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摘 要:"行贿黑名单"是浙江省宁波市北仑区人民检察院的首创后被推广应用,但"行贿黑名单"有不足之处,也只是权宜之计,还需完善相关立法,建立社会信用体系,才能减少行贿案件的发生。。
关键词:黑名单;行贿;查询系统
一、浙江首创"行贿黑名单"制度
(一)"行贿黑名单"制度的起源
"行贿犯罪档案"俗称"行贿黑名单"(以下简称"黑名单"),是指在某些贿赂犯罪比较严重的领域,检察机关将行贿人名单收集,作为限制行贿人和相关单位从事某种领域工作的依据。
北仑区检察院控申科建立"黑名单"初步的想法是为了让行贿者承担相应的"违法成本",遏制建筑领域贿赂犯罪猖獗的现状,形成"行贿人资料库",向全区工程招标业主单位提供"诚信咨询服务"。
"黑名单"很快在宁波市检察系统被推广应用,符合下列四类条件之一的行贿人将列入"黑名单":1.因行贿罪而被法院判刑的;2.虽未判刑,但法院判决认定的贿赂事实中行贿数额达5万元以上的;3.被检察机关查实有两次以上行贿记录的或行贿二人以上的;4.检察机关己有确凿证据证明其有行贿事实,但本人未主动交代或拒不承认的。对符合上述条件,但行贿人主动交代全部行贿事实,配合检察机关办案的,可以不列入"黑名单"。"黑名单"还实行动态删除制度。
(二)立法上积极跟进
2006年1月1日起"黑名单"制度被推广到全国,这时浙江省检察机关又走在了前列,建立了涉及建设、金融、教育、医药卫生、政府采购五大领域的行贿犯罪档案查询资料库。2007年3月1日实施的《浙江省预防职务犯罪条例》标志着浙江省职务犯罪预防工作走上了法制化的轨道,第一次从立法上对"行贿犯罪档案"制度进行了规定,弥补了我国在"行贿犯罪档案查询制度"上的立法空白,对推动这一制度全国法律化以及构建统一的诚信档案法律体系,都具有非常积极的意义,避免了"师出无名"的尴尬。
(三)"黑名单制度"被推广应用
2002年厦门市检察院建立了"黑名单"制度,对违反行规和法纪的相关人员在媒体上适度给予曝光,并向建设、工商行政部门提供行贿记录档案。从2003年9月1日起实施的《无锡建筑市场廉政准入规定》,所有进入无锡建筑市场招投标的建筑商必须接受廉政资格审查。南京市玄武区6月底也宣布将建立行贿建筑商"黑名单"制度。"黑名单制度"在全国遍地开花。
(四)"黑名单"的特点
1、全国联网。检察机关建立行贿犯罪档案查询系统,最大的特点是全国联网,行贿人只要在一地犯事,各地均可查到,也促进了检察机关法律监督方式的改革和创新,实现了对办案和其他执法活动中所形成的资源信息的有效利用。
2、合法性。信息录入和对外接受查询范围上,被严格限定在1997年以来,发生在建设、金融、教育、医药卫生和政府采购部门的个人行贿犯罪、单位行贿犯罪、向单位行贿犯罪、介绍贿赂犯罪案件,法院生效裁判认定构成犯罪,从而也解决了公众所质疑的"合法性"问题。
3、合理性。各级检察机关在筛选录入及查询犯罪记录档案案件时,遵循法定性、程序性和目的性原则。检察机关在受理和提供查询结果时,严格履行审批程序、不参与案件的实体处置。进入查询系统的行贿案件都是法院判决确有罪行的案件。
4、不干预、不参与。检察机关不干预、不参与对查询有行贿犯罪记录的个人或单位的实体处理,严守司法中立的准则,切实做到到位而不越位、服务而不干预,被媒体认为是检察机关"理清了检察权与行政权的区别"。
(五)"黑名单"迎合了社会需要
