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摘要 宅基地使用权是我国一项重要的不动产用益物权，宅基地使用权可否流转也一直是专家、学者备受关注的话题，鉴于长期以来我国的政策和农村的现实，农村宅基地使用权缺乏流动性，已出台的《物权法》在农村宅基地使用权上仍是维持现状，探索将来对农村宅基地使用权的规范其意义十分明显。由于农村宅基地使用权是中国特有的，我们很难从国外获得直接经验，我国对其管理一直采取谨慎甚至是严格限制的态度。然而农村宅基地使用权的流转市场却非常活跃。这主要是由于城市房价一直居高不下，而农村许多房屋仍然闲置、浪费。因此，承认并鼓励农村宅基地的流转将对搞活农村经济，促进城乡一体化具有重要意义。本文首先将从宅基地使用权流转的一般界定以及新时期流转的典型实践入手，对现行法律制度予以梳理并且点出主要缺陷，进而提出完善对策和建议。
关键词 宅基地使用权流转 法律缺陷 完善对策
中图分类号：D920.4 文献标识码：A
一、 新时期宅基地流转的突出问题
（一）限制流转损害农民经济利益。
随着城市建设迅速发展、农村机械化水平提高，大批农村富余劳力进入城市参加到城市建设工作中，有的甚至举家迁到城市。他们留在农村的宅基地，虽然已经闲置不用，但因流转受到特定的限制，因此只能空置，从而导致“空心村”现象的出现。由于禁止宅基地使用权的自由流转导致农村大量的住宅和宅基地处于闲置状态。这样一来降低了农村房屋的经济价值，损害了农民经济利益。
（二）农地交易纠纷显著增多。
立法与实践的脱节乃是产生纠纷与问题的根源。我国相关法律法规对农村宅基地使用权流转作出的限制性规定与现实需求的矛盾突出，导致现实生活中，一方面出现“空心村”的问题，另一方面因流转得不到法律的有效规制，从而引起大量的纠纷出现的后果。更重要的是，宅基地使用权隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，给土地权属管理造成了很大的障碍，增加了土地管理的难度。我国目前农村宅基地使用权纠纷是一个比较突出的问题，这对于农村经济的稳定与交易双方主体利益的保护都是不利的。
（三）宅基地可用面积大幅度减少。
解决农村土地减少的问题，“不是仅仅一个不允许农村宅基地自由流转就能解决的”。土地资源有限性的自然属性与土地资源增殖性的经济属性是土地资源的两大特性.追求利益最大化本是人类的天性，而宅基地使用权的无偿取得使人们可以不付出成本就获得土地资源，宅基地使用权永久保有更加刺激了人们扩张宅基地面积的欲望，坚定了其多占土地资源的决心。在这种情况下我国农村很多地方出现的少批多建，有了新宅基地不交出原宅基地的现象也就不足为奇了。
（四）社会对于司法公正的争议。
当前我国司法机关对于农村房屋买卖引发的纠纷大多认定为无效民事行为，司法机关的裁判依据多是国家关于宅基地使用权不能随意转让的禁止性规定。此种裁判处理方式如就单纯的农村宅基地转让没有任何问题，但如果就宅基地随房屋一并转让而言，则容易引起司法冲突和人民对于司法公正的争议。实际上司法机关也处于两难的境地，因为现行法律对于房屋与宅基地流转规定了两种截然不同的矛盾规定，如不允许房屋转让则与保护公民私有财产法律规定相悖，如允许房屋转让则违反了法律的禁止性规定。
二、现行法制安排的主要缺陷
（一）法律规定原则性多，可操做性少。
法律关于宅基地的取得、使用、流转等多为原则性规定，对于现实中发生的很多问题没有具体的规定。例如:第一，法律虽然规定面积确定原则，但是对于现实中通过其他方式超过标准多占宅基地的行为如何处理，没有进行规定；第二，虽然规定一户一宅，但是对于农村或城镇居民通过继承、赠与、遗赠抚养协议方式取得多处住宅如何处理，没有进行规定；第三，对于农村居民转为城镇居民后原房屋在本集体组织内无人受让的如何处理，没有进行规定。法律规定的不足造成实际工作中很多事情的办理无法具体操作。
（二）宅基地使用权主体限定。
