论文部分内容阅读
[摘要]本文描述了我国政府信息资源公开的现状，并指出进一步公开我国政府信息资源需要注意的几个主要问题。
[关键词]政府信息公开；必要性；现状
狭义地说，政府信息资源即政府信息内容资源，是指政府在行政过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用和贮存的大量有序化信息的集合。政府信息资源不仅数量大、内容广泛，而且常常比一般的信息资源蕴含着更多的价值。它提供了政府行政过去、现在酌情况以及未来的计划，直接关系到国民经济与社会发展的状况和水平，及时获取和利用有效的政府信息资源可以不失时机地创造社会财富。因此，建立和完善政府信息公开制度，规范地管理和利用政府信息资源，必将有效地促进政府信息资源公开，使其最大限度地发挥作用。
1 我国政府信息资源公开的现状
1978年以前，我国政府信息主要通过红头文件在政府系统内传递，严格保密。1978年以后，随着我国改革开放力度的加大，政府信息逐步公开，如1987年出台的《统计法》、1999年修订的《档案法实施办法》、2000年发布的《公益性地质资料提供利用暂行办法》以及公益性地质资料范围的公告、政府上网工程的开展等。均表明我国部分政府信息正逐步为全社会所共享，少量的政府信息管理系统与数据库已经建立，政府信息公开的载体与传递途径逐渐多元化。加入WTO以后，我国政府信息公开程度逐渐提高，基于电子政务系统的政府信息资源共享在部分行业及东中部发达地区出现。与此同时，地方立法工作也已经展开。2002年11月，广州市政府制定了《广州市政府信息公开规定》，并于2003年1月1日起施行。这是我国由地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章，对于我国政府信息公开法律制度的建设具有重要的意义。之后，上海、北京、湖北、四川、吉林、江苏等省市以及国王资源部、国家食品药品监督管理局等中央部委也先后颁布了政府信息公开方面的法规、条例、办法等。这些地方政府和各部委的信息公开条例都对政府信息公开的范围和内容做了相关的规定，同时规定以下政府信息免于公开：涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的；正在审议和讨论过程中的政府信息；法律、法规禁止公开的政府信息。
目前，由国务院制定的《政府信息公开条例》已正式颁布。早在1999年，中国社会科学院就成立了“信息时代与政府公开制度研究”课题组，对政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。2002年5月，该机构接受国务院委托开始着手起草政府信息公开的相关立法工作。2005年，酝酿多年的《政府信息公开条例》草案和说明稿起草完毕。该草案共7章、42条，包括条例条文、理由、说明、背景以及面临的立法难题等项。2006年，该条例草案的征求意见工作基本完成。并提交到国务院立法部门，列为国务院2006年一类立法计划。2007年1月17日，该草案经国务院第165次常务会议审议通过，于4月5日正式颁布，自2008年5月1日起在全国施行。该条例是我国第一个政府信息公开立法，将最大限度地保障公开政府信息，为尊重和满足公众的知情权提供制度化支持。
《政府信息公开条例》确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，规定了信息公开的范围、程序、公众了解政务信息的权利以及违反该条例应当承担的法律责任等内容，并确立了“首席信息官”等具体制度。关于政府信息公开中保护个人信息的问题，草案规定：“凡涉及个人的信息，原则上不公开，只有特定条件下，如果个人同意，公开后获得的公共利益大于受保护的个人利益，或紧急情况下为救助他人生命财产等，才允许公开个人信息。”这种对个人信息“保护为主，公开为辅”的处理原则充分考虑了对个人信息权的尊重。对于公众普遍关注的涉及商业秘密的信息处理问题，草案规定，对确定为商业秘密的信息，首先应当给予公开豁免。但这也不是绝对的，政府机关可以根据实际情况，对属于商业秘密的信息是否公开进行裁量。针对这类商业秘密，《政府信息公开条例》规定了程序要求，即由政府机关书面征求相关第三方的意见，如果第三方不同意公开，政府机关又决定公开时，政府需要说明理由。另外，《政府信息公开条例》在赋予公民获取政府信息权利的同时，针对公民对政府机关不公开或者公开政府信息的行为，设计了救济制度，引入了行政复议和行政诉讼等行政救济机制，确保政府机关必须依法公开有关信息。