"黑名单"是维护市场秩序、重塑社会诚信的需要。"大楼建起来,官员倒下去","工程上马,干部下马"的现象频繁发生,建筑工程领域被群众选为最大腐败领域之首。在浙江省近些年发生的腐败大案、要案中90%以上的案件与建筑工程领域有关。
当一个社会的信用制度不完善,造成"卑鄙是卑鄙者的通行证"时,失信者可以从不守信的行为中获得某种额外的利益,制度的缺损导致信用的缺失。
(六)"黑名单"制度获得国际社会的认可
最高人民检察院2005年11月份推出行贿犯罪档案查询制度时,全球著名的反腐败非政府组织"透明国际"2005年度《全球腐败报告》认为,2003年至2004年中国反腐败改革迈出了更加坚实的步子,取得了重要成就。"透明国际"公共采购项目主任欧莱雅认为"这一新制度的出台在一定程度上弥补了原有措施的缺憾,有助于构建一个更加合理的反腐制度体系。""这种有效、透明的黑名单制度为其他国家和一些国际组织树立了很好的榜样。"
二、"黑名单"难成"紧箍咒"
(一)质疑"黑名单"
1、难以治本。高检"黑名单"制度的出台后有人提出了质疑。建筑业违法违纪案高发其症结还是因建筑领域的项目招投标缺乏公开、公平、公正的法制市场环境。对于建筑商来说,要取得承建工程的权利,除了做好招投标书外,制胜的利器就是打通各个关节,用金钱来铺设一条通向中标的便途,给那些掌握标的的官员送钱送物送色。
2、检察院有越权之嫌。刑法的原则是"疑罪从无","有罪推定"超出了检察院的权限。"黑名单"相当于法律意义上的"资格刑",其威力越大破坏力也越大。
3、对受贿人无效。"黑名单"目的是让行贿人"不敢行贿",却管不了受贿者是否愿意受贿,只要受贿者愿意受贿,"黑名单"就没有意义。
4、侵犯隐私。行贿犯罪与记录属于不良记录属隐私,对于公民污点信息的收集和发布,我国目前还没有相关的法律规范,也没有授权给检察机关,是否侵犯了公民的隐私权?
5、信息的真实性。对行贿人信息的采集建档,对外是保密的,没有知情权。一旦收集的信息资料不真实,公布"黑名单"错了是否应负担民事责任,如何赔偿?
(二)对"金蝉脱壳"之计的无奈
上了"黑名单"的单位和个人容易用"金蝉脱壳"的脱逃惩处,一旦发现自己上了"黑名单"就更换企业名称,或变更法定代表人,改头换面成立新的公司,而原公司的法人代表也成了新公司的法人代表;或利用亲属朋友出面,自己做幕后老板,使"黑名单"制度形同虚设。
(三)"黑名单"查询约束力不强限制了发展
1、查不查的约束力不强。行贿犯罪档案查询系统建立与运行后,其防腐功效的发挥,主要取决应用部门的主动查询,对招标过程中的重视程度。因"黑名单"未能成为一个通用的信用认证系统,许多政府部门对"黑名单"没有积极性,只是一种掌握在手中的工具。
2、查询结果处置的约束力不强。一些地方、部门和项目法人对行贿犯罪档案查询系统所提供的"黑名单"刻意回避。如较早启用"行贿黑名单"的浙江海宁县,某单位5年间7次行贿政府官员的居然还可以在某建筑工程招标中胜出。
3、受到外来的干预多。检察机关虽不干预、不参与有关单位或个人对查询结果的处置,但一些地方政府和相关职能部门的领导,为进入了"黑名单"的企业或个人说情,并在权力所及范围内最大限度地为规避廉政准入。
(四)对"公贿"现象的无奈
高检"黑名单"的录入初衷是"在建设、金融、医药卫生系统和政府采购部门的个人行贿犯罪、单位行贿犯罪、向单位行贿犯罪、介绍贿赂犯罪",对那些"单位行贿犯罪、向单位行贿犯罪"的"公贿"行为效力又是无可奈何。
三、"黑名单"制度的完善