农村宅基地使用权是农村居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。农村宅基地使用权的权利主体就是农村集体经济组织的成员。农民可以申请宅基地并成为宅基地使用权的主体,很大程度上是因为农民是农村集体经济组织的成员,每一个成员都有权以个人或者农户的名义申请宅基地,取得宅基地使用权。土地的有限性决定了集体经济组织以外的人员一般不能申请宅基地,而且集体经济组织的成员只能申请一处宅基地。农村的宅基地具有一定的福利性质,这种福利主要表现在农民能够无偿取得宅基地,获取基本的生活条件,这也是农村居民享有的最低限度的福利。宅基地使用权的主体主要包括两种:本村村民、回乡落户人员而将城镇居民排除在外,这一立法规定限制了宅基地使用权的流转主体,导致宅基地使用权的主体限制,不能充分发挥宅基地使用权的流通价值。
（三）法律体系残缺。
土地法并不等同于土地管理法，土地法既包括土地权利保护法也包括土地管理法和土地利用法。我国目前只有土地管理法对宅基地进行调整规范，但是土地管理法属于行政法的范畴，因此这种法律体系的缺陷造成土地权利及利用得不到应有的保护。法律法规不完善进一步增加了农村宅基地的管理难度，给土地行政执法和司法工作造成较大困难。
（四）法律规定矛盾冲突。
宅基地法律制度的矛盾冲突既有不同效力等级法律间的冲突，也有同级别法律间的矛盾。既有政策与法律规定间的矛盾，也有政策与政策间的冲突。但是综合起来主要有以下几个方面的问题:第一，禁止宅基地使用权超出本集体经济组织范围转移与未限制宅基地上的房产转让范围间的矛盾冲突。该矛盾导致交易双方权利均无法得到保护，也造成人们认识上的分歧。第二，农民房屋抵押制度与宅基地抵押制度间的矛盾。第三，地随房走与一户一宅使用制度间的矛盾。法律规定的矛盾必然导致认识上的不统一，进而影响法律的权威。
三 新时期宅基地使用权流转法律制度的完善
（一）明确产权确立流转的法律地位。 宅基地流转的本质是土地权利的转移，因此，产权明确则是宅基地流转的必要前提和基础。产权明确首先要明确土地权利的归属，其次要严格界定土地权利的主体与客体、权利与限制、取得与丧失等。要确认农民宅基地是属于农民的一项土地财产权，集体要把这项权利归还给农民，才能使宅基地使用权的主体范围从集体内部扩大到各类市场主体，从而促进农村土地产权制度向前发展。总之，在集体所有的前提下，只有明确农村宅基地像城镇国有土地一样的产权地位，才能够保证宅基地使用权的自由流转，才能使更多的宅基地流转更快地走上正规化的道路。
（二）细化立法以期定纷止争。
《物权法》作为规范财产关系的基本法，不可能对每个制度都作出详细的规定。《物权法》对宅基地使用权规定比较原则，即对宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。因此应当加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让（转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整等）和法律责任等方面作出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。这样能有效减少宅基地使用权流转过程中的纠纷问题，同时对程序法进行适当调整，改善由于法律程序的缺失而使农民合法权益得不到良好救济的局面。
（三）明确申请条件注重有限与不限相结合。
具体说来就是要保留宅基地使用权无偿取得的身份性,破除对其流转主体的限制。首先,要明确宅基地使用权无偿取得的条件。只有农村集体组织的成员基于生活需要才有权利申请宅基地,且一户只能申请一处宅基地这是村民基于身份而享有的社员权同时也防止了权利的滥用,除此之外,其他任何人不得申请宅基地使用权。其次,作为被转让的农村宅基地必须严格限制转让条件而不能不加限制。该宅基地必须是经过集体组织同意,已办理相关法定手续而实际取得的。最后,宅基地使用权流转要放开对象和范围,而不是局限于现有的本集体经济组织内部或者本乡镇范围内的符合申请宅基地的人员。现行法律规定只允许农村宅基地在集体组织内部转让,这种规定是不符合实际的。因为在集体组织内部,农民申请宅基地时,都是基自己的特定需要,在实际分得宅基地的人之间并没有转让的必要。而对于没有宅基地的村民,在目前农村宅基地无偿取得的情况之下,又完全可以通过申请而取得宅基地。所以宅基地的转让范围应不加限制,向社会各类购买主体放开。
