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摘要：我国自01年开始国库集中收付改革以来，已取得了显著成效。但由于我国建立国库集中收付制度尚处于初级阶段，各项机制还不是很完善，部分地方出现了“重改革、轻内控”的思想，发生了一些由于内控不力而引发的违规事件。如何加强国库集中收付内部控制，成为国库集中收付改革后一项亟待解决的问题。本文结合我市的实际情况对此作了一些建设性探索。
关键词：内部控制；国库集中收付
中图分类号：F812.2文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）10-0122-02
一、我市国库集中收付改革及内控机制建设现状
(一)我市国库集中收付改革概况
我市2002年8月开始会计集中核算改革，2004年起在会计集中核算的基础上实施国库集中收付制度，构筑会计集中核算与国库集中收付相接轨、相融合的管理新模式。在支付方式上以财政直接支付为主、授权支付为辅。从2010年起开始进行预算执行、国库集中收付(实时清算)和预算单位远程报账、会计核算一体化模式的试点。
(二)我市集中收付内控机制建设现状
为确保财政资金、财产的安全，我市采取了一系列措施来加强国库集中收付内部控制。
一是不断建立、完善内控相关制度。我市相继制定了市级财政资金拨付管理内部操作规程、收付中心资金结算管理制度、财政局内部控制规范、印鉴及密钥管理规定、集中收付对账管理规定等系列制度。
二是注重内部稽核。收付中心要求全体人员严格执行业务处理的各项规章制度，着力控制资金支付的各关键控制点。为确保资金安全，中心对相关数据进行定期核对、不定期抽查，责任到人。
三是定期对工作人员进行内部轮岗，有效防范了工作人员长期在一个岗位上易产生的种种弊端。
四是根据信息技术应用程度较高的实际情况，设置了严格的计算机系统权限控制以及安全保密措施。
五是不定期开展内部审计工作，对于内审中发现的问题，及时要求进行整改，逐步修正内部控制的漏洞。
(三)内控机制建设中存在的问题
从总体上看，我市国库收付中心的内控建设取得了较好的成果，但仍存在不足之处。
一是风险意识不强。由于实施国库集中收付制度改革时间较短，部分人员对内部控制的重要性缺乏必要的认识，容易诱发风险。
二是制度建设还有待完善。国库收付中心已建立的内部控制一些规定散见于相关文件中，没有形成专门针对国库集中收付的系统、全面的内部控制制度。
三是执行不当问题仍然存在。由于纳入国库集中收付及集中核算的单位数多，工作量大，工作人员在执行内控制度时难免有所疏忽，容易出现内部控制上的漏洞，财政资金的安全隐患也就容易产生。
四是内部审计力量不够。目前，国库收付中心没有专门的内审人员，内部审计主要以不定期抽查为主，还不能充分发挥内审的作用。
五是信息技术安全仍然存在隐患。部分工作人员没有充分认识到网络安全的重要性，在中心业务机上使用外来介质，极易导致计算机病毒等故障发生．威胁着中心业务网的顺利运行。
二、构建我市国库集中收付内控机制的必要性
(一)法律法规有明文规定
建立、健全内部控制制度是《会计法》等法律法规的明确规定。也是各行各业经营活动赖以顺利进行的基础，特别是在现代管理和政策决策与评价等方面发挥着越来越重要的作用。
(二)公共财政改革有客观需求
我市财政国库管理制度改革以后，财政资金运作方式发生了根本性变革，所有收入均直接缴入国库或非税收入专户，支出通过国库单一账户体系直接支付给收款人。新的资金运作方式对收付中心的内部管理提出了新的要求，进一步完善内部控制制度，使财政资金的运作处于有效监督之下，实现预算有依据、执行有监督、安全有保障的目标，已是迫在眉睫的事情。
三、构建我市国库集中收付内控机制的设想
《内部控制——整体框架》认为内部控制由五个相互联系、相互作用的要素组成，即控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督。我市构建国库集中收付内控机制可以考虑借鉴上述理论，从以下几个方面着手。
(一)改善国库集中收付的控制环境
国库收付中心的各项工作都存在一定的控制环境之中，控制环境的好坏直接影响到国库收付中心内部控制制度的贯彻执行，以及管理目标与整体战略目标的实现，构建内控机制首先要塑造良好的内部控制环境。
