论文部分内容阅读
随着农村集体经济的不断发展壮大和群众民主法制意识的不断增强，农村集体财务管理成为群众最为关心，影响社会稳定的热点问题。几年来，北京市怀柔区委、区政府适应农村社会改革发展的新形势，通过制度和体制创新，在全区逐步实行了村级财务委托镇乡管理制度，对促进农村集体经济发展，保持社会稳定发挥了重要作用。
一、村级财务管理体制创新的动因
十一届三中全会以来，北京市怀柔区由于成功地推行了以家庭联产承包经营为基础的统分结合双层经营体制，极大地激发了集体和农户两个方面积极性，集体经济实力和农民生活水平有了很大程度的提高。然而，由于村集体资产存在产权不清，责任主体不明，导致村级财务管理中存在许多不容忽视的问题：
(一)财务制度执行不严，贪污挪用现象时有发生。部分村现金库存超限额，会计账务处理不及时，造成白条顶库现象严重。据查，有的村库存现金中白条金额高达几万元，甚至数十万元，有的村白条抵库长达七、八年。一些村会计与出纳多年不对账，某单位出纳员三年内挪用集体资金几十万元为他人营利，竟然未被发现。
(二)会计队伍素质低，核算不规范。2000年全区村级主管会计中50岁以上的109人，占38％，其中年龄最大的67岁,文化程度初中以下的149人，占52％，无证上岗65人，占23％，由于村级财会队伍素质偏低，导致财务核算很难规范。
(三)非生产性开支过大，挥霍浪费严重。部分村以搞活经济为名，公款吃喝，请客送礼之风日盛，使非生产性开支严重超标，一些有国家占地的村，将征地补尝费用于豪华装修办公设施，数十万，上百万的宝贵资金很快就被挥霍一空，群众对此意见很大。
(四)集体资产管理混乱，借支欠款面广量大。一些村干部在集体资金上疏于管理，村民陈欠款项越积越多。据1997年合同兑现情况统计，全区有2997份承包合同没有兑现，未兑现金额达429万元，个别村甚至出现了多数户拒交、抗交水电费、承包款的现象。
二、通过制度创新，建立村级财务管理新体制
(一)增加监管层级，实行财务上管一级。各村取消会计、出纳员岗位，设置助理会计负责日常收付业务；设立镇乡村级财务服务中心，通过村民委托授权，将村级财务核算监督职责交其托管。由于村级财务服务中心是独立于村级合作组织之外的专业性机构，从根本上剥离了村级财务人员对村合作经济组织的人身依附关系，加之财务服务中心人员的素质高、核算手段先进，增强了村民对监管工作的中立性、权威性的认同感，客观上帮助集体资产所有者（村民）提高了监管水平，解决了主体监督“失位”问题。
(二)增加监管内容，实行账、款双托管。村级财务服务中心监管财务，应该包括账务核算和货币资金两个部分。
1．坚持依法自治的原则，实行村民自愿委托管理。实行村级财务账款委托镇乡管理，必须要有村民的自愿委托授权。分别以镇乡人代会和村民代表会的形式，表决通过决议，同意将村级财务的监管权委托给镇乡管理。
2．坚持“六统一、六不变、四不准”的原则。为了打消群众顾虑，规范托管工作，他们制定了“六统一、六不变、四不准”的托管原则。“六统一”即:“统一制度”，“统一审核”， “统一记账”，“统一公开”，“统一审计”，“统一建档”。“六不变”即：村级集体资产的所有权不变；村级集体资金所有权、使用权不变；以村为单位的基本核算单位不变;财务审批权不变；财务监督民主理财机制不变;财务业务主管部门不变。“四不准”即:镇乡党委、政府和村级财务服务中心不准利用职权平调村集体资金；不准借支村集体资金;不准挪用村集体资金;不准以任何借口和理由向村集体经济组织报销与村无关的开支费用。
3．全面进行财务清查，摸清家底。全面进行财务清查，摸清家底是做好托管工作的基础。清查的重点是集体账内外资金、债权债务以及多年形成的白条顶库的清理。通过全面认真地清查，确保集体资金全部纳入村级财务服务中心的监管视野之内。
4，坚持公开、平等、竞争的原则，优化财会队伍。面向社会，公开招聘服务中心工作人员，通过考核、面试、资质认证等形式，选聘政治素质、业务素质俱佳的人员进入服务中心，每个镇乡依据业务量大小，设立3～5名服务中心工作人员；通过村民民主议定程序和镇乡业务主管部门把关，选聘村级助理会计。
5，运用现代手段，实行财务核算现代化。服务中心财务核算实行电算化，采用微机对各村进行分户核算。一般情况下，二、三十个村的镇乡仅需3～4名工作人员，核算效率大为提高。
