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摘要：当前，中国治理转型的首要问题，就是国家的合法性问题，并在很大程度上体现为政府公信力问题。在以往研究的基础上，本研究假设服务理念、治理绩效、行政过程是影响地方政府公信力的基本因素，然后运用结构方程模型分析系统检验上述因素对县级政府公信力的影响强度。基于965份有效问卷的实证分析结果显示，服务理念、治理绩效、行政过程对县级政府公信力都具有显著的正向影响，且影响强度依次增大。在治理转型的大背景下，这一结果可能暗示地方政府公信力的生成机制正处于“战略拐点”，行政过程的重要性不断上升，逐渐改变甚至取代治理绩效的主导作用，而服务理念的影响则显著下降。
关键词：县级政府；政府公信力；服务理念；治理绩效；行政过程
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）05-0087-07
一、引言
推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标。在推进治理现代化的过程中，获得社会公众认同和支持的能力则是国家治理体系的首要能力①。因为，在构成日益复杂多元的现代社会，国家的理念和制度、战略和规划、方针和政策，如果无法得到大多数公众的理解、认可和支持，就毫无实现的可能。因此，当前中国治理转型的首要问题，就是国家的合法性问题②，而国家的合法性问题很大程度上表现为政府的公信力问题。以往相关研究表明中国地方政府尤其是基层政府的公信力已严重下滑，且越往基层，政府公信力越差。事实上，相当一部分公众已不再信任制度，不再信任政策，不再相信政府所说的话，哪怕是正确的、于民有利的制度、措施。信任危机是最深刻的危机，这种状况如果持续蔓延，很有可能转变为深刻的政治危机。
但在媒体和公众广泛质疑地方政府言行的同时，中国经济发展依然呈现出整体平稳、稳中有进的良好态势。中国政府也正努力改善面向全体国民的公共服务体系，采取了一系列措施刷新吏治，打击腐败，并取得了一定成效。同时，不少由学术界组织的跨国调查，如“世界价值观调查”（World Values Survey）、“亚洲民主调查”（Asian Barometer Survey），其结果不约而同地表明中国民众对执政党和政府的信任度非常高，远高于许多西方民主国家。于是，部分学者就得出了中国政治体制稳定有效，国家具有很高合法性这一结论。这些看似都相当合理而又相互矛盾的观点和现实令人困惑。此外，以往国内外学者往往从意识形态、治理绩效、中国传统文化等角度出发定量分析中国地方政府公信力的影响因素，但却忽视了政府行政过程等程序性要素对政府公信力生成的影响。针对以上问题，本研究以中国权力架构下十分重要的一级政治层级和行政区划——县级政府作为研究对象，从意识形态-绩效-程序三维视角出发，以实证调查收集资料为依据，对政府公信力的现状及影响因素进行量化分析。在此基础上，本文将提出相关政策建议供政府参考。
二、理论框架与研究假设
政府公信力意指社会公众普遍抱有的对政府的认可和信任程度，而“合法性不仅是指‘统治的合法权利’，而且更是指‘统治的心理权利’，现在的合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”[美]迈克尔·罗斯金：《政治科学》，林震等译，华夏出版社2001年版，第5页。因此，政治哲学中对国家合法性来源的探讨便可以为本研究提供相应的理论基础。Zhao（2009）通过对古今中外的统治史的梳理发现，国家在寻求统治合法性时往往采取以下三种方式：如果一个国家统治的正当性是基于一个被公众广为信仰的价值体系，则这个国家的统治是基于意识形态合法性；如果一个国家统治正当性来源于国家向社会提供公共产品和公共服务的水平时，则这个国家的统治基于绩效合法性；如果一个国家的领导人是通过一个被大多数人所认可的程序而产生，则该国的统治基于程序合法性Zhao Dingxin，The Mandate of Heaven and Performance Legitimation in Historical and Contemporary China，American Behavioral Scientist，Vol.53，No.3，Aut.2009，pp.416-433.。简言之，国家合法性来源的基础可以概括为意识形态型、绩效型和程序型。在现实中，国家合法性来源往往是这三种因素的混合体，而在特定历史时期内，某一合法性来源通常会成为国家统治最重要的基础。
不过，Zhao（2009）所谓的国家主要是指作为国家象征的中央政府，而本研究所要考察的县级政府处于基层，直接面向社会和公众，其所能向公众做出的价值性承诺更多体现为一种“情为民所系，利为民所谋”的一心一意为民服务的理念，这也是中共政治文化和官方舆论宣传的核心价值观。同时，对于现代国家而言，程序化的权威可通过选举授权、政策选择、政治沟通、法制约束等多种方式获得王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社2006年版，第120页。，作为政治系统输入端的领导人选拔程序仅仅是其中一种手段，尤其对于处于威权体制下的地方政府而言，通过政治系统输出端（也即政府行政过程）的改善其实是更可行也更有效地获取程序化权威的方式。基于上述说明，研究认为服务理念、治理绩效、行政过程是Zhao（2009）指出的国家合法性三大来源在县级政府层面的具体体现，也是县级政府公信力的基本来源。
（一）服务理念对政府公信力的影响