（四）制定详细的宅基地流转法律制度。
法律规定永远落后于社会发展，但是当一种新事物伴随着社会发展需要而产生后，法律就应当对其加以正确的引导和规范，以实现稳定社会秩序，促进经济发展的作用。具体从以下几个方面入手：
第一，完善农村社会保障制度、农村救济制度、户籍制度等相关制度，解决农户对农地使用权流转的后顾之忧。同时，这种制度的建立有利于农民摆脱土地的束缚，进而为推动宅基地的自由流转打下坚实基础。
第二，建立完善的宅基地转让管理制度。首先，在全国范围内对宅基地进行普查，在得到准确的土地数据后，编制宅基地利用总体规划。其次，对宅基地进行登记确权工作，对于每一块宅基地的面积、使用权人状况进行详细登记，为宅基地流转做好技术准备。再次，明确宅基地过户条件、过户审批程序及审批机关，为宅基地流转程序制定严格的管理制度。
第三，建立以自由交易为原则，以适度行政干预为例外的宅基地流转制度。宅基地在农民社会保障体系完善前，承担着保障农民居住条件的职能，而农村社会保障完善后其自由交易就具备了基本条件。在此情况下应允许宅基地以买卖、抵押、租赁等方式进行流转，以实现土地的利用价值，提高权利人的收益。同时，宅基地自由交易并非不受任何限制，相反宅基地流转要在国家必要干预下有序进行。这种干预体现在国家应严格制止以宅基地转让为形式，对农村耕地或其他农业用地的侵占行为。我国是一个人口大国，粮食问题事关大局，坚持宅基地流转自由原则并进行必要干预，可以在保持耕地安全的前提下，最大限度地提高宅基地的土地价值。
参考文献：
[1]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议.法学论坛, 2007, (1): 19-2
[2]贾少华.论我国农村宅基地使用权制度的完善.硕士学位论文.武汉理工大学,2008.
[3]黄发儒.宅基地管理方式亟待创新.中国土地,2008,11:54-55.
[4]胡廷松.论农村宅基地使用权流转制度.内蒙古农业大学学报, 2007, (4): 186-189.
[5]卢向虎.试论我国农村宅基地产权的特征和法律定位.重庆交通大学学报, 2007, (6): 28-31
[6]新华社2008年10月19日：“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定”
关键词 宅基地使用权流转 法律缺陷 完善对策
中图分类号：D920.4 文献标识码：A
一、 新时期宅基地流转的突出问题
（一）限制流转损害农民经济利益。
随着城市建设迅速发展、农村机械化水平提高，大批农村富余劳力进入城市参加到城市建设工作中，有的甚至举家迁到城市。他们留在农村的宅基地，虽然已经闲置不用，但因流转受到特定的限制，因此只能空置，从而导致“空心村”现象的出现。由于禁止宅基地使用权的自由流转导致农村大量的住宅和宅基地处于闲置状态。这样一来降低了农村房屋的经济价值，损害了农民经济利益。
（二）农地交易纠纷显著增多。
立法与实践的脱节乃是产生纠纷与问题的根源。我国相关法律法规对农村宅基地使用权流转作出的限制性规定与现实需求的矛盾突出，导致现实生活中，一方面出现“空心村”的问题，另一方面因流转得不到法律的有效规制，从而引起大量的纠纷出现的后果。更重要的是，宅基地使用权隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，给土地权属管理造成了很大的障碍，增加了土地管理的难度。我国目前农村宅基地使用权纠纷是一个比较突出的问题，这对于农村经济的稳定与交易双方主体利益的保护都是不利的。
（三）宅基地可用面积大幅度减少。
解决农村土地减少的问题，“不是仅仅一个不允许农村宅基地自由流转就能解决的”。土地资源有限性的自然属性与土地资源增殖性的经济属性是土地资源的两大特性.追求利益最大化本是人类的天性，而宅基地使用权的无偿取得使人们可以不付出成本就获得土地资源，宅基地使用权永久保有更加刺激了人们扩张宅基地面积的欲望，坚定了其多占土地资源的决心。在这种情况下我国农村很多地方出现的少批多建，有了新宅基地不交出原宅基地的现象也就不足为奇了。