综上所述，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主制度的不断完善，我国政府信息公开制度在各级行政机关中逐渐建立起来。长期以来，我国政府信息公开主要是通过一些政策对行政公开的内容、形式、监督做出规定，其具体实施受制于当地政府领导的认识、权威和创造力，带有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，直接导致了形式主义的盛行，在政府信息公开的范围、内容等方面随意性和零散性较大。而近年来，我国公民获取政府公共信息资源的状况有了明显改善，各地、各部门都出台了一些政府信息公开的规定，引入了诸如公开招投标、公开招考、公开配额、公开办事等政务公开制度。全国已有80％以上的政府实现了上网，通过网络发布政策、法规、经济计划等信息。可以说，从20世纪80年代初期中国政府逐步展开的政务公开，到上世纪90年代中期行政处罚听证制度的确立，以及随后听证在价格执法和地方立法等领域的广泛运用，再到新世纪开端回应世界贸易组织要求的信息公开，公开作为一种法治理念在我国被逐渐认同，并已成为一项重要的法制原则，公布、告知、说明理由、听证、咨询等相关制度正逐渐被确立和完善。
尽管《政府信息公开条例》已经颁布，但是由于我们依法治国的方略刚刚启动，法制建设尚不健全，法律并没有赋予公众足够的权利去要求政府公开信息，公民的知情权、监督权的实现难以得到有效保障。同时，由于传统专制思想的长期影响，人们关于民主观念的认识还没有得到根本的转变，在相当一些地方和部门，行政机关没有主动公开信息的意识。因此，与发达国家相比，我国政务公开制度还比较落后，政府信息公开还面临着诸多问题。
2 促进我国政府信息资源公开
需要注意的主要问题
(])要尽快完善我国政府信息公开的法律体系，加强有关法律的可操作性，为公众获取政府信息资源提供切实的制度保障。
在法治社会里缺乏法律的支撑，任何权利的保障只会流于形式。因此，应尽快建立和完善我国政府信息公开法律制度体系，从宪法、信息公开法及其他相关法律3个层面构建政府信息公开法律制度体系中的基础法律、专项法律和配套性法律，并建立国家、行业和地方3个不同层次的政府信息资源公开的政策法规。从而在信息公开法律制度的框架下，保证信息申请人获得政府信息的利益、国家秘密受到保护的国家利益和个人隐私不受侵犯的个人利益之间的基本平衡。
首先，2004年新宪法修正案在人权保护方面有了很 大进步，但仍未将知情权这一公民基本政治权利纳入宪法，这就使我国的政府信息公开制度缺乏宪法保障。因此，应尽快在我国宪法中明确关于公民知情权或了解权的规定，为公民获取政府信息提供基础法律依据。
其次，虽然我国的《政府信息公开条例》已正式出台，可以在一定程度上满足政府信息公开立法的迫切需要。但是，由于《政府信息公开条例》法律层级的限制，在实践中还有一些问题无法解决。所以，以条例来规范政府信息公开只应作为一种过渡形式，应尽快将其完善并上升为法律，制定出我国的《政府信息公开法》。
再次，要注重信息公开法自身的可操作性及与其他相关法律制度的衔接配合。与政府信息公开法相配套的法律应包括保密法、档案法、数据保护法等，将来制定的《政府信息公开法》应处于政府信息资源管理基本法的地位，其他配套法律中凡与信息公开法基本原则相抵触的规定应自然失效。此外，信息公开法中应明确为其他法律特别保留的领域，如关于例外的规定、救济机制的规定等，其他法律在这些特殊领域中可以作为特别法优先适用。例如，信息公开法必然会涉及到个人数据保护立法的某些内容，如赋予个人获得有关自己信息的权利，规定个人隐私数据保护例外等，但在我国，国家秘密由《保守国家秘密法》规定，商业秘密由《反不正当竞争法》调整，却没有一部法律对个人隐私做出明确规定。《民法通则》里没有提到个人隐私，只规定了名誉权，在最高人民法院的司法解释里把宣扬他人隐私作为侵犯名誉权，但是也没有对他人隐私做进一步的解释。显然，这些内容应在以后制定个人数据保护立法时进行必要的细化和协调，通过完善保密制度，明确公开义务，来提高信息公开法的可操作性及与其他相关法律的协调性。
(2)建立政府信息资源数据库，采用多种公开渠道和信息手段，为政府信息资源公开提供内容支持和技术保障。