民本思想是中国古代政治哲学所蕴含的核心价值理念夏勇：《民本与民权——中国权利话语的历史基础》，《中国社会科学》，2004年第5期。。民本思想倡导民有、民享，认为人民是政治的目的。在民本理念的指导下，政府负有保民安民的天然责任，必须做到“民之所好好之，民之所恶恶之”，为此，“吏为民役，非以役民”，如果“当官不为民做主，不如回家卖红薯”。推言之，倘若政府不能奉行为民、爱民的理念，便丧失了执政公信力，人民就可以揭竿而起推翻政府。新中国成立之后，中共领导集体继承发扬了以民为本的传统，提出了一系列如“全心全意为人民服务”，“以群众满意为标准”，“代表最广大人民的根本利益”，“以人为本”，“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”等反映时代精神的为民、爱民思想，并通过开展保持先进性教育活动、群众路线教育实践活动等引导教育党员干部树立为民服务的宗旨意识，以此作为凝聚公众对党的信任和感情，提高政府公信力的重要途径。在理论研究中，政府是否真正关心公众需求，政府政策是否代表公众利益被认为是影响政府公信力的关键因素Craig W.Thomas，Maintaining and Restoring Public Trust in Government Agencies and Their Employees，Administration & Society，Vol.30，No.2，May 1998，pp.166-193.Margaret Levi & Laura Stoker，Political Trust and Trustworthiness，Annual Review of Political Science，Vol.3，No.1，Mar.2000，pp.475-507.。这其中尤以Kim（2005）的研究最为深入。他在总结以往研究的基础上提炼出了五个对公众政府信任最重要的因素，其中就包括政府的善心理念，并指出为了赢得公众的信任，政府的行动必须与公众利益保持一致，公务人员也应在必要时为大众福祉做出相应的牺牲Seok-Eun Kim，The Role of Trust in the Modern Administrative State：An Integrative Model，Administration & Society，Vol.37，No.5，Nov.2005，pp.611-635.。由此可提出以下假设： 假设1：良善的服务理念对政府公信力具有显著的积极影响。
（二）治理绩效对政府公信力的影响
政府作为社会中最主要的公共产品和服务的提供方，其“产出”表现与每个公民的日常生活息息相关。保证经济增长和充分就业，提供安全保障以抵御外敌入侵和防止内部骚乱，改善公共服务和社会福利，都有助于政府合法性的提高[美]迈克尔·罗斯金：《政治科学》，林震等译，华夏出版社2001年版，第10页。。从理论上说，信任本身不仅是一种情感上的认同和依赖，同时也是一种利益的计算与衡量。随着现代理性公民的增加，公民是否信任政府以及在多大程度上信任政府将越来越取决于公民对于政府的产出、能力及行为等的综合评价张成福、边晓慧：《重建政府信任》，《中国行政管理》，2013年第9期。。因此，政绩导向的合法性视角认为，政府公信力与政府治理水平或绩效密切相关。然而，治理水平或绩效的内涵在不同时期可能具有不同的内涵和要素。在发展的初级阶段，经济增长状况是政府公信力的重要源泉，而当发展水平达到一定阶段后，公民对于政府治理水平的理性评估将更多聚焦于公共服务，政府提供公共服务的水平与质量会成为影响政府公信力的关键因素。国内外学者对政府信任影响因素的定量分析普遍表明政府的治理绩效（包括经济发展、民生福利、公共服务等）对于增强公民的政府信任具有显著影响Virginia A.Chanley，Trust in Government in the Aftermath of 9/11：Determinants and Consequences，Political Psychology，Vol.23，No.3，Sep.2002，pp.469-483.
Luke Keele，Social Capital and the Dynamics of Trust in Government，American Journal of Political Science，Vol.51，No.2，Apr.2007，pp.241-254.
胡荣、胡康、温莹莹：《社会资本、政府绩效与城市居民对政府的信任》，《社会学研究》，2011年第1期。
孟天广、杨明：《转型期中国县级政府的客观治理绩效与政治信任——从“经济增长合法性”到“公共产品合法性”》，《经济社会体制比较》，2012年第7期。，尽管这种影响的强度在不同地区、不同层级政府间存在差异。综上所述，治理绩效作为地方政府公信力的一个重要来源便是一个合理的假设。
假设2：优良的治理绩效对政府公信力具有显著的积极影响。
（三）行政过程对政府公信力的影响
作为执掌公权力的公共组织，政府肩负着维护社会公平正义的职责，但其握有的巨大权力也时刻面临着滥用的风险，因而，政府行为本身是否正当、合法，行政程序是否符合法律、伦理、道德和公认的社会价值，都会直接影响公民对于政府的信任评价。学者Lind和Tyler（1988）曾指出“政治体系和法律体系一样也是制度和规则的集合……如在司法行动中一样，公民在就他们对预算配置、社会政策或经济政策的满意度作出判断时，会考虑到这些决定所产生的过程。”E.Allan Lind & Tom R.Tyler，The Social Psychology of Procedural Justice，New York：Plenum，1988，pp.17.Tyler（2001）后来进一步总结道“人们对政府的评价显然与道德判断有着密切关系。人们主要不是从与政府打交道时自己的得失或政策合意性去评价政府。相反，人们是从个人得失和政策合意性之外的正义的标准去看待政治领导人及政府机构的行为，并在此基础上形成对政府的整体评价。”