6，健全财务管理制度，实现监管规范化。实行财务托管的镇乡分别制定了财务收支预决算制度、资金管理与报账制度、财务审批制度、票证管理制度、财产物资管理制度、财务人员管理制度等十二项财务管理制度；各村也根据本村实际对相关制度进行了细化，确保了制度的可操作性。
7，深化财务公开，实现财务收支“阳光操作”。实行财务托管后，镇乡除了设立财务服务中心这一机构外，同时设立了财务公开办公室和审计办公室，审计办公室对财务公开内容的真实性、合规性负责；财务公开办公室对财务公开的形式、时间及考核负责。从而在组织上、制度上对财务公开进行了有效地规范。
三、托管的效果
从2002年下半年起，北京市怀柔区在汤河口镇试点的基础上,开始在全区稳步推开。目前，全区14个镇乡263个行政村实行了村级财务账、款委托镇乡管理，占全区284个村的93%。通过近四年的实践，托管工作取得预期效果。
(一)通过清查资产，夯实了集体家底。建立村级财务服务中心，村级账目移交到中心核算，前提是账实相符。他们首先要求认真开展资产清查工作，通过清点盘盈、盘亏财产，召开村民代表会作出盈亏资产处置意见，进行相关账务处理，最后达到账实相符的目的。据统计，清查中出现的涉及257个村的1073张395.6万元的白条，全部得到及时清理。广大干部群众对清查工作的质量非常满意。
(二)通过健全制度，规范了村级财务行为。针对清查中发现的问题，他们分别完善了财务审批、备用金管理、票据领用、核销登记、财务收支预决算等九项相关制度。规定发生的每笔村级财务开支必须经过五道程序的审核和三级账前把关方可入帐；各镇乡全部依照文件规定设置会计科目并进行相关内容的核算，各种科目性质的设置、费用摊、提的标准和方法,全部统一设置在财务软件程序的初始化内容中。固定资产按件计入电脑卡片台账，有效地克服了核算随意性。各种发票的领用、核销与收入科目建立关联，有效地堵塞了财务漏洞。各业承包、租赁合同标的逐份输入微机，实行智能化管理，有效地杜绝了减免人情款的现象。
(三)财务人员素质提高，非生产性开支得到有效控制。在服务中心人员选聘中，坚持公开、公正、透明、择优的原则，制定严格的选聘标准，确保了服务中心队伍的整体素质。据统计,全区村级财务服务中心共选聘工作人员58名，大专以上学历54人，占93.1%，平均年龄33.7岁。由于减少了村级财务人员，村集体开支相应减少。同时，由于制度健全，监管力度加大，各村非生产性支出同比也相应下降。
(四)财务透明度提高，涉财上访案件明显减少。实行村级财务账款镇乡管理后，财务公开工作真正步入程序化、规范化、制度化轨道。现在，对财务公开做了几条硬性规定。一是时间规定： 每月张榜上墙一次，每季度向全体村民代表会全面公布一次；二是内容、格式规定：公开内容由村级财务服务中心结账后，按每笔收支的发生时间序时逐笔公开；三是程序性规定:村级财务服务中心制作各村公开报表后，接受村级审计办公室审核确认，交由村级财务公开办公室分发各村，并监督各村公开情况，接受群众的质询;四是约束性规定：财务公开制度规定，镇乡包村干部是责任村财务公开工作的第一责任人，村党支部书记和村经济合作社社长是本村财务公开工作的直接责任人。镇乡村村级财务公开办公室是财务公开的主管部门，每月底前要将全镇各村上月财务公开的情况进行通报。未经请示批准，不按要求公开的视为违纪。年底，由财务公开办公室出具财务公开考核结果，作为包村干部和各村干部考核的依据。
财务公开工作质量的提高必然带来财务透明度的提高，真正达到了还干部清白，给群众明白的目的，上访案件自然减少。据统计，实行托管后，未发生一起涉财信访案件，干群关系进一步融洽。
(五)决策程序化，促进了农村民主化进程。过去，村干部支出的随意性较大，也不经过民主程序。实行托管以后，他们着重解决这种“侵位”现象，对支出项目作了一系列的程序性规定:一是非生产性支出实行定项限额一支笔审批制度。超过限额的开支分别由干部会、社员代表会民主议定。二是生产性、公益性开支实行预决算制度。年初提交村民大会（或村民代表大会）讨论通过后，交村民主理财小组和村级财务服务中心备案，作为审核的依据，追加预算程序相同。三是对于集体资产的承包、租赁等重大事项，必须先将方案提交村民讨论决定后方可发包;四是助理会计的选聘和更换，必须经村民代表大会民主议定。