首先，数据库建设是政府信息资源建设的核心，是实现政府信息资源公开的基础。目前，一味地强调网上政府的概念和网上政府信息资源公开的手段，而对政府机构网站上的信息资源建设重视不够，存在诸多问题：更新较慢，內容狭窄，时效短，随意性较大，政府部门的数据库建设规模小，大型数据库少，缺乏能够系统地向用户提供深层次信息服务的能力，缺少社会急需的实效性很强的商业、物资、金融和经济库，并且数据库标准下统一，规范性较差，跨库检索能力较弱。因此，要建立专业型和综合型政府信息资源数据库，以保证政府信息公开内容的优质性、及时性和全面性。
其次，在日新月异的数字时代，信息技术给我们带来了自由获取政府信息的强有力的工具，有助于我们更好更快地获取政府信息。政府应通过设置专职咨询人员、编辑信息公开手册、召开新闻发布会、编写政府机构公报、建立政府网站等多种信息公开渠道，根据各地社会、经济发展水平，利用印刷品、电话、电脑等传统或现代信息公开手段，为公众提供政府信息资源。同时，政府所采用的技术应有利于公众获取信息和消除数字鸿沟，使信息技术发展成为公民自由获取政府信息的手段，而不是障碍。
(3)作为政府信息提供方，政府工作人员要树立为社会公众服务的理念和信息公开理念。完善的法律体系和先进的信息技术虽然有助于保障公众获取政府信息，但并不能从根本上保障公众自由获取政府信息，最根本的保障还是取决于人的作用。目前，政府信息公开技术的发展比较成熟，法律体系也正在完善，而关键还是观念问题，尤其在我们这样一个有着几千年封建历史的国家里，长期以来的封建传统造就了我国公务员特殊的心态和思维方式，即“他人”心态和“门槛”心态。前者的表现是内外有别，对政府内部人员和外部人员在信息分享、过程介入等方面实行差别对待，对政府以外的社会成员有一定程度的控制和排斥；后者则是倾向于把所有的政府事务和信息当成自己的所有物而加以垄断和封锁，在社会一般成员越来越与政府事务相脱离的同时，政府机构及其工作人员却越来越成为社会不可缺少的“治国专家”，到最后，除了政府及其工作人员之外的其他人都不可能掌握有关政府和政务的信息和知识。这两种心态都严重阻碍了我国政府信息公开的进程。因此，培养政府王作人员的服务理念和信息公开理念，转变其传统的“官本位”思维方式，努力促进我国服务型政府的建设已经迫在眉睫。
[关键词]政府信息公开；必要性；现状
狭义地说，政府信息资源即政府信息内容资源，是指政府在行政过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用和贮存的大量有序化信息的集合。政府信息资源不仅数量大、内容广泛，而且常常比一般的信息资源蕴含着更多的价值。它提供了政府行政过去、现在酌情况以及未来的计划，直接关系到国民经济与社会发展的状况和水平，及时获取和利用有效的政府信息资源可以不失时机地创造社会财富。因此，建立和完善政府信息公开制度，规范地管理和利用政府信息资源，必将有效地促进政府信息资源公开，使其最大限度地发挥作用。
1 我国政府信息资源公开的现状
1978年以前，我国政府信息主要通过红头文件在政府系统内传递，严格保密。1978年以后，随着我国改革开放力度的加大，政府信息逐步公开，如1987年出台的《统计法》、1999年修订的《档案法实施办法》、2000年发布的《公益性地质资料提供利用暂行办法》以及公益性地质资料范围的公告、政府上网工程的开展等。均表明我国部分政府信息正逐步为全社会所共享，少量的政府信息管理系统与数据库已经建立，政府信息公开的载体与传递途径逐渐多元化。加入WTO以后，我国政府信息公开程度逐渐提高，基于电子政务系统的政府信息资源共享在部分行业及东中部发达地区出现。与此同时，地方立法工作也已经展开。2002年11月，广州市政府制定了《广州市政府信息公开规定》，并于2003年1月1日起施行。这是我国由地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章，对于我国政府信息公开法律制度的建设具有重要的意义。之后，上海、北京、湖北、四川、吉林、江苏等省市以及国王资源部、国家食品药品监督管理局等中央部委也先后颁布了政府信息公开方面的法规、条例、办法等。这些地方政府和各部委的信息公开条例都对政府信息公开的范围和内容做了相关的规定，同时规定以下政府信息免于公开：涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的；正在审议和讨论过程中的政府信息；法律、法规禁止公开的政府信息。