Tom R.Tyler，The Psychology of Public Dissatisfaction with Government，In J.R.Hibbing and E.Theiss-Morse （eds.），What Is It about Government That Americans Dislike，New York：Cambridge University Press，2001，pp.227-242.近几年来，越来越多的实证研究证明“政府是否正确地做事”对于政府公信力生成的重要作用。基于33个国家的分析显示政府行政过程（如行政行为是否公平、公正、诚实、尊重公民等）较之于行政结果对于公众的政府信任产生了更重大的影响Gregg G.Van Ryzin，Outcomes，Process，and Trust of Civil Servants，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.21，No.4，Dec.2011，pp.745-760.。综上所述，可提出以下假设：
假设3：规范的行政过程对政府公信力具有显著的积极影响。
三、研究设计与数据来源
（一）变量测量
首先，研究以服务理念（spirit of service，缩写为SoS）、治理绩效（governance performance，缩写为GP）、行政过程（administrative process，缩写为AP）、政府公信力（trust in government，缩写为TiG）作为需要测量的潜变量。在此基础上，研究开发设计相应的评价量表用于问卷调查。为了保证开发设计过程的科学严谨，研究者一方面尽可能多地收集已有测度指标，除了国内相关主题的文献之外，还重点检索收集国外研究所使用的测度指标及一些国际权威调查所使用的问卷，包括国际社会调查项目（International Social Survey Programme，缩写为ISSP）、全球政府治理调查（Worldwide Governance Indicators，缩写为WGI）等。另一方面，研究者对相关领域专家和政府官员等8名人员进行了深度访谈，听取他们对指标设置的建议与意见。在此基础上形成了初始评价量表，然后选取了一个浙江大学MPA学员班和一个浙江大学研究生班进行预调查，对指标的信度、效度进行检验。根据检验结果，删除了部分指标，保留其余指标用于正式的问卷调查（见表1）。 （二）数据收集
在确定变量的测度指标之后，采用李克特（Likert）七点量表法编制研究所使用的问卷，要求被调查者对其工作所在地或籍贯所在地的县级政府进行1至7级的评价。问卷发放主要通过课堂集中发放、访谈发放、邮寄发放、电子邮件发放及QQ发放等方式进行，发放对象包括了基层政府官员、MPA学员、MBA学员、企事业单位工作人员、浙江大学全日制研究生等。问卷填写人来源的多元性能够有效减少数据搜集时的系统误差，从而保证数据可靠性与真实性。问卷发放过程从2012年10月中旬持续至2013年1月中旬，期间共发放问卷1275份，回收问卷1177份，得到有效问卷965份，有效回收率为75.7%。所得的有效问卷中有633份来自东部地区（主要来自浙江、江苏、山东，共涵盖59个县级行政区域），187份来自中部地区（主要来自安徽、江西、湖南，共涵盖21个县级行政区域），145份来自西部地区（主要来自贵州、广西，共涵盖17个县级行政区域）。
四、分析结果与讨论
（一）分析结果
结构方程模型（Structural Equation Modeling，SEM）是基于变量的协方差来分析潜变量之间关系的一种统计方法，它能够根据模型与数据关系的一致性程度，对理论模型进行适当的评价，从而检验提出的研究假设。在对测量模型进行检验、修正使其符合结构方程建模的基本要求之后，研究运用Amos18.0软件构建结构方程模型，以最大似然法估计参数取值，来观察服务理念、治理绩效、行政过程三个外生潜变量对政府公信力（内生潜变量）的影响。所有样本的结构方程模型估计结果见图1与表2相应部分。从模型配适度有关参数判断，模型整体已达到较好拟合优度，与实际数据具有良好的适配度。在此基础上，研究还按照问卷来源地区分别考察了东部、中部、西部地区县级政府公信力的生成机制（结果见表2相应部分）。
（二）结果讨论
从所有样本的分析结果来看，服务理念、治理绩效、行政过程对县级政府公信力都具有显著正向的影响且影响强度依次增大，标准化路径系数分别为0.135（P<0.10）、0.338（P<0.001）、0.428（P<0.001），共解释了该内生潜变量72.1%的变异，换言之，县级政府公信力来源的72.1%可通过这三个变量得到解释。从分地区结构方程模型分析结果来看，无论是东部地区、中部地区，还是西部地区，行政过程对县级政府公信力的影响都是最强的，治理绩效的影响次之，服务理念的影响最弱。这与所有样本的分析结果保持一致，也进一步表明行政过程和治理绩效是现阶段县级政府公信力的两大基础。这与理论预设总体相符但又令人略感意外。
信任脱离不了情感也必须建立在情感的基础之上[美]埃里克·尤斯拉纳：《信任的道德基础》，张敦敏译，中国社会科学出版社2006年版，第2-4页。。政府公信力的生成同样首先需要情感基础，也就是公民对于政府在内心上的亲近、认同和肯定。这种基于情感的政府信任的前提是公民潜意识中存在着一种“政府是善的和必要的”价值判断，而这种价值判断则源于公民相信政府是真心实意地为人民利益而服务，或者用更学术的语言表述为公民相信政府代表、彰显和维护社会公共利益。新中国成立后，各级政府出台了一系列帮扶劳动人民的政策，并涌现出一大批为民服务的“焦裕禄式干部”，全心全意为人民服务的理念得到了充分彰显，成为公众信任政府的牢固基础。改革开放后，地方政府逐渐发展成为拥有独立自我利益的行政与经济实体，谋求自身利益最大化特别是财政收益的最大化成为支配地方政府行为的主导逻辑郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》，2012年第5期。。与此同时，随着物质生活条件的好转和高等教育的普及，普通公众日益积极地追求政治参与、自由表达、社会公平等价值，由此带来了现代理性公民的不断成长，他们对政府行为抱有一种本能的不信任感和批判性，往往习惯性地怀疑政府政策甚至便民利民措施的动机和目的。在上述两方面因素此消彼长的影响下，服务理念在政府公信力形成过程中的作用受到了明显削弱，在三个外生潜变量中影响强度最小。