(一)遏制权力寻租
要有效遏制建筑领域行贿受贿的贪污腐败,还需通过建立和完善相关法律,并切实加大新闻媒体、人大及全社会的监督力度。北仑区检察院也认为,"黑名单"不可能长此以往,它只是遏制与预防职务犯罪的权宜之计。努力健全社会主义法制,"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究",惩治行贿犯罪不该难。
(二)完善"黑名单"查询系统
1、从内容上进一步完善查询系统。
2、加强"黑名单"配套措施的建设。一是制定相关法规提高查询的约束力。"黑名单"的有效运行要靠全社会、特别是有关职能部门以及执法执纪和行业监管部门的紧密配合协作。二是建立行贿嫌疑人预警制度。建立两个数据库:一个是构成犯罪的,另一个则是不够成犯罪的行贿行为。后一个数据库,将作为内部研究资料,并不对外开放。可以利用已掌握相当证据的涉嫌行贿犯罪的当事人信息,进行预警式建档查询,实现源头治理。
(三)与法院共享资源
"黑名单"只是检察机关职务犯罪预防信息收集的副产品。随着法院裁判文书电子化和网络化的加速推进,依靠法院的裁判查询系统就能满足"行贿黑名单"的全部功能,检察机关基于法院生效裁判的"黑名单"也将失去意义。
(四)建立社会信用体系
"黑名单"只是权益之计,建立社会征信体系才是预防犯罪的根本。社会信用体系将全社会成员的违法、犯罪以及违约等所有不良行为纳入其中,使不守信用的人员失去生存的空间。信用体系的建立在立法上作出明确规定,对信用机构的建立,信用资料的收集、信用资料的公开范围、内容、程序、信用机构的监督等作出明确规定,改变信息不对称状态。
参看文献:
[1]张仁平,杜斌.预防高发易发行业职务犯罪出新招:厦门建立建筑行贿者"黑名单"制度[N].光明日报,2002-9-17.
[2]过勇.中国建筑领域反腐经验赢得国际赞誉――解读透明国际2005年度《全球腐败报告》[N].检察日报,2005-3-22.
关键词:黑名单;行贿;查询系统
一、浙江首创"行贿黑名单"制度
(一)"行贿黑名单"制度的起源
"行贿犯罪档案"俗称"行贿黑名单"(以下简称"黑名单"),是指在某些贿赂犯罪比较严重的领域,检察机关将行贿人名单收集,作为限制行贿人和相关单位从事某种领域工作的依据。
北仑区检察院控申科建立"黑名单"初步的想法是为了让行贿者承担相应的"违法成本",遏制建筑领域贿赂犯罪猖獗的现状,形成"行贿人资料库",向全区工程招标业主单位提供"诚信咨询服务"。
"黑名单"很快在宁波市检察系统被推广应用,符合下列四类条件之一的行贿人将列入"黑名单":1.因行贿罪而被法院判刑的;2.虽未判刑,但法院判决认定的贿赂事实中行贿数额达5万元以上的;3.被检察机关查实有两次以上行贿记录的或行贿二人以上的;4.检察机关己有确凿证据证明其有行贿事实,但本人未主动交代或拒不承认的。对符合上述条件,但行贿人主动交代全部行贿事实,配合检察机关办案的,可以不列入"黑名单"。"黑名单"还实行动态删除制度。
(二)立法上积极跟进
2006年1月1日起"黑名单"制度被推广到全国,这时浙江省检察机关又走在了前列,建立了涉及建设、金融、教育、医药卫生、政府采购五大领域的行贿犯罪档案查询资料库。2007年3月1日实施的《浙江省预防职务犯罪条例》标志着浙江省职务犯罪预防工作走上了法制化的轨道,第一次从立法上对"行贿犯罪档案"制度进行了规定,弥补了我国在"行贿犯罪档案查询制度"上的立法空白,对推动这一制度全国法律化以及构建统一的诚信档案法律体系,都具有非常积极的意义,避免了"师出无名"的尴尬。
