论文部分内容阅读
公共财政是市场化国家通行的财政模式｡它与市场经济相适应,以满足社会公共需要､弥补市场缺陷为目的,有效配置资源,公平收入分配,稳定经济社会发展｡建立与社会主义市场经济相适应的公共财政是财政体制改革和创新的迫切任务｡
一､建立公共财政的必要性
近年来,江西省信丰县的财政收入大幅度增长,1995年突破1亿元,2005年又翻了一番,达到2.46亿元,而且税收质量在逐年提高,工商税收占财政收入比重从2003年的17.14%提高到2005年的23.25%,随着财政收入的增长,财政支出也在逐年加大,2005年达到4.27亿元｡2003年——2005年财政支出结构表明:信丰县由“生产建设财政”逐步向公共财政方向转变,全县生产建设性支出占一般预算支出的比重从2003年的7.66%下降到2005年的3.05%,公共消费支出比重不断上升,改革的范畴不断扩大｡
然而,由于政府职能转换滞后,作为服务于政府的财政职能与市场经济发展不相适应的问题日益显现:一是财政支出范围过大,包揽过多｡一些有条件进入市场的经营性单位仍由财政供养,而一些保障国家政权机构正常运转和社会公益事业发展方面的资金却供给不足,2003年——2005年,社会保障和救济性支出一直维持在7%左右,不能满足社会保障和公益事业发展需要｡二是支出结构不合理,“人头费”飚升,成了“吃饭财政”,经常性开支大部分被“人头费”吃掉,2003年——2005年,行政经费占财政支出的比例均在20%以上｡三是预算约束软化｡经人大确定的财政预算在执行中途变更,各方批条子､追加项目和开支现象时有发生,导致财政增收赶不上支出的刚性膨胀｡四是预算编制不科学｡各部门预算经费多寡并非取决于事业发展需要,而靠原有基数,已有的基数下不去新增的事业缺基数,造成部门间苦乐不均｡五是财政资金分配管理不规范,使用效益不高｡预算资金切块给财政部门职能科室,科室成为第二财政,一些部门多头请款､巧立名目要钱,截留､挤占和挪用财政专项资金现象比较严重｡六是收入分配不公｡2003年——2005年三年间,个人所得税收入75%来自工薪阶层和个体经济,而对外来投资者的收入缺乏应有的监管手段,个人所得税未能真正发挥调节贫富悬殊作用｡
产生和积累这些问题的原因是复杂的,但根源在于政府在市场经济中的“越位”和“缺位”,政府替代市场配置全部资源,干了该由市场干的事,而大量市场“失灵”的公共领域又没管好｡“大而宽”的政府职能必定产生“大而宽”的财政职能,导致财政“越位”和“缺位”长期并存,在未能满足应有的社会公共需要时,却又广泛涉足于市场有效的竞争性､经营性领域,因而许多改革的成效被职能“错位“所导致的财政困难打了折扣｡由此可见,搞市场经济就要搞公共财政,改变现状的根本出路在于建立政府财政运行机制——公共财政,从治“标”走向治“本”｡
二､构建县域公共财政的途径选择
根据公共财政的原理要求和本县的实际,信丰县公共财政应当以政府与市场分工制度化为基本前提,以满足社会公共需要为出发点和立足点;主要构成包括:(1)财政职能的明确定位;(2)较为完善的分税制财政体制;(3)完整统一的公共预算;(4)规范严谨的收支结构;(5)健全配套的财政法律制度体系｡通过建立公共财政,支持县域经济结构调整优化,加速实施“对接长珠闽,建设新信丰“战略目标,缩小区域间经济发展差距,推动工业化与城市化进程,提高社会文明素质｡
(一)以政府与市场分工的制度化明确财政职能定位,逐步消除“越位”和“缺位”｡按照建立社会主义市场经济体制的要求,政府必须从过去配置全部资源变为由市场与政府共同配置资源,并以市场为基础｡政府作用的领域以“市场失灵”为准则,凡是市场能解决的,政府就要退出;凡是市场不以或解决不好的,政府应当介入｡政府的责任就是,在弥补市场缺陷的同时维护市场的正常秩序,把“份内事“做好｡政府的职能主要包括:巩固政权建设､维护国家主权的政治职能;依法管理和服务社会公共事务的社会职能;对经济秩序,收入分配､大型公益性基础设施等“市场失灵”领域进行必要干预的经济管理职能｡因此,政府必须逐步从市场有效､民间能办的竞争性､经营性领域退出,不再充当市场投融资主体和负债主体,不直接办企业,不与民争利｡