治理绩效对县级政府公信力的影响强度在三个变量中位居第二。一方面，治理绩效对政府公信力的影响强度远大于服务理念对政府公信力的影响（约是后者的2.5倍）。这表明现阶段社会公众在选择是否信任政府时，会更加看重政府在履职过程中取得的效益和效果，包括是否给自身带来了切切实实的好处，也即治理绩效。在全心全意为人民服务的理念有所式微的情况下，治理绩效就像政府向公众开启的“信号灯”，向其表明“跟着我走没错”，是稳定公众对政府预期，并使其对政府产生依赖和信任感的关键性因素。改革开放后，各级地方政府努力通过发展经济、改善公共服务和社会福利来赢得辖区内公众的支持。经济的繁荣，收入的增长，公共服务的不断完善及社会治安的基本稳定使大多数公众对政府表现还算满意，从而给政府投下信任票。另一方面，在绩效合法性持续维持政府公信力的同时，政府提供公共服务在内的各种制度安排是否公正合理及政府能否公平地执行各项政策也会对公众政府信任发挥越来越重要的影响Bo Rothstein，Creating Political Legitimacy：Electoral Democracy Versus Quality of Government，American Behavioral Scientist，Vol.53，No.3，Aut.2009，pp.311-330.。推言之，现代公民在评判政府时不仅仅只关注政府所取得绩效的经济性、效率性、效益性等内容，而且会更加关注治理绩效取得背后的公平性、正当性及可持续性等内容，凸显出行政过程的重要性。
上文之所以说分析结果令人略感意外，是因为结构方程建模发现在三个变量中对政府公信力影响最大的是行政过程，其影响强度分别是服务理念、治理绩效的3.2、1.3倍。这反映出人们对作为社会公器的政府的信任程度不仅仅取决于政府为社会公众提供了什么产品与服务，更取决于政府如何以符合程序正义的过程去达成这些目标。换言之，对政府的信任程度很大程度上是由政府行政过程与人们所期望的“正义”过程相匹配程度所决定的John R.Hibbing & Elizabeth Theiss-Morse，Stealth Democracy：Americans’ Beliefs About How Government Should Work，Cambridge：Cambridge University Press，2002，pp.83.。根据广受认同的解释现代国家建构的社会契约理论，国家权力来源于公民权利的合理让渡，国家是为了谋求社会大众幸福，实现社会公共利益而存在的，政府只不过是人民行使主权的工具。依据这种思想，人们采取了一系列措施来限制并规范政府的权力，以确保政府行为恪守公平正义的原则。因此，制度的规范性，程序的公平性，办事的公正性等程序性因素对于政府公信力生成便具有至关重要的作用。尤其是随着当代社会日益复杂多变，公众普遍缺少专业知识和精力去理解政府运作，“看得见的”行政程序提供了关于政府以何种方式工作的关键信息Mitchel N.Herian，Joseph A.Hamm，Alan J.Tomkins & Lisa M.Pytlik Zillig，Public Participation，Procedural Fairness，and Evaluations of Local Governance：The Moderating Role of Uncertainty，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.22，No.4，Dec.2012，pp.815-840.。所以，行政过程的重要性更加凸显。今年，在县市调研“三改一拆”推进情况与实施成效时，接受访谈的村民和干部就多次提到，只有在拆违过程中坚持程序公正，一碗水端平公平贯彻有关拆违政策，老百姓才会服气，工作才能顺利推进。“公生明，廉生威”，这从一个侧面反映出公平正义对于赢得民心，维护政府公信力的特殊重要性。
经过改革开放三十多年的发展，当前中国的治理转型正处于一个关键点。政府正从以往大干快上追求绩效向更加注重公平正义的法治政府转变，公众的思想趋向于从生存价值观（survival values）向自我表达价值观（self-expression values）转变生存价值观把经济和物质保障放在优先位置，而自我表达价值观则强调权利意识、政治参与、自由表达、性别平等、族群平等、环境保护等。参见Ronald Inglehart & Wayne Baker，Modernization，Cultural Change and the Persistence of Traditional Values，American Sociological Review，Vol.65，No.1，Feb.2000，pp.19-51.，加之工业化、城镇化提速，各阶层利益冲突随之加剧，在这样的大背景下，结合实证分析所得结果，可以合理地推论出：地方政府公信力的生成机制正处于一个“战略拐点”。具体而言，行政过程的重要性不断上升，治理绩效对于政府公信力的形成、维持尽管依然十分重要，但其主导作用正被行政过程逐渐取代，传统的带有较强意识形态色彩的服务理念的影响则显著下降。