目前，由国务院制定的《政府信息公开条例》已正式颁布。早在1999年，中国社会科学院就成立了“信息时代与政府公开制度研究”课题组，对政府信息公开的立法问题进行研究和探讨。2002年5月，该机构接受国务院委托开始着手起草政府信息公开的相关立法工作。2005年，酝酿多年的《政府信息公开条例》草案和说明稿起草完毕。该草案共7章、42条，包括条例条文、理由、说明、背景以及面临的立法难题等项。2006年，该条例草案的征求意见工作基本完成。并提交到国务院立法部门，列为国务院2006年一类立法计划。2007年1月17日，该草案经国务院第165次常务会议审议通过，于4月5日正式颁布，自2008年5月1日起在全国施行。该条例是我国第一个政府信息公开立法，将最大限度地保障公开政府信息，为尊重和满足公众的知情权提供制度化支持。
《政府信息公开条例》确立了“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，规定了信息公开的范围、程序、公众了解政务信息的权利以及违反该条例应当承担的法律责任等内容，并确立了“首席信息官”等具体制度。关于政府信息公开中保护个人信息的问题，草案规定：“凡涉及个人的信息，原则上不公开，只有特定条件下，如果个人同意，公开后获得的公共利益大于受保护的个人利益，或紧急情况下为救助他人生命财产等，才允许公开个人信息。”这种对个人信息“保护为主，公开为辅”的处理原则充分考虑了对个人信息权的尊重。对于公众普遍关注的涉及商业秘密的信息处理问题，草案规定，对确定为商业秘密的信息，首先应当给予公开豁免。但这也不是绝对的，政府机关可以根据实际情况，对属于商业秘密的信息是否公开进行裁量。针对这类商业秘密，《政府信息公开条例》规定了程序要求，即由政府机关书面征求相关第三方的意见，如果第三方不同意公开，政府机关又决定公开时，政府需要说明理由。另外，《政府信息公开条例》在赋予公民获取政府信息权利的同时，针对公民对政府机关不公开或者公开政府信息的行为，设计了救济制度，引入了行政复议和行政诉讼等行政救济机制，确保政府机关必须依法公开有关信息。
综上所述，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主制度的不断完善，我国政府信息公开制度在各级行政机关中逐渐建立起来。长期以来，我国政府信息公开主要是通过一些政策对行政公开的内容、形式、监督做出规定，其具体实施受制于当地政府领导的认识、权威和创造力，带有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，直接导致了形式主义的盛行，在政府信息公开的范围、内容等方面随意性和零散性较大。而近年来，我国公民获取政府公共信息资源的状况有了明显改善，各地、各部门都出台了一些政府信息公开的规定，引入了诸如公开招投标、公开招考、公开配额、公开办事等政务公开制度。全国已有80％以上的政府实现了上网，通过网络发布政策、法规、经济计划等信息。可以说，从20世纪80年代初期中国政府逐步展开的政务公开，到上世纪90年代中期行政处罚听证制度的确立，以及随后听证在价格执法和地方立法等领域的广泛运用，再到新世纪开端回应世界贸易组织要求的信息公开，公开作为一种法治理念在我国被逐渐认同，并已成为一项重要的法制原则，公布、告知、说明理由、听证、咨询等相关制度正逐渐被确立和完善。
尽管《政府信息公开条例》已经颁布，但是由于我们依法治国的方略刚刚启动，法制建设尚不健全，法律并没有赋予公众足够的权利去要求政府公开信息，公民的知情权、监督权的实现难以得到有效保障。同时，由于传统专制思想的长期影响，人们关于民主观念的认识还没有得到根本的转变，在相当一些地方和部门，行政机关没有主动公开信息的意识。因此，与发达国家相比，我国政务公开制度还比较落后，政府信息公开还面临着诸多问题。
2 促进我国政府信息资源公开
需要注意的主要问题
(])要尽快完善我国政府信息公开的法律体系，加强有关法律的可操作性，为公众获取政府信息资源提供切实的制度保障。