财政作为履行政府职能的物质基础,政府的职能范围决定了财政的定位｡财政活动范围应立足于“市场缺陷“的领域:(1)为国家政权正常运转和市场资源配置不能解决的公益性､非竞争性､非排它性公共物品保障供给｡(2)以税收手段调节社会成员之间收入分配格局上的高低悬殊现象,实现社会公平｡(3)财政必须以追求公共利益为己任,坚守非盈利性,通过提供公共物品和服务,满足社会公共需要｡
(二)进一步完善分税制,保证收入公平分配｡公共财政的税收应坚持“取之于民,用之于民”,最终要形成规范的财政收入机制,理顺分配关系｡其途径:一是改革现行按“基数加增长比例“下达任务和评定业绩,建立起“以税务登记､申报纳税为基础,以计算机信息网络为依托,统一登记,集中征收,属地管理,重点稽查“的税收征管体系｡二是按“强税抑费“原则加快实施“费改税”｡对各种规费､基金先清理､后规范,将已具备税收特性的费,通过“并旧税”或“改新税”予以征收;对必须保留的费实行规范的财政统一管理｡通过规范政府收入行为和机制,从根本上解决“乱收费”､“费挤税”现象｡
(三)调整财政供给范围,优化公共支出结构｡按照三个层次进行:第一,要保障国家政权正常运转的合理资金需求｡在首先保证工资按时发放的前提下,提高公务人员的工资,减少灰色收入｡同时要增加公检法和国家安全等方面的业务经费开支｡第二,把不符合政府职能的财政供给逐步剥离出财政｡第三,对符合公共财政要求的经济社会优先发展项目增加投入｡例如:水利､电网改造､社会保障､基础科研､基础教育､环境保护､改善社会软环境等方面的投入｡尤其应把社会保障支出作为政府长期性支出的重点,增加社会救助和社会公共福利等支出,提高社会低收入群体的最低生活保障水平｡
(四)改革预算制度,细化预算编制｡目的是增加预算的规范性､科学性和透明度,使财政部门把精力转到预算执行和监督上｡一是细划预算编制程序,实行部门预算｡参照财政部的做法,一方面,将预算编制细化到基层预算单位,由各部门根据其职能和发展需要,编制年度所有收支预算,按“两上两下“层层报审;另一方面把预算科目具体细化至款､项､目级,使各项目开支一目了然,最终能够把预算资金按部门､按开支性质落实到具体项目上,便于事前､事中监督,改变了现行一个单位有多种资金来源､多头请款的弊端｡二是改进预算编制方法,实行“零基预算”｡按定编､定员､定额标准采用成本分析等量化评估方法,把单位经费分为正常经费和专项经费,在此基础上编制滚动预算,提高资金使用效益｡三是采取将预算内外资金综合预算形式编制部门预算,创造条件实现预算内外财力综合平衡,统筹安排｡实施的关键在于强化预算约束力和审计监督,财政预算一经人大批准,即具法律效力,必须严格执行｡
(五)改革财政资金支付方式,推进财政制度创新｡以集中招标采购为代表的,具有竞争性､公开性､公正性的政府采购制度,被国际称为“阳光下的交易“｡实施政府采购制度,把市场机制引入政府采购中直接支付,减少了中间环节,变财政资金分配为实物分配,达到了少花钱､低成本､高效率､易监管的目的｡信丰县实施该项制度已有多年,但还需要在规范运作上下功夫:
(1)加强对采购人员的专业培训;
(2)加快进行政府采购政策法规和采购目录的制定;
(3)强化对采购资金拨付,供应商和中介组织市场准入､违约处罚､采购行为的监管,从而建立起与国际惯例接轨和符合市场经济规范的政府采购制度｡
建立国库集中支付制度,是减少支付环节,杜绝不合理开支的有效手段｡信丰县目前已有部分专项资金实行了国库集中支付制度,在此前提下应加大推行力度:(1)继续推进工资统一发放改革,要求所有从财政部门拨付到个人的财政性资金均由银行集中支付｡(2)逐步试行国库单一帐户制度,对财政资金进行全过程､全方位控制｡在条件成熟的单位先行试点,然后逐步扩大试行范围,最终实现全部预算内外财政收支统一集中在国库或国库指定代理银行反映;所有支出单位的财政资金收付都通过财政部门在国库银行开设的单一帐户办理,使支出决算与具体支付业务相分离,杜绝“只见数字不见钱”的现象,强化资金集中管理｡(3)为确保国库资金安全,可考虑在财政部门和银行之间建立完备的国库集中支付信息网络系统｡