为了应对这一趋势，县级政府应加快推行权力清单、责任清单、政务公开等制度，改革行政执法体制，构建电子政务服务平台，使政府行政过程更加规范，程序更加正当，让公众在行政审批、行政征收、行政收费、行政执法等过程中切身体会到公平正义。同时，除了继续保持合理的经济增速外，政府应更加注重提高本地区公共服务均等化水平（如改善医疗教育条件，健全社会保障体系，加大保障性住房建设等）。此外，政府应通过一系列切实的举措（如设立服务热线，建立民情联系室，完善政府领导接待制、定期下访制，印发政府服务手册等）增强回应性，重塑自身的道德形象。
（责任编辑：王宁）
关键词：县级政府；政府公信力；服务理念；治理绩效；行政过程
中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）05-0087-07
一、引言
推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标。在推进治理现代化的过程中，获得社会公众认同和支持的能力则是国家治理体系的首要能力①。因为，在构成日益复杂多元的现代社会，国家的理念和制度、战略和规划、方针和政策，如果无法得到大多数公众的理解、认可和支持，就毫无实现的可能。因此，当前中国治理转型的首要问题，就是国家的合法性问题②，而国家的合法性问题很大程度上表现为政府的公信力问题。以往相关研究表明中国地方政府尤其是基层政府的公信力已严重下滑，且越往基层，政府公信力越差。事实上，相当一部分公众已不再信任制度，不再信任政策，不再相信政府所说的话，哪怕是正确的、于民有利的制度、措施。信任危机是最深刻的危机，这种状况如果持续蔓延，很有可能转变为深刻的政治危机。
但在媒体和公众广泛质疑地方政府言行的同时，中国经济发展依然呈现出整体平稳、稳中有进的良好态势。中国政府也正努力改善面向全体国民的公共服务体系，采取了一系列措施刷新吏治，打击腐败，并取得了一定成效。同时，不少由学术界组织的跨国调查，如“世界价值观调查”（World Values Survey）、“亚洲民主调查”（Asian Barometer Survey），其结果不约而同地表明中国民众对执政党和政府的信任度非常高，远高于许多西方民主国家。于是，部分学者就得出了中国政治体制稳定有效，国家具有很高合法性这一结论。这些看似都相当合理而又相互矛盾的观点和现实令人困惑。此外，以往国内外学者往往从意识形态、治理绩效、中国传统文化等角度出发定量分析中国地方政府公信力的影响因素，但却忽视了政府行政过程等程序性要素对政府公信力生成的影响。针对以上问题，本研究以中国权力架构下十分重要的一级政治层级和行政区划——县级政府作为研究对象，从意识形态-绩效-程序三维视角出发，以实证调查收集资料为依据，对政府公信力的现状及影响因素进行量化分析。在此基础上，本文将提出相关政策建议供政府参考。
二、理论框架与研究假设
政府公信力意指社会公众普遍抱有的对政府的认可和信任程度，而“合法性不仅是指‘统治的合法权利’，而且更是指‘统治的心理权利’，现在的合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。”[美]迈克尔·罗斯金：《政治科学》，林震等译，华夏出版社2001年版，第5页。因此，政治哲学中对国家合法性来源的探讨便可以为本研究提供相应的理论基础。Zhao（2009）通过对古今中外的统治史的梳理发现，国家在寻求统治合法性时往往采取以下三种方式：如果一个国家统治的正当性是基于一个被公众广为信仰的价值体系，则这个国家的统治是基于意识形态合法性；如果一个国家统治正当性来源于国家向社会提供公共产品和公共服务的水平时，则这个国家的统治基于绩效合法性；如果一个国家的领导人是通过一个被大多数人所认可的程序而产生，则该国的统治基于程序合法性Zhao Dingxin，The Mandate of Heaven and Performance Legitimation in Historical and Contemporary China，American Behavioral Scientist，Vol.53，No.3，Aut.2009，pp.416-433.。简言之，国家合法性来源的基础可以概括为意识形态型、绩效型和程序型。在现实中，国家合法性来源往往是这三种因素的混合体，而在特定历史时期内，某一合法性来源通常会成为国家统治最重要的基础。
不过，Zhao（2009）所谓的国家主要是指作为国家象征的中央政府，而本研究所要考察的县级政府处于基层，直接面向社会和公众，其所能向公众做出的价值性承诺更多体现为一种“情为民所系，利为民所谋”的一心一意为民服务的理念，这也是中共政治文化和官方舆论宣传的核心价值观。同时，对于现代国家而言，程序化的权威可通过选举授权、政策选择、政治沟通、法制约束等多种方式获得王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社2006年版，第120页。，作为政治系统输入端的领导人选拔程序仅仅是其中一种手段，尤其对于处于威权体制下的地方政府而言，通过政治系统输出端（也即政府行政过程）的改善其实是更可行也更有效地获取程序化权威的方式。基于上述说明，研究认为服务理念、治理绩效、行政过程是Zhao（2009）指出的国家合法性三大来源在县级政府层面的具体体现，也是县级政府公信力的基本来源。
（一）服务理念对政府公信力的影响