一是要经常对相关业务人员进行有关内部控制方面的宣传教育，转变“重改革、轻内控”的思想，强化内控观念，提高内控意识，不断增强风险防范能力。
二是要加强对收付中心工作人员的业务培训及考核，既要注重业务骨干的培养，也要加强普通业务人员的培训。这种培训应是全方位、全过程的，要让其了解业务所有环节的工作要求和操作规范，熟悉财政各相关科室的工作，掌握相关政策，提高整体业务水平，增强风险察觉能力，使他们在执行控制时，能够及时发现问题，消除隐患，才能有效控制，确保安全。
(二)强化制度建设、设计良好的控制程序
随着国库集中收付实施范围的扩大，要根据我市的实际情况，进一步修改和完善现行内控制度，建立风险评估机制，形成一整套完整、科学、有效的内控制度和操作规程。
我市集中收付内控机制的制度建设，一是要明确规定国库单一账户体系中各类账户的功能、设立程序和管理要求等内容；二要明确规定财政资金支付必须坚持按部门预算、按用款计划、按项目进度和按规定程序的“四按”原则办理，从而保证资金支付符合预算规定的用途，并在用款计划和授权支付额度之内；三要明确规定用款计划的内容、格式、编制要求、报送和审批程序等。先有预算，后有用款计划，强化用款计划的控制功能；四要严格规范财政直接支付和财政授权支付的具体操作流程。
另外，针对当前操作中存在的问题，要建立科学严密的业务运行规程和工作管理制度。这个操作规程应具有很强的指导性和可行性，要细化到国库集中收付的每个环节，充分体现内控的基本原则和基本办法，重点控制点应是单位申报计划、支付申请、银行办理直接支付、人行清算等环节。
(三)建立统一的信息交流系统
信息交流系统是国库收付中心与各利益相关者，包括收付中心内部工作人员、各预算单位、财政各职能部门、各级监管部门、代理银行以及其他相关人员之间相互交流信息的系统，是收付中心为了提高效能、促进职工全面正确履行职责而搜集、识别、交流各种内部和外部信息的系统。一个良好的信息交流系统应能保证信息的真实性、及时性和有用性，应有助于提高内部控制的效率和效果。我市建立国库集中收付信息交流系统可以从以下几方面着手：
1.收付中心与预算单位等外单位的信息交流
一是要定期或不定期與预算单位进行沟通，可考虑建立网络沟通平台，提高交流的时效性、真实性；二是建立以收付中心为核心的与银行、预算单位、各业务科室等各相关方的数据核对、数据共享机制。
2.国库收付中心与财政局相关业务科室之间的交流
国库收付中心与财政局相关业务科室之间要加强联系和协调，对预算及用款计划的下达、会计核算处理、支出结报等环节中的事项，要及时沟通。
3.工作人员相互之间的信息交流
一是要对工作人员的岗位实行定期轮换，通过轮换将个人拥有的信息变成共有信息；二是定期或不定期召开情况通报会和信息或经验交流会，加强工作人员之间的交流和了解。
(四)强化内部监督检查、建立有效的动态监控体系
监督是一种随着时间的推移而评估制度执行质量的过程，要确保内部控制制度被切实执行且执行效果良好，就必须对内部控制过程进行恰当的监督，监督集中收付内控制度是否被切实执行，并及时反馈有关执行结果的信息，更有效地实现预期控制目标；国库收付中心不仅要建立内部稽核监督机制，也要考虑设立内审岗位，配备相应的人员，负责中心内部的监督检查。对资金支付申请和使用中的关键控制点，进行定期不定期的检查，并及时将检查结果反馈给领导。同时，要加强和完善检查监督手段，依托现代信息网络技术，建立有效的动态监控体系，对财政资金支付进行事前、事中、事后全过程监控，以保障财政资金稳定、安全、高效运行。
四、构建国库集中收付内控机制应注意的几个问题
一是要注意处理好常规控制与例外控制的关系。集中收付内部控制的主要控制对象是各项常规业务，如果发生不可预料事项或不常发生的事项，常规控制系统可能会失效，因此，集中收付内控机制应当明确一般援权和特殊援权的责任和权限，以及针对具体业务的一系列相互联系的授权批准程序。
二是要不断增强内控机制的科学性，提高技术含量，在充分论证基础上形成理性的科学内控体系，减少人为因素，防止执行的随意性。
三是要努力协调好内部控制效果与工作效率、控制成本之间的矛盾。应在确保安全的前提下，遵循成本效益原则，尽可能简化环节，增强可操作性，避免重复工作，降低内控成本，提高工作效率，进而提高财政资金的使用效率。