（四）社会对于司法公正的争议。
当前我国司法机关对于农村房屋买卖引发的纠纷大多认定为无效民事行为，司法机关的裁判依据多是国家关于宅基地使用权不能随意转让的禁止性规定。此种裁判处理方式如就单纯的农村宅基地转让没有任何问题，但如果就宅基地随房屋一并转让而言，则容易引起司法冲突和人民对于司法公正的争议。实际上司法机关也处于两难的境地，因为现行法律对于房屋与宅基地流转规定了两种截然不同的矛盾规定，如不允许房屋转让则与保护公民私有财产法律规定相悖，如允许房屋转让则违反了法律的禁止性规定。
二、现行法制安排的主要缺陷
（一）法律规定原则性多，可操做性少。
法律关于宅基地的取得、使用、流转等多为原则性规定，对于现实中发生的很多问题没有具体的规定。例如:第一，法律虽然规定面积确定原则，但是对于现实中通过其他方式超过标准多占宅基地的行为如何处理，没有进行规定；第二，虽然规定一户一宅，但是对于农村或城镇居民通过继承、赠与、遗赠抚养协议方式取得多处住宅如何处理，没有进行规定；第三，对于农村居民转为城镇居民后原房屋在本集体组织内无人受让的如何处理，没有进行规定。法律规定的不足造成实际工作中很多事情的办理无法具体操作。
（二）宅基地使用权主体限定。
农村宅基地使用权是农村居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。农村宅基地使用权的权利主体就是农村集体经济组织的成员。农民可以申请宅基地并成为宅基地使用权的主体,很大程度上是因为农民是农村集体经济组织的成员,每一个成员都有权以个人或者农户的名义申请宅基地,取得宅基地使用权。土地的有限性决定了集体经济组织以外的人员一般不能申请宅基地,而且集体经济组织的成员只能申请一处宅基地。农村的宅基地具有一定的福利性质,这种福利主要表现在农民能够无偿取得宅基地,获取基本的生活条件,这也是农村居民享有的最低限度的福利。宅基地使用权的主体主要包括两种:本村村民、回乡落户人员而将城镇居民排除在外,这一立法规定限制了宅基地使用权的流转主体,导致宅基地使用权的主体限制,不能充分发挥宅基地使用权的流通价值。
（三）法律体系残缺。
土地法并不等同于土地管理法，土地法既包括土地权利保护法也包括土地管理法和土地利用法。我国目前只有土地管理法对宅基地进行调整规范，但是土地管理法属于行政法的范畴，因此这种法律体系的缺陷造成土地权利及利用得不到应有的保护。法律法规不完善进一步增加了农村宅基地的管理难度，给土地行政执法和司法工作造成较大困难。
（四）法律规定矛盾冲突。
宅基地法律制度的矛盾冲突既有不同效力等级法律间的冲突，也有同级别法律间的矛盾。既有政策与法律规定间的矛盾，也有政策与政策间的冲突。但是综合起来主要有以下几个方面的问题:第一，禁止宅基地使用权超出本集体经济组织范围转移与未限制宅基地上的房产转让范围间的矛盾冲突。该矛盾导致交易双方权利均无法得到保护，也造成人们认识上的分歧。第二，农民房屋抵押制度与宅基地抵押制度间的矛盾。第三，地随房走与一户一宅使用制度间的矛盾。法律规定的矛盾必然导致认识上的不统一，进而影响法律的权威。
三 新时期宅基地使用权流转法律制度的完善
（一）明确产权确立流转的法律地位。 宅基地流转的本质是土地权利的转移，因此，产权明确则是宅基地流转的必要前提和基础。产权明确首先要明确土地权利的归属，其次要严格界定土地权利的主体与客体、权利与限制、取得与丧失等。要确认农民宅基地是属于农民的一项土地财产权，集体要把这项权利归还给农民，才能使宅基地使用权的主体范围从集体内部扩大到各类市场主体，从而促进农村土地产权制度向前发展。总之，在集体所有的前提下，只有明确农村宅基地像城镇国有土地一样的产权地位，才能够保证宅基地使用权的自由流转，才能使更多的宅基地流转更快地走上正规化的道路。
（二）细化立法以期定纷止争。