民本思想是中国古代政治哲学所蕴含的核心价值理念夏勇：《民本与民权——中国权利话语的历史基础》，《中国社会科学》，2004年第5期。。民本思想倡导民有、民享，认为人民是政治的目的。在民本理念的指导下，政府负有保民安民的天然责任，必须做到“民之所好好之，民之所恶恶之”，为此，“吏为民役，非以役民”，如果“当官不为民做主，不如回家卖红薯”。推言之，倘若政府不能奉行为民、爱民的理念，便丧失了执政公信力，人民就可以揭竿而起推翻政府。新中国成立之后，中共领导集体继承发扬了以民为本的传统，提出了一系列如“全心全意为人民服务”，“以群众满意为标准”，“代表最广大人民的根本利益”，“以人为本”，“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”等反映时代精神的为民、爱民思想，并通过开展保持先进性教育活动、群众路线教育实践活动等引导教育党员干部树立为民服务的宗旨意识，以此作为凝聚公众对党的信任和感情，提高政府公信力的重要途径。在理论研究中，政府是否真正关心公众需求，政府政策是否代表公众利益被认为是影响政府公信力的关键因素Craig W.Thomas，Maintaining and Restoring Public Trust in Government Agencies and Their Employees，Administration & Society，Vol.30，No.2，May 1998，pp.166-193.Margaret Levi & Laura Stoker，Political Trust and Trustworthiness，Annual Review of Political Science，Vol.3，No.1，Mar.2000，pp.475-507.。这其中尤以Kim（2005）的研究最为深入。他在总结以往研究的基础上提炼出了五个对公众政府信任最重要的因素，其中就包括政府的善心理念，并指出为了赢得公众的信任，政府的行动必须与公众利益保持一致，公务人员也应在必要时为大众福祉做出相应的牺牲Seok-Eun Kim，The Role of Trust in the Modern Administrative State：An Integrative Model，Administration & Society，Vol.37，No.5，Nov.2005，pp.611-635.。由此可提出以下假设： 假设1：良善的服务理念对政府公信力具有显著的积极影响。
（二）治理绩效对政府公信力的影响
政府作为社会中最主要的公共产品和服务的提供方，其“产出”表现与每个公民的日常生活息息相关。保证经济增长和充分就业，提供安全保障以抵御外敌入侵和防止内部骚乱，改善公共服务和社会福利，都有助于政府合法性的提高[美]迈克尔·罗斯金：《政治科学》，林震等译，华夏出版社2001年版，第10页。。从理论上说，信任本身不仅是一种情感上的认同和依赖，同时也是一种利益的计算与衡量。随着现代理性公民的增加，公民是否信任政府以及在多大程度上信任政府将越来越取决于公民对于政府的产出、能力及行为等的综合评价张成福、边晓慧：《重建政府信任》，《中国行政管理》，2013年第9期。。因此，政绩导向的合法性视角认为，政府公信力与政府治理水平或绩效密切相关。然而，治理水平或绩效的内涵在不同时期可能具有不同的内涵和要素。在发展的初级阶段，经济增长状况是政府公信力的重要源泉，而当发展水平达到一定阶段后，公民对于政府治理水平的理性评估将更多聚焦于公共服务，政府提供公共服务的水平与质量会成为影响政府公信力的关键因素。国内外学者对政府信任影响因素的定量分析普遍表明政府的治理绩效（包括经济发展、民生福利、公共服务等）对于增强公民的政府信任具有显著影响Virginia A.Chanley，Trust in Government in the Aftermath of 9/11：Determinants and Consequences，Political Psychology，Vol.23，No.3，Sep.2002，pp.469-483.
Luke Keele，Social Capital and the Dynamics of Trust in Government，American Journal of Political Science，Vol.51，No.2，Apr.2007，pp.241-254.
胡荣、胡康、温莹莹：《社会资本、政府绩效与城市居民对政府的信任》，《社会学研究》，2011年第1期。
孟天广、杨明：《转型期中国县级政府的客观治理绩效与政治信任——从“经济增长合法性”到“公共产品合法性”》，《经济社会体制比较》，2012年第7期。，尽管这种影响的强度在不同地区、不同层级政府间存在差异。综上所述，治理绩效作为地方政府公信力的一个重要来源便是一个合理的假设。
假设2：优良的治理绩效对政府公信力具有显著的积极影响。
（三）行政过程对政府公信力的影响
作为执掌公权力的公共组织，政府肩负着维护社会公平正义的职责，但其握有的巨大权力也时刻面临着滥用的风险，因而，政府行为本身是否正当、合法，行政程序是否符合法律、伦理、道德和公认的社会价值，都会直接影响公民对于政府的信任评价。学者Lind和Tyler（1988）曾指出“政治体系和法律体系一样也是制度和规则的集合……如在司法行动中一样，公民在就他们对预算配置、社会政策或经济政策的满意度作出判断时，会考虑到这些决定所产生的过程。”E.Allan Lind & Tom R.Tyler，The Social Psychology of Procedural Justice，New York：Plenum，1988，pp.17.Tyler（2001）后来进一步总结道“人们对政府的评价显然与道德判断有着密切关系。人们主要不是从与政府打交道时自己的得失或政策合意性去评价政府。相反，人们是从个人得失和政策合意性之外的正义的标准去看待政治领导人及政府机构的行为，并在此基础上形成对政府的整体评价。”Tom R.Tyler，The Psychology of Public Dissatisfaction with Government，In J.R.Hibbing and E.Theiss-Morse （eds.），What Is It about Government That Americans Dislike，New York：Cambridge University Press，2001，pp.227-242.近几年来，越来越多的实证研究证明“政府是否正确地做事”对于政府公信力生成的重要作用。基于33个国家的分析显示政府行政过程（如行政行为是否公平、公正、诚实、尊重公民等）较之于行政结果对于公众的政府信任产生了更重大的影响Gregg G.Van Ryzin，Outcomes，Process，and Trust of Civil Servants，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.21，No.4，Dec.2011，pp.745-760.。综上所述，可提出以下假设：
