政策支持框架和财政补偿。地区之间的社会保障衔接的壁垒就能够逐步被打破。社会保障的地区差别也将随着社会活性化的进一步提高和分地区经济的發展，而逐步更加均衡，将会进一步支持跨地区社会保障的有效衔接。 在此过程中，在一些人口迁移流动相对比较集中的城市之间、区域省际之间，例如东部沿海的长三角地区、广东地区，则可以率先开展区域性的社会保险基金衔接转移探索，通过不同地区间的保障计划衔接协议，不断实现区域内社会保险体制衔接，并为更大范围内的社会保险统筹和整合创造条件。
社会保障和土地流转的整体联动
第三，打破城乡分割，适应人口流动性不断提升社会保障的统筹层次和城乡一体化水平。
在人口迁移流动的过程中，也有相当数量的农村人口失去土地进入当地城镇，以及农村人口离土不离乡地进入城镇。这些人口的城镇从业身份和农村社会保障的体制安排构成了不匹配的现象。其实不仅是社会保障，在城市化的推进过程中，城乡社会管理和公共管理的体制都存在两张皮难以结合的现象。例如在城郊结合部地区，城镇人口、农村人口和外来人口相互混杂，农村的社会保障体制和城镇的社会保障体制交织在一起，带来城乡管理的困难，也带来地方社会的分化。
因此适应农村人口进入城镇，需要包括社会保障体制在内的城乡管理体制相应调整、整合。通过不断提高某地区的统筹层次，逐步整合农村社会保障、小城镇社会保障和城镇社会保障，提供更加一体化的社会保障安排，并为农村人口进入城市和实现城镇化提供支持。
在制度創新上，要总结和完善在城市化过程中“以土地换保障”的机制，为农村居民从农村向城市的“惊险的跳跃”中提供制度上的支持。在人口不断向城市集聚的过程中，对失地的农民，政府充分补偿其土地权益的损失，为他们补充相关的社会保障计划，还应该积极地为其提供就业的服务和發展的培训，使其合理分享土地利益增值的利益。
在此基础上，还可以探索推动在更大范围内实现土地使用权和社会保障的对接交换，推动跨地区、跨区域的土地使用权的市场流转，实现更加集聚化的城市發展，也在区域之间实现更有效率的土地利用，并在此过程中实现区域社会保障体系的统筹。
这样的区域范围内社会保障和土地流转的整体联动，不仅能够为更具流动性的市场体系提供制度支持，也使人口流出地和流入地之间都具有激励来促进区域合作。例如流入地的城市可以获得流出地城市的“土地指标”，并相应缓解其城市發展过程中的建设用地紧张，同时流入地城市为区域社会保障体系也理应做出更大贡献，并为促进区域社会保障统筹结算發挥引导作用。
总之，分户籍、分地区、分城乡的碎片化的社会保障体制安排和人口的流动性的日益增强构成一对尖锐的矛盾，不仅阻碍人口流动性和城镇化的推进，也加剧了社会分化和社会不平等。这种矛盾提示在未来社会保障体制建设过程中，需要打破不同社会保障计划的藩篱，在不同社会保障问构筑通道。更主要的改革目标在于建立城乡一体化、区域一体化乃至国家整体性的社会保障计划，使不同社会保障项目能够成为有机衔接的整体。需要迫切推动建立这样的社会保障整体体制，才能更好地适应日益增强的人口迁移流动和城镇化的發展。