四是要及时调整内控机制的相关内容。内控机制的动态性原则告诉我们，再完善的内控机制也不是一成不变的，它必须随业务职能的调整和管理要求的提高不断修正。任何一个内控机制都要随时间的推移和其他内外部环境等因素的变化，适时作出反应，以确保内部控制制度的有效性。
关键词：内部控制；国库集中收付
中图分类号：F812.2文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2011）10-0122-02
一、我市国库集中收付改革及内控机制建设现状
(一)我市国库集中收付改革概况
我市2002年8月开始会计集中核算改革，2004年起在会计集中核算的基础上实施国库集中收付制度，构筑会计集中核算与国库集中收付相接轨、相融合的管理新模式。在支付方式上以财政直接支付为主、授权支付为辅。从2010年起开始进行预算执行、国库集中收付(实时清算)和预算单位远程报账、会计核算一体化模式的试点。
(二)我市集中收付内控机制建设现状
为确保财政资金、财产的安全，我市采取了一系列措施来加强国库集中收付内部控制。
一是不断建立、完善内控相关制度。我市相继制定了市级财政资金拨付管理内部操作规程、收付中心资金结算管理制度、财政局内部控制规范、印鉴及密钥管理规定、集中收付对账管理规定等系列制度。
二是注重内部稽核。收付中心要求全体人员严格执行业务处理的各项规章制度，着力控制资金支付的各关键控制点。为确保资金安全，中心对相关数据进行定期核对、不定期抽查，责任到人。
三是定期对工作人员进行内部轮岗，有效防范了工作人员长期在一个岗位上易产生的种种弊端。
四是根据信息技术应用程度较高的实际情况，设置了严格的计算机系统权限控制以及安全保密措施。
五是不定期开展内部审计工作，对于内审中发现的问题，及时要求进行整改，逐步修正内部控制的漏洞。
(三)内控机制建设中存在的问题
从总体上看，我市国库收付中心的内控建设取得了较好的成果，但仍存在不足之处。
一是风险意识不强。由于实施国库集中收付制度改革时间较短，部分人员对内部控制的重要性缺乏必要的认识，容易诱发风险。
二是制度建设还有待完善。国库收付中心已建立的内部控制一些规定散见于相关文件中，没有形成专门针对国库集中收付的系统、全面的内部控制制度。
三是执行不当问题仍然存在。由于纳入国库集中收付及集中核算的单位数多，工作量大，工作人员在执行内控制度时难免有所疏忽，容易出现内部控制上的漏洞，财政资金的安全隐患也就容易产生。
四是内部审计力量不够。目前，国库收付中心没有专门的内审人员，内部审计主要以不定期抽查为主，还不能充分发挥内审的作用。
五是信息技术安全仍然存在隐患。部分工作人员没有充分认识到网络安全的重要性，在中心业务机上使用外来介质，极易导致计算机病毒等故障发生．威胁着中心业务网的顺利运行。
二、构建我市国库集中收付内控机制的必要性
(一)法律法规有明文规定
建立、健全内部控制制度是《会计法》等法律法规的明确规定。也是各行各业经营活动赖以顺利进行的基础，特别是在现代管理和政策决策与评价等方面发挥着越来越重要的作用。
(二)公共财政改革有客观需求
我市财政国库管理制度改革以后，财政资金运作方式发生了根本性变革，所有收入均直接缴入国库或非税收入专户，支出通过国库单一账户体系直接支付给收款人。新的资金运作方式对收付中心的内部管理提出了新的要求，进一步完善内部控制制度，使财政资金的运作处于有效监督之下，实现预算有依据、执行有监督、安全有保障的目标，已是迫在眉睫的事情。
三、构建我市国库集中收付内控机制的设想
《内部控制——整体框架》认为内部控制由五个相互联系、相互作用的要素组成，即控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督。我市构建国库集中收付内控机制可以考虑借鉴上述理论，从以下几个方面着手。
(一)改善国库集中收付的控制环境
国库收付中心的各项工作都存在一定的控制环境之中，控制环境的好坏直接影响到国库收付中心内部控制制度的贯彻执行，以及管理目标与整体战略目标的实现，构建内控机制首先要塑造良好的内部控制环境。
一是要经常对相关业务人员进行有关内部控制方面的宣传教育，转变“重改革、轻内控”的思想，强化内控观念，提高内控意识，不断增强风险防范能力。