假设3：规范的行政过程对政府公信力具有显著的积极影响。
三、研究设计与数据来源
（一）变量测量
首先，研究以服务理念（spirit of service，缩写为SoS）、治理绩效（governance performance，缩写为GP）、行政过程（administrative process，缩写为AP）、政府公信力（trust in government，缩写为TiG）作为需要测量的潜变量。在此基础上，研究开发设计相应的评价量表用于问卷调查。为了保证开发设计过程的科学严谨，研究者一方面尽可能多地收集已有测度指标，除了国内相关主题的文献之外，还重点检索收集国外研究所使用的测度指标及一些国际权威调查所使用的问卷，包括国际社会调查项目（International Social Survey Programme，缩写为ISSP）、全球政府治理调查（Worldwide Governance Indicators，缩写为WGI）等。另一方面，研究者对相关领域专家和政府官员等8名人员进行了深度访谈，听取他们对指标设置的建议与意见。在此基础上形成了初始评价量表，然后选取了一个浙江大学MPA学员班和一个浙江大学研究生班进行预调查，对指标的信度、效度进行检验。根据检验结果，删除了部分指标，保留其余指标用于正式的问卷调查（见表1）。 （二）数据收集
在确定变量的测度指标之后，采用李克特（Likert）七点量表法编制研究所使用的问卷，要求被调查者对其工作所在地或籍贯所在地的县级政府进行1至7级的评价。问卷发放主要通过课堂集中发放、访谈发放、邮寄发放、电子邮件发放及QQ发放等方式进行，发放对象包括了基层政府官员、MPA学员、MBA学员、企事业单位工作人员、浙江大学全日制研究生等。问卷填写人来源的多元性能够有效减少数据搜集时的系统误差，从而保证数据可靠性与真实性。问卷发放过程从2012年10月中旬持续至2013年1月中旬，期间共发放问卷1275份，回收问卷1177份，得到有效问卷965份，有效回收率为75.7%。所得的有效问卷中有633份来自东部地区（主要来自浙江、江苏、山东，共涵盖59个县级行政区域），187份来自中部地区（主要来自安徽、江西、湖南，共涵盖21个县级行政区域），145份来自西部地区（主要来自贵州、广西，共涵盖17个县级行政区域）。
四、分析结果与讨论
（一）分析结果
结构方程模型（Structural Equation Modeling，SEM）是基于变量的协方差来分析潜变量之间关系的一种统计方法，它能够根据模型与数据关系的一致性程度，对理论模型进行适当的评价，从而检验提出的研究假设。在对测量模型进行检验、修正使其符合结构方程建模的基本要求之后，研究运用Amos18.0软件构建结构方程模型，以最大似然法估计参数取值，来观察服务理念、治理绩效、行政过程三个外生潜变量对政府公信力（内生潜变量）的影响。所有样本的结构方程模型估计结果见图1与表2相应部分。从模型配适度有关参数判断，模型整体已达到较好拟合优度，与实际数据具有良好的适配度。在此基础上，研究还按照问卷来源地区分别考察了东部、中部、西部地区县级政府公信力的生成机制（结果见表2相应部分）。
（二）结果讨论
从所有样本的分析结果来看，服务理念、治理绩效、行政过程对县级政府公信力都具有显著正向的影响且影响强度依次增大，标准化路径系数分别为0.135（P<0.10）、0.338（P<0.001）、0.428（P<0.001），共解释了该内生潜变量72.1%的变异，换言之，县级政府公信力来源的72.1%可通过这三个变量得到解释。从分地区结构方程模型分析结果来看，无论是东部地区、中部地区，还是西部地区，行政过程对县级政府公信力的影响都是最强的，治理绩效的影响次之，服务理念的影响最弱。这与所有样本的分析结果保持一致，也进一步表明行政过程和治理绩效是现阶段县级政府公信力的两大基础。这与理论预设总体相符但又令人略感意外。
信任脱离不了情感也必须建立在情感的基础之上[美]埃里克·尤斯拉纳：《信任的道德基础》，张敦敏译，中国社会科学出版社2006年版，第2-4页。。政府公信力的生成同样首先需要情感基础，也就是公民对于政府在内心上的亲近、认同和肯定。这种基于情感的政府信任的前提是公民潜意识中存在着一种“政府是善的和必要的”价值判断，而这种价值判断则源于公民相信政府是真心实意地为人民利益而服务，或者用更学术的语言表述为公民相信政府代表、彰显和维护社会公共利益。新中国成立后，各级政府出台了一系列帮扶劳动人民的政策，并涌现出一大批为民服务的“焦裕禄式干部”，全心全意为人民服务的理念得到了充分彰显，成为公众信任政府的牢固基础。改革开放后，地方政府逐渐发展成为拥有独立自我利益的行政与经济实体，谋求自身利益最大化特别是财政收益的最大化成为支配地方政府行为的主导逻辑郁建兴、高翔：《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》，2012年第5期。。与此同时，随着物质生活条件的好转和高等教育的普及，普通公众日益积极地追求政治参与、自由表达、社会公平等价值，由此带来了现代理性公民的不断成长，他们对政府行为抱有一种本能的不信任感和批判性，往往习惯性地怀疑政府政策甚至便民利民措施的动机和目的。在上述两方面因素此消彼长的影响下，服务理念在政府公信力形成过程中的作用受到了明显削弱，在三个外生潜变量中影响强度最小。