(三)"黑名单制度"被推广应用
2002年厦门市检察院建立了"黑名单"制度,对违反行规和法纪的相关人员在媒体上适度给予曝光,并向建设、工商行政部门提供行贿记录档案。从2003年9月1日起实施的《无锡建筑市场廉政准入规定》,所有进入无锡建筑市场招投标的建筑商必须接受廉政资格审查。南京市玄武区6月底也宣布将建立行贿建筑商"黑名单"制度。"黑名单制度"在全国遍地开花。
(四)"黑名单"的特点
1、全国联网。检察机关建立行贿犯罪档案查询系统,最大的特点是全国联网,行贿人只要在一地犯事,各地均可查到,也促进了检察机关法律监督方式的改革和创新,实现了对办案和其他执法活动中所形成的资源信息的有效利用。
2、合法性。信息录入和对外接受查询范围上,被严格限定在1997年以来,发生在建设、金融、教育、医药卫生和政府采购部门的个人行贿犯罪、单位行贿犯罪、向单位行贿犯罪、介绍贿赂犯罪案件,法院生效裁判认定构成犯罪,从而也解决了公众所质疑的"合法性"问题。
3、合理性。各级检察机关在筛选录入及查询犯罪记录档案案件时,遵循法定性、程序性和目的性原则。检察机关在受理和提供查询结果时,严格履行审批程序、不参与案件的实体处置。进入查询系统的行贿案件都是法院判决确有罪行的案件。
4、不干预、不参与。检察机关不干预、不参与对查询有行贿犯罪记录的个人或单位的实体处理,严守司法中立的准则,切实做到到位而不越位、服务而不干预,被媒体认为是检察机关"理清了检察权与行政权的区别"。
(五)"黑名单"迎合了社会需要
"黑名单"是维护市场秩序、重塑社会诚信的需要。"大楼建起来,官员倒下去","工程上马,干部下马"的现象频繁发生,建筑工程领域被群众选为最大腐败领域之首。在浙江省近些年发生的腐败大案、要案中90%以上的案件与建筑工程领域有关。
当一个社会的信用制度不完善,造成"卑鄙是卑鄙者的通行证"时,失信者可以从不守信的行为中获得某种额外的利益,制度的缺损导致信用的缺失。
(六)"黑名单"制度获得国际社会的认可
最高人民检察院2005年11月份推出行贿犯罪档案查询制度时,全球著名的反腐败非政府组织"透明国际"2005年度《全球腐败报告》认为,2003年至2004年中国反腐败改革迈出了更加坚实的步子,取得了重要成就。"透明国际"公共采购项目主任欧莱雅认为"这一新制度的出台在一定程度上弥补了原有措施的缺憾,有助于构建一个更加合理的反腐制度体系。""这种有效、透明的黑名单制度为其他国家和一些国际组织树立了很好的榜样。"
二、"黑名单"难成"紧箍咒"
(一)质疑"黑名单"
1、难以治本。高检"黑名单"制度的出台后有人提出了质疑。建筑业违法违纪案高发其症结还是因建筑领域的项目招投标缺乏公开、公平、公正的法制市场环境。对于建筑商来说,要取得承建工程的权利,除了做好招投标书外,制胜的利器就是打通各个关节,用金钱来铺设一条通向中标的便途,给那些掌握标的的官员送钱送物送色。
2、检察院有越权之嫌。刑法的原则是"疑罪从无","有罪推定"超出了检察院的权限。"黑名单"相当于法律意义上的"资格刑",其威力越大破坏力也越大。
3、对受贿人无效。"黑名单"目的是让行贿人"不敢行贿",却管不了受贿者是否愿意受贿,只要受贿者愿意受贿,"黑名单"就没有意义。
4、侵犯隐私。行贿犯罪与记录属于不良记录属隐私,对于公民污点信息的收集和发布,我国目前还没有相关的法律规范,也没有授权给检察机关,是否侵犯了公民的隐私权?