《物权法》作为规范财产关系的基本法，不可能对每个制度都作出详细的规定。《物权法》对宅基地使用权规定比较原则，即对宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。因此应当加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让（转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整等）和法律责任等方面作出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。这样能有效减少宅基地使用权流转过程中的纠纷问题，同时对程序法进行适当调整，改善由于法律程序的缺失而使农民合法权益得不到良好救济的局面。
（三）明确申请条件注重有限与不限相结合。
具体说来就是要保留宅基地使用权无偿取得的身份性,破除对其流转主体的限制。首先,要明确宅基地使用权无偿取得的条件。只有农村集体组织的成员基于生活需要才有权利申请宅基地,且一户只能申请一处宅基地这是村民基于身份而享有的社员权同时也防止了权利的滥用,除此之外,其他任何人不得申请宅基地使用权。其次,作为被转让的农村宅基地必须严格限制转让条件而不能不加限制。该宅基地必须是经过集体组织同意,已办理相关法定手续而实际取得的。最后,宅基地使用权流转要放开对象和范围,而不是局限于现有的本集体经济组织内部或者本乡镇范围内的符合申请宅基地的人员。现行法律规定只允许农村宅基地在集体组织内部转让,这种规定是不符合实际的。因为在集体组织内部,农民申请宅基地时,都是基自己的特定需要,在实际分得宅基地的人之间并没有转让的必要。而对于没有宅基地的村民,在目前农村宅基地无偿取得的情况之下,又完全可以通过申请而取得宅基地。所以宅基地的转让范围应不加限制,向社会各类购买主体放开。
（四）制定详细的宅基地流转法律制度。
法律规定永远落后于社会发展，但是当一种新事物伴随着社会发展需要而产生后，法律就应当对其加以正确的引导和规范，以实现稳定社会秩序，促进经济发展的作用。具体从以下几个方面入手：
第一，完善农村社会保障制度、农村救济制度、户籍制度等相关制度，解决农户对农地使用权流转的后顾之忧。同时，这种制度的建立有利于农民摆脱土地的束缚，进而为推动宅基地的自由流转打下坚实基础。
第二，建立完善的宅基地转让管理制度。首先，在全国范围内对宅基地进行普查，在得到准确的土地数据后，编制宅基地利用总体规划。其次，对宅基地进行登记确权工作，对于每一块宅基地的面积、使用权人状况进行详细登记，为宅基地流转做好技术准备。再次，明确宅基地过户条件、过户审批程序及审批机关，为宅基地流转程序制定严格的管理制度。
第三，建立以自由交易为原则，以适度行政干预为例外的宅基地流转制度。宅基地在农民社会保障体系完善前，承担着保障农民居住条件的职能，而农村社会保障完善后其自由交易就具备了基本条件。在此情况下应允许宅基地以买卖、抵押、租赁等方式进行流转，以实现土地的利用价值，提高权利人的收益。同时，宅基地自由交易并非不受任何限制，相反宅基地流转要在国家必要干预下有序进行。这种干预体现在国家应严格制止以宅基地转让为形式，对农村耕地或其他农业用地的侵占行为。我国是一个人口大国，粮食问题事关大局，坚持宅基地流转自由原则并进行必要干预，可以在保持耕地安全的前提下，最大限度地提高宅基地的土地价值。
参考文献：
[1]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议.法学论坛, 2007, (1): 19-2
[2]贾少华.论我国农村宅基地使用权制度的完善.硕士学位论文.武汉理工大学,2008.
[3]黄发儒.宅基地管理方式亟待创新.中国土地,2008,11:54-55.
[4]胡廷松.论农村宅基地使用权流转制度.内蒙古农业大学学报, 2007, (4): 186-189.
[5]卢向虎.试论我国农村宅基地产权的特征和法律定位.重庆交通大学学报, 2007, (6): 28-31
[6]新华社2008年10月19日：“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定”