治理绩效对县级政府公信力的影响强度在三个变量中位居第二。一方面，治理绩效对政府公信力的影响强度远大于服务理念对政府公信力的影响（约是后者的2.5倍）。这表明现阶段社会公众在选择是否信任政府时，会更加看重政府在履职过程中取得的效益和效果，包括是否给自身带来了切切实实的好处，也即治理绩效。在全心全意为人民服务的理念有所式微的情况下，治理绩效就像政府向公众开启的“信号灯”，向其表明“跟着我走没错”，是稳定公众对政府预期，并使其对政府产生依赖和信任感的关键性因素。改革开放后，各级地方政府努力通过发展经济、改善公共服务和社会福利来赢得辖区内公众的支持。经济的繁荣，收入的增长，公共服务的不断完善及社会治安的基本稳定使大多数公众对政府表现还算满意，从而给政府投下信任票。另一方面，在绩效合法性持续维持政府公信力的同时，政府提供公共服务在内的各种制度安排是否公正合理及政府能否公平地执行各项政策也会对公众政府信任发挥越来越重要的影响Bo Rothstein，Creating Political Legitimacy：Electoral Democracy Versus Quality of Government，American Behavioral Scientist，Vol.53，No.3，Aut.2009，pp.311-330.。推言之，现代公民在评判政府时不仅仅只关注政府所取得绩效的经济性、效率性、效益性等内容，而且会更加关注治理绩效取得背后的公平性、正当性及可持续性等内容，凸显出行政过程的重要性。
上文之所以说分析结果令人略感意外，是因为结构方程建模发现在三个变量中对政府公信力影响最大的是行政过程，其影响强度分别是服务理念、治理绩效的3.2、1.3倍。这反映出人们对作为社会公器的政府的信任程度不仅仅取决于政府为社会公众提供了什么产品与服务，更取决于政府如何以符合程序正义的过程去达成这些目标。换言之，对政府的信任程度很大程度上是由政府行政过程与人们所期望的“正义”过程相匹配程度所决定的John R.Hibbing & Elizabeth Theiss-Morse，Stealth Democracy：Americans’ Beliefs About How Government Should Work，Cambridge：Cambridge University Press，2002，pp.83.。根据广受认同的解释现代国家建构的社会契约理论，国家权力来源于公民权利的合理让渡，国家是为了谋求社会大众幸福，实现社会公共利益而存在的，政府只不过是人民行使主权的工具。依据这种思想，人们采取了一系列措施来限制并规范政府的权力，以确保政府行为恪守公平正义的原则。因此，制度的规范性，程序的公平性，办事的公正性等程序性因素对于政府公信力生成便具有至关重要的作用。尤其是随着当代社会日益复杂多变，公众普遍缺少专业知识和精力去理解政府运作，“看得见的”行政程序提供了关于政府以何种方式工作的关键信息Mitchel N.Herian，Joseph A.Hamm，Alan J.Tomkins & Lisa M.Pytlik Zillig，Public Participation，Procedural Fairness，and Evaluations of Local Governance：The Moderating Role of Uncertainty，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.22，No.4，Dec.2012，pp.815-840.。所以，行政过程的重要性更加凸显。今年，在县市调研“三改一拆”推进情况与实施成效时，接受访谈的村民和干部就多次提到，只有在拆违过程中坚持程序公正，一碗水端平公平贯彻有关拆违政策，老百姓才会服气，工作才能顺利推进。“公生明，廉生威”，这从一个侧面反映出公平正义对于赢得民心，维护政府公信力的特殊重要性。
经过改革开放三十多年的发展，当前中国的治理转型正处于一个关键点。政府正从以往大干快上追求绩效向更加注重公平正义的法治政府转变，公众的思想趋向于从生存价值观（survival values）向自我表达价值观（self-expression values）转变生存价值观把经济和物质保障放在优先位置，而自我表达价值观则强调权利意识、政治参与、自由表达、性别平等、族群平等、环境保护等。参见Ronald Inglehart & Wayne Baker，Modernization，Cultural Change and the Persistence of Traditional Values，American Sociological Review，Vol.65，No.1，Feb.2000，pp.19-51.，加之工业化、城镇化提速，各阶层利益冲突随之加剧，在这样的大背景下，结合实证分析所得结果，可以合理地推论出：地方政府公信力的生成机制正处于一个“战略拐点”。具体而言，行政过程的重要性不断上升，治理绩效对于政府公信力的形成、维持尽管依然十分重要，但其主导作用正被行政过程逐渐取代，传统的带有较强意识形态色彩的服务理念的影响则显著下降。
为了应对这一趋势，县级政府应加快推行权力清单、责任清单、政务公开等制度，改革行政执法体制，构建电子政务服务平台，使政府行政过程更加规范，程序更加正当，让公众在行政审批、行政征收、行政收费、行政执法等过程中切身体会到公平正义。同时，除了继续保持合理的经济增速外，政府应更加注重提高本地区公共服务均等化水平（如改善医疗教育条件，健全社会保障体系，加大保障性住房建设等）。此外，政府应通过一系列切实的举措（如设立服务热线，建立民情联系室，完善政府领导接待制、定期下访制，印发政府服务手册等）增强回应性，重塑自身的道德形象。
（责任编辑：王宁）