从2002年至今，北京市怀柔区实行村级财务账、款委托镇乡管理这一模式，已经走过了将近四个年头，实践已充分证明，这是一条治理村级财务混乱的标本兼治之路。
一、村级财务管理体制创新的动因
十一届三中全会以来，北京市怀柔区由于成功地推行了以家庭联产承包经营为基础的统分结合双层经营体制，极大地激发了集体和农户两个方面积极性，集体经济实力和农民生活水平有了很大程度的提高。然而，由于村集体资产存在产权不清，责任主体不明，导致村级财务管理中存在许多不容忽视的问题：
(一)财务制度执行不严，贪污挪用现象时有发生。部分村现金库存超限额，会计账务处理不及时，造成白条顶库现象严重。据查，有的村库存现金中白条金额高达几万元，甚至数十万元，有的村白条抵库长达七、八年。一些村会计与出纳多年不对账，某单位出纳员三年内挪用集体资金几十万元为他人营利，竟然未被发现。
(二)会计队伍素质低，核算不规范。2000年全区村级主管会计中50岁以上的109人，占38％，其中年龄最大的67岁,文化程度初中以下的149人，占52％，无证上岗65人，占23％，由于村级财会队伍素质偏低，导致财务核算很难规范。
(三)非生产性开支过大，挥霍浪费严重。部分村以搞活经济为名，公款吃喝，请客送礼之风日盛，使非生产性开支严重超标，一些有国家占地的村，将征地补尝费用于豪华装修办公设施，数十万，上百万的宝贵资金很快就被挥霍一空，群众对此意见很大。
(四)集体资产管理混乱，借支欠款面广量大。一些村干部在集体资金上疏于管理，村民陈欠款项越积越多。据1997年合同兑现情况统计，全区有2997份承包合同没有兑现，未兑现金额达429万元，个别村甚至出现了多数户拒交、抗交水电费、承包款的现象。
二、通过制度创新，建立村级财务管理新体制
(一)增加监管层级，实行财务上管一级。各村取消会计、出纳员岗位，设置助理会计负责日常收付业务；设立镇乡村级财务服务中心，通过村民委托授权，将村级财务核算监督职责交其托管。由于村级财务服务中心是独立于村级合作组织之外的专业性机构，从根本上剥离了村级财务人员对村合作经济组织的人身依附关系，加之财务服务中心人员的素质高、核算手段先进，增强了村民对监管工作的中立性、权威性的认同感，客观上帮助集体资产所有者（村民）提高了监管水平，解决了主体监督“失位”问题。
(二)增加监管内容，实行账、款双托管。村级财务服务中心监管财务，应该包括账务核算和货币资金两个部分。
1．坚持依法自治的原则，实行村民自愿委托管理。实行村级财务账款委托镇乡管理，必须要有村民的自愿委托授权。分别以镇乡人代会和村民代表会的形式，表决通过决议，同意将村级财务的监管权委托给镇乡管理。
2．坚持“六统一、六不变、四不准”的原则。为了打消群众顾虑，规范托管工作，他们制定了“六统一、六不变、四不准”的托管原则。“六统一”即:“统一制度”，“统一审核”， “统一记账”，“统一公开”，“统一审计”，“统一建档”。“六不变”即：村级集体资产的所有权不变；村级集体资金所有权、使用权不变；以村为单位的基本核算单位不变;财务审批权不变；财务监督民主理财机制不变;财务业务主管部门不变。“四不准”即:镇乡党委、政府和村级财务服务中心不准利用职权平调村集体资金；不准借支村集体资金;不准挪用村集体资金;不准以任何借口和理由向村集体经济组织报销与村无关的开支费用。
3．全面进行财务清查，摸清家底。全面进行财务清查，摸清家底是做好托管工作的基础。清查的重点是集体账内外资金、债权债务以及多年形成的白条顶库的清理。通过全面认真地清查，确保集体资金全部纳入村级财务服务中心的监管视野之内。
4，坚持公开、平等、竞争的原则，优化财会队伍。面向社会，公开招聘服务中心工作人员，通过考核、面试、资质认证等形式，选聘政治素质、业务素质俱佳的人员进入服务中心，每个镇乡依据业务量大小，设立3～5名服务中心工作人员；通过村民民主议定程序和镇乡业务主管部门把关，选聘村级助理会计。
5，运用现代手段，实行财务核算现代化。服务中心财务核算实行电算化，采用微机对各村进行分户核算。一般情况下，二、三十个村的镇乡仅需3～4名工作人员，核算效率大为提高。
6，健全财务管理制度，实现监管规范化。实行财务托管的镇乡分别制定了财务收支预决算制度、资金管理与报账制度、财务审批制度、票证管理制度、财产物资管理制度、财务人员管理制度等十二项财务管理制度；各村也根据本村实际对相关制度进行了细化，确保了制度的可操作性。