〔责任编辑 王建平〕
一､建立公共财政的必要性
近年来,江西省信丰县的财政收入大幅度增长,1995年突破1亿元,2005年又翻了一番,达到2.46亿元,而且税收质量在逐年提高,工商税收占财政收入比重从2003年的17.14%提高到2005年的23.25%,随着财政收入的增长,财政支出也在逐年加大,2005年达到4.27亿元｡2003年——2005年财政支出结构表明:信丰县由“生产建设财政”逐步向公共财政方向转变,全县生产建设性支出占一般预算支出的比重从2003年的7.66%下降到2005年的3.05%,公共消费支出比重不断上升,改革的范畴不断扩大｡
然而,由于政府职能转换滞后,作为服务于政府的财政职能与市场经济发展不相适应的问题日益显现:一是财政支出范围过大,包揽过多｡一些有条件进入市场的经营性单位仍由财政供养,而一些保障国家政权机构正常运转和社会公益事业发展方面的资金却供给不足,2003年——2005年,社会保障和救济性支出一直维持在7%左右,不能满足社会保障和公益事业发展需要｡二是支出结构不合理,“人头费”飚升,成了“吃饭财政”,经常性开支大部分被“人头费”吃掉,2003年——2005年,行政经费占财政支出的比例均在20%以上｡三是预算约束软化｡经人大确定的财政预算在执行中途变更,各方批条子､追加项目和开支现象时有发生,导致财政增收赶不上支出的刚性膨胀｡四是预算编制不科学｡各部门预算经费多寡并非取决于事业发展需要,而靠原有基数,已有的基数下不去新增的事业缺基数,造成部门间苦乐不均｡五是财政资金分配管理不规范,使用效益不高｡预算资金切块给财政部门职能科室,科室成为第二财政,一些部门多头请款､巧立名目要钱,截留､挤占和挪用财政专项资金现象比较严重｡六是收入分配不公｡2003年——2005年三年间,个人所得税收入75%来自工薪阶层和个体经济,而对外来投资者的收入缺乏应有的监管手段,个人所得税未能真正发挥调节贫富悬殊作用｡
产生和积累这些问题的原因是复杂的,但根源在于政府在市场经济中的“越位”和“缺位”,政府替代市场配置全部资源,干了该由市场干的事,而大量市场“失灵”的公共领域又没管好｡“大而宽”的政府职能必定产生“大而宽”的财政职能,导致财政“越位”和“缺位”长期并存,在未能满足应有的社会公共需要时,却又广泛涉足于市场有效的竞争性､经营性领域,因而许多改革的成效被职能“错位“所导致的财政困难打了折扣｡由此可见,搞市场经济就要搞公共财政,改变现状的根本出路在于建立政府财政运行机制——公共财政,从治“标”走向治“本”｡
二､构建县域公共财政的途径选择
根据公共财政的原理要求和本县的实际,信丰县公共财政应当以政府与市场分工制度化为基本前提,以满足社会公共需要为出发点和立足点;主要构成包括:(1)财政职能的明确定位;(2)较为完善的分税制财政体制;(3)完整统一的公共预算;(4)规范严谨的收支结构;(5)健全配套的财政法律制度体系｡通过建立公共财政,支持县域经济结构调整优化,加速实施“对接长珠闽,建设新信丰“战略目标,缩小区域间经济发展差距,推动工业化与城市化进程,提高社会文明素质｡
(一)以政府与市场分工的制度化明确财政职能定位,逐步消除“越位”和“缺位”｡按照建立社会主义市场经济体制的要求,政府必须从过去配置全部资源变为由市场与政府共同配置资源,并以市场为基础｡政府作用的领域以“市场失灵”为准则,凡是市场能解决的,政府就要退出;凡是市场不以或解决不好的,政府应当介入｡政府的责任就是,在弥补市场缺陷的同时维护市场的正常秩序,把“份内事“做好｡政府的职能主要包括:巩固政权建设､维护国家主权的政治职能;依法管理和服务社会公共事务的社会职能;对经济秩序,收入分配､大型公益性基础设施等“市场失灵”领域进行必要干预的经济管理职能｡因此,政府必须逐步从市场有效､民间能办的竞争性､经营性领域退出,不再充当市场投融资主体和负债主体,不直接办企业,不与民争利｡