二是要加强对收付中心工作人员的业务培训及考核，既要注重业务骨干的培养，也要加强普通业务人员的培训。这种培训应是全方位、全过程的，要让其了解业务所有环节的工作要求和操作规范，熟悉财政各相关科室的工作，掌握相关政策，提高整体业务水平，增强风险察觉能力，使他们在执行控制时，能够及时发现问题，消除隐患，才能有效控制，确保安全。
(二)强化制度建设、设计良好的控制程序
随着国库集中收付实施范围的扩大，要根据我市的实际情况，进一步修改和完善现行内控制度，建立风险评估机制，形成一整套完整、科学、有效的内控制度和操作规程。
我市集中收付内控机制的制度建设，一是要明确规定国库单一账户体系中各类账户的功能、设立程序和管理要求等内容；二要明确规定财政资金支付必须坚持按部门预算、按用款计划、按项目进度和按规定程序的“四按”原则办理，从而保证资金支付符合预算规定的用途，并在用款计划和授权支付额度之内；三要明确规定用款计划的内容、格式、编制要求、报送和审批程序等。先有预算，后有用款计划，强化用款计划的控制功能；四要严格规范财政直接支付和财政授权支付的具体操作流程。
另外，针对当前操作中存在的问题，要建立科学严密的业务运行规程和工作管理制度。这个操作规程应具有很强的指导性和可行性，要细化到国库集中收付的每个环节，充分体现内控的基本原则和基本办法，重点控制点应是单位申报计划、支付申请、银行办理直接支付、人行清算等环节。
(三)建立统一的信息交流系统
信息交流系统是国库收付中心与各利益相关者，包括收付中心内部工作人员、各预算单位、财政各职能部门、各级监管部门、代理银行以及其他相关人员之间相互交流信息的系统，是收付中心为了提高效能、促进职工全面正确履行职责而搜集、识别、交流各种内部和外部信息的系统。一个良好的信息交流系统应能保证信息的真实性、及时性和有用性，应有助于提高内部控制的效率和效果。我市建立国库集中收付信息交流系统可以从以下几方面着手：
1.收付中心与预算单位等外单位的信息交流
一是要定期或不定期與预算单位进行沟通，可考虑建立网络沟通平台，提高交流的时效性、真实性；二是建立以收付中心为核心的与银行、预算单位、各业务科室等各相关方的数据核对、数据共享机制。
2.国库收付中心与财政局相关业务科室之间的交流
国库收付中心与财政局相关业务科室之间要加强联系和协调，对预算及用款计划的下达、会计核算处理、支出结报等环节中的事项，要及时沟通。
3.工作人员相互之间的信息交流
一是要对工作人员的岗位实行定期轮换，通过轮换将个人拥有的信息变成共有信息；二是定期或不定期召开情况通报会和信息或经验交流会，加强工作人员之间的交流和了解。
(四)强化内部监督检查、建立有效的动态监控体系
监督是一种随着时间的推移而评估制度执行质量的过程，要确保内部控制制度被切实执行且执行效果良好，就必须对内部控制过程进行恰当的监督，监督集中收付内控制度是否被切实执行，并及时反馈有关执行结果的信息，更有效地实现预期控制目标；国库收付中心不仅要建立内部稽核监督机制，也要考虑设立内审岗位，配备相应的人员，负责中心内部的监督检查。对资金支付申请和使用中的关键控制点，进行定期不定期的检查，并及时将检查结果反馈给领导。同时，要加强和完善检查监督手段，依托现代信息网络技术，建立有效的动态监控体系，对财政资金支付进行事前、事中、事后全过程监控，以保障财政资金稳定、安全、高效运行。
四、构建国库集中收付内控机制应注意的几个问题
一是要注意处理好常规控制与例外控制的关系。集中收付内部控制的主要控制对象是各项常规业务，如果发生不可预料事项或不常发生的事项，常规控制系统可能会失效，因此，集中收付内控机制应当明确一般援权和特殊援权的责任和权限，以及针对具体业务的一系列相互联系的授权批准程序。
二是要不断增强内控机制的科学性，提高技术含量，在充分论证基础上形成理性的科学内控体系，减少人为因素，防止执行的随意性。
三是要努力协调好内部控制效果与工作效率、控制成本之间的矛盾。应在确保安全的前提下，遵循成本效益原则，尽可能简化环节，增强可操作性，避免重复工作，降低内控成本，提高工作效率，进而提高财政资金的使用效率。
四是要及时调整内控机制的相关内容。内控机制的动态性原则告诉我们，再完善的内控机制也不是一成不变的，它必须随业务职能的调整和管理要求的提高不断修正。任何一个内控机制都要随时间的推移和其他内外部环境等因素的变化，适时作出反应，以确保内部控制制度的有效性。