7，深化财务公开，实现财务收支“阳光操作”。实行财务托管后，镇乡除了设立财务服务中心这一机构外，同时设立了财务公开办公室和审计办公室，审计办公室对财务公开内容的真实性、合规性负责；财务公开办公室对财务公开的形式、时间及考核负责。从而在组织上、制度上对财务公开进行了有效地规范。
三、托管的效果
从2002年下半年起，北京市怀柔区在汤河口镇试点的基础上,开始在全区稳步推开。目前，全区14个镇乡263个行政村实行了村级财务账、款委托镇乡管理，占全区284个村的93%。通过近四年的实践，托管工作取得预期效果。
(一)通过清查资产，夯实了集体家底。建立村级财务服务中心，村级账目移交到中心核算，前提是账实相符。他们首先要求认真开展资产清查工作，通过清点盘盈、盘亏财产，召开村民代表会作出盈亏资产处置意见，进行相关账务处理，最后达到账实相符的目的。据统计，清查中出现的涉及257个村的1073张395.6万元的白条，全部得到及时清理。广大干部群众对清查工作的质量非常满意。
(二)通过健全制度，规范了村级财务行为。针对清查中发现的问题，他们分别完善了财务审批、备用金管理、票据领用、核销登记、财务收支预决算等九项相关制度。规定发生的每笔村级财务开支必须经过五道程序的审核和三级账前把关方可入帐；各镇乡全部依照文件规定设置会计科目并进行相关内容的核算，各种科目性质的设置、费用摊、提的标准和方法,全部统一设置在财务软件程序的初始化内容中。固定资产按件计入电脑卡片台账，有效地克服了核算随意性。各种发票的领用、核销与收入科目建立关联，有效地堵塞了财务漏洞。各业承包、租赁合同标的逐份输入微机，实行智能化管理，有效地杜绝了减免人情款的现象。
(三)财务人员素质提高，非生产性开支得到有效控制。在服务中心人员选聘中，坚持公开、公正、透明、择优的原则，制定严格的选聘标准，确保了服务中心队伍的整体素质。据统计,全区村级财务服务中心共选聘工作人员58名，大专以上学历54人，占93.1%，平均年龄33.7岁。由于减少了村级财务人员，村集体开支相应减少。同时，由于制度健全，监管力度加大，各村非生产性支出同比也相应下降。
(四)财务透明度提高，涉财上访案件明显减少。实行村级财务账款镇乡管理后，财务公开工作真正步入程序化、规范化、制度化轨道。现在，对财务公开做了几条硬性规定。一是时间规定： 每月张榜上墙一次，每季度向全体村民代表会全面公布一次；二是内容、格式规定：公开内容由村级财务服务中心结账后，按每笔收支的发生时间序时逐笔公开；三是程序性规定:村级财务服务中心制作各村公开报表后，接受村级审计办公室审核确认，交由村级财务公开办公室分发各村，并监督各村公开情况，接受群众的质询;四是约束性规定：财务公开制度规定，镇乡包村干部是责任村财务公开工作的第一责任人，村党支部书记和村经济合作社社长是本村财务公开工作的直接责任人。镇乡村村级财务公开办公室是财务公开的主管部门，每月底前要将全镇各村上月财务公开的情况进行通报。未经请示批准，不按要求公开的视为违纪。年底，由财务公开办公室出具财务公开考核结果，作为包村干部和各村干部考核的依据。
财务公开工作质量的提高必然带来财务透明度的提高，真正达到了还干部清白，给群众明白的目的，上访案件自然减少。据统计，实行托管后，未发生一起涉财信访案件，干群关系进一步融洽。
(五)决策程序化，促进了农村民主化进程。过去，村干部支出的随意性较大，也不经过民主程序。实行托管以后，他们着重解决这种“侵位”现象，对支出项目作了一系列的程序性规定:一是非生产性支出实行定项限额一支笔审批制度。超过限额的开支分别由干部会、社员代表会民主议定。二是生产性、公益性开支实行预决算制度。年初提交村民大会（或村民代表大会）讨论通过后，交村民主理财小组和村级财务服务中心备案，作为审核的依据，追加预算程序相同。三是对于集体资产的承包、租赁等重大事项，必须先将方案提交村民讨论决定后方可发包;四是助理会计的选聘和更换，必须经村民代表大会民主议定。
从2002年至今，北京市怀柔区实行村级财务账、款委托镇乡管理这一模式，已经走过了将近四个年头，实践已充分证明，这是一条治理村级财务混乱的标本兼治之路。