在法治社会里缺乏法律的支撑，任何权利的保障只会流于形式。因此，应尽快建立和完善我国政府信息公开法律制度体系，从宪法、信息公开法及其他相关法律3个层面构建政府信息公开法律制度体系中的基础法律、专项法律和配套性法律，并建立国家、行业和地方3个不同层次的政府信息资源公开的政策法规。从而在信息公开法律制度的框架下，保证信息申请人获得政府信息的利益、国家秘密受到保护的国家利益和个人隐私不受侵犯的个人利益之间的基本平衡。
首先，2004年新宪法修正案在人权保护方面有了很 大进步，但仍未将知情权这一公民基本政治权利纳入宪法，这就使我国的政府信息公开制度缺乏宪法保障。因此，应尽快在我国宪法中明确关于公民知情权或了解权的规定，为公民获取政府信息提供基础法律依据。
其次，虽然我国的《政府信息公开条例》已正式出台，可以在一定程度上满足政府信息公开立法的迫切需要。但是，由于《政府信息公开条例》法律层级的限制，在实践中还有一些问题无法解决。所以，以条例来规范政府信息公开只应作为一种过渡形式，应尽快将其完善并上升为法律，制定出我国的《政府信息公开法》。
再次，要注重信息公开法自身的可操作性及与其他相关法律制度的衔接配合。与政府信息公开法相配套的法律应包括保密法、档案法、数据保护法等，将来制定的《政府信息公开法》应处于政府信息资源管理基本法的地位，其他配套法律中凡与信息公开法基本原则相抵触的规定应自然失效。此外，信息公开法中应明确为其他法律特别保留的领域，如关于例外的规定、救济机制的规定等，其他法律在这些特殊领域中可以作为特别法优先适用。例如，信息公开法必然会涉及到个人数据保护立法的某些内容，如赋予个人获得有关自己信息的权利，规定个人隐私数据保护例外等，但在我国，国家秘密由《保守国家秘密法》规定，商业秘密由《反不正当竞争法》调整，却没有一部法律对个人隐私做出明确规定。《民法通则》里没有提到个人隐私，只规定了名誉权，在最高人民法院的司法解释里把宣扬他人隐私作为侵犯名誉权，但是也没有对他人隐私做进一步的解释。显然，这些内容应在以后制定个人数据保护立法时进行必要的细化和协调，通过完善保密制度，明确公开义务，来提高信息公开法的可操作性及与其他相关法律的协调性。
(2)建立政府信息资源数据库，采用多种公开渠道和信息手段，为政府信息资源公开提供内容支持和技术保障。
首先，数据库建设是政府信息资源建设的核心，是实现政府信息资源公开的基础。目前，一味地强调网上政府的概念和网上政府信息资源公开的手段，而对政府机构网站上的信息资源建设重视不够，存在诸多问题：更新较慢，內容狭窄，时效短，随意性较大，政府部门的数据库建设规模小，大型数据库少，缺乏能够系统地向用户提供深层次信息服务的能力，缺少社会急需的实效性很强的商业、物资、金融和经济库，并且数据库标准下统一，规范性较差，跨库检索能力较弱。因此，要建立专业型和综合型政府信息资源数据库，以保证政府信息公开内容的优质性、及时性和全面性。
其次，在日新月异的数字时代，信息技术给我们带来了自由获取政府信息的强有力的工具，有助于我们更好更快地获取政府信息。政府应通过设置专职咨询人员、编辑信息公开手册、召开新闻发布会、编写政府机构公报、建立政府网站等多种信息公开渠道，根据各地社会、经济发展水平，利用印刷品、电话、电脑等传统或现代信息公开手段，为公众提供政府信息资源。同时，政府所采用的技术应有利于公众获取信息和消除数字鸿沟，使信息技术发展成为公民自由获取政府信息的手段，而不是障碍。
(3)作为政府信息提供方，政府工作人员要树立为社会公众服务的理念和信息公开理念。完善的法律体系和先进的信息技术虽然有助于保障公众获取政府信息，但并不能从根本上保障公众自由获取政府信息，最根本的保障还是取决于人的作用。目前，政府信息公开技术的发展比较成熟，法律体系也正在完善，而关键还是观念问题，尤其在我们这样一个有着几千年封建历史的国家里，长期以来的封建传统造就了我国公务员特殊的心态和思维方式，即“他人”心态和“门槛”心态。前者的表现是内外有别，对政府内部人员和外部人员在信息分享、过程介入等方面实行差别对待，对政府以外的社会成员有一定程度的控制和排斥；后者则是倾向于把所有的政府事务和信息当成自己的所有物而加以垄断和封锁，在社会一般成员越来越与政府事务相脱离的同时，政府机构及其工作人员却越来越成为社会不可缺少的“治国专家”，到最后，除了政府及其工作人员之外的其他人都不可能掌握有关政府和政务的信息和知识。这两种心态都严重阻碍了我国政府信息公开的进程。因此，培养政府王作人员的服务理念和信息公开理念，转变其传统的“官本位”思维方式，努力促进我国服务型政府的建设已经迫在眉睫。