5、信息的真实性。对行贿人信息的采集建档,对外是保密的,没有知情权。一旦收集的信息资料不真实,公布"黑名单"错了是否应负担民事责任,如何赔偿?
(二)对"金蝉脱壳"之计的无奈
上了"黑名单"的单位和个人容易用"金蝉脱壳"的脱逃惩处,一旦发现自己上了"黑名单"就更换企业名称,或变更法定代表人,改头换面成立新的公司,而原公司的法人代表也成了新公司的法人代表;或利用亲属朋友出面,自己做幕后老板,使"黑名单"制度形同虚设。
(三)"黑名单"查询约束力不强限制了发展
1、查不查的约束力不强。行贿犯罪档案查询系统建立与运行后,其防腐功效的发挥,主要取决应用部门的主动查询,对招标过程中的重视程度。因"黑名单"未能成为一个通用的信用认证系统,许多政府部门对"黑名单"没有积极性,只是一种掌握在手中的工具。
2、查询结果处置的约束力不强。一些地方、部门和项目法人对行贿犯罪档案查询系统所提供的"黑名单"刻意回避。如较早启用"行贿黑名单"的浙江海宁县,某单位5年间7次行贿政府官员的居然还可以在某建筑工程招标中胜出。
3、受到外来的干预多。检察机关虽不干预、不参与有关单位或个人对查询结果的处置,但一些地方政府和相关职能部门的领导,为进入了"黑名单"的企业或个人说情,并在权力所及范围内最大限度地为规避廉政准入。
(四)对"公贿"现象的无奈
高检"黑名单"的录入初衷是"在建设、金融、医药卫生系统和政府采购部门的个人行贿犯罪、单位行贿犯罪、向单位行贿犯罪、介绍贿赂犯罪",对那些"单位行贿犯罪、向单位行贿犯罪"的"公贿"行为效力又是无可奈何。
三、"黑名单"制度的完善
(一)遏制权力寻租
要有效遏制建筑领域行贿受贿的贪污腐败,还需通过建立和完善相关法律,并切实加大新闻媒体、人大及全社会的监督力度。北仑区检察院也认为,"黑名单"不可能长此以往,它只是遏制与预防职务犯罪的权宜之计。努力健全社会主义法制,"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究",惩治行贿犯罪不该难。
(二)完善"黑名单"查询系统
1、从内容上进一步完善查询系统。
2、加强"黑名单"配套措施的建设。一是制定相关法规提高查询的约束力。"黑名单"的有效运行要靠全社会、特别是有关职能部门以及执法执纪和行业监管部门的紧密配合协作。二是建立行贿嫌疑人预警制度。建立两个数据库:一个是构成犯罪的,另一个则是不够成犯罪的行贿行为。后一个数据库,将作为内部研究资料,并不对外开放。可以利用已掌握相当证据的涉嫌行贿犯罪的当事人信息,进行预警式建档查询,实现源头治理。
(三)与法院共享资源
"黑名单"只是检察机关职务犯罪预防信息收集的副产品。随着法院裁判文书电子化和网络化的加速推进,依靠法院的裁判查询系统就能满足"行贿黑名单"的全部功能,检察机关基于法院生效裁判的"黑名单"也将失去意义。
(四)建立社会信用体系
"黑名单"只是权益之计,建立社会征信体系才是预防犯罪的根本。社会信用体系将全社会成员的违法、犯罪以及违约等所有不良行为纳入其中,使不守信用的人员失去生存的空间。信用体系的建立在立法上作出明确规定,对信用机构的建立,信用资料的收集、信用资料的公开范围、内容、程序、信用机构的监督等作出明确规定,改变信息不对称状态。
参看文献:
[1]张仁平,杜斌.预防高发易发行业职务犯罪出新招:厦门建立建筑行贿者"黑名单"制度[N].光明日报,2002-9-17.
[2]过勇.中国建筑领域反腐经验赢得国际赞誉――解读透明国际2005年度《全球腐败报告》[N].检察日报,2005-3-22.