财政作为履行政府职能的物质基础,政府的职能范围决定了财政的定位｡财政活动范围应立足于“市场缺陷“的领域:(1)为国家政权正常运转和市场资源配置不能解决的公益性､非竞争性､非排它性公共物品保障供给｡(2)以税收手段调节社会成员之间收入分配格局上的高低悬殊现象,实现社会公平｡(3)财政必须以追求公共利益为己任,坚守非盈利性,通过提供公共物品和服务,满足社会公共需要｡
(二)进一步完善分税制,保证收入公平分配｡公共财政的税收应坚持“取之于民,用之于民”,最终要形成规范的财政收入机制,理顺分配关系｡其途径:一是改革现行按“基数加增长比例“下达任务和评定业绩,建立起“以税务登记､申报纳税为基础,以计算机信息网络为依托,统一登记,集中征收,属地管理,重点稽查“的税收征管体系｡二是按“强税抑费“原则加快实施“费改税”｡对各种规费､基金先清理､后规范,将已具备税收特性的费,通过“并旧税”或“改新税”予以征收;对必须保留的费实行规范的财政统一管理｡通过规范政府收入行为和机制,从根本上解决“乱收费”､“费挤税”现象｡
(三)调整财政供给范围,优化公共支出结构｡按照三个层次进行:第一,要保障国家政权正常运转的合理资金需求｡在首先保证工资按时发放的前提下,提高公务人员的工资,减少灰色收入｡同时要增加公检法和国家安全等方面的业务经费开支｡第二,把不符合政府职能的财政供给逐步剥离出财政｡第三,对符合公共财政要求的经济社会优先发展项目增加投入｡例如:水利､电网改造､社会保障､基础科研､基础教育､环境保护､改善社会软环境等方面的投入｡尤其应把社会保障支出作为政府长期性支出的重点,增加社会救助和社会公共福利等支出,提高社会低收入群体的最低生活保障水平｡
(四)改革预算制度,细化预算编制｡目的是增加预算的规范性､科学性和透明度,使财政部门把精力转到预算执行和监督上｡一是细划预算编制程序,实行部门预算｡参照财政部的做法,一方面,将预算编制细化到基层预算单位,由各部门根据其职能和发展需要,编制年度所有收支预算,按“两上两下“层层报审;另一方面把预算科目具体细化至款､项､目级,使各项目开支一目了然,最终能够把预算资金按部门､按开支性质落实到具体项目上,便于事前､事中监督,改变了现行一个单位有多种资金来源､多头请款的弊端｡二是改进预算编制方法,实行“零基预算”｡按定编､定员､定额标准采用成本分析等量化评估方法,把单位经费分为正常经费和专项经费,在此基础上编制滚动预算,提高资金使用效益｡三是采取将预算内外资金综合预算形式编制部门预算,创造条件实现预算内外财力综合平衡,统筹安排｡实施的关键在于强化预算约束力和审计监督,财政预算一经人大批准,即具法律效力,必须严格执行｡
(五)改革财政资金支付方式,推进财政制度创新｡以集中招标采购为代表的,具有竞争性､公开性､公正性的政府采购制度,被国际称为“阳光下的交易“｡实施政府采购制度,把市场机制引入政府采购中直接支付,减少了中间环节,变财政资金分配为实物分配,达到了少花钱､低成本､高效率､易监管的目的｡信丰县实施该项制度已有多年,但还需要在规范运作上下功夫:
(1)加强对采购人员的专业培训;
(2)加快进行政府采购政策法规和采购目录的制定;
(3)强化对采购资金拨付,供应商和中介组织市场准入､违约处罚､采购行为的监管,从而建立起与国际惯例接轨和符合市场经济规范的政府采购制度｡
建立国库集中支付制度,是减少支付环节,杜绝不合理开支的有效手段｡信丰县目前已有部分专项资金实行了国库集中支付制度,在此前提下应加大推行力度:(1)继续推进工资统一发放改革,要求所有从财政部门拨付到个人的财政性资金均由银行集中支付｡(2)逐步试行国库单一帐户制度,对财政资金进行全过程､全方位控制｡在条件成熟的单位先行试点,然后逐步扩大试行范围,最终实现全部预算内外财政收支统一集中在国库或国库指定代理银行反映;所有支出单位的财政资金收付都通过财政部门在国库银行开设的单一帐户办理,使支出决算与具体支付业务相分离,杜绝“只见数字不见钱”的现象,强化资金集中管理｡(3)为确保国库资金安全,可考虑在财政部门和银行之间建立完备的国库集中支付信息网络系统｡
〔责任编辑 王建平〕