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[摘要]为充分落实珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策，广西壮族自治区出台了《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》。本文以防城港市为例，从作者的日常工作实际出发，围绕防城港市出台的《防城港市农村宅基地审批管理实施细则》，重点分析防城港市农村宅基地审批与管理过程中的一些实际方法及具体的操作流程。为进一步规范农村宅基地管理，规范农村宅基地申请、审批程序，促进节约集约用地，推进社会主义新农村建设提供参考。
[关键词]宅基地 审批 管理
[中图分类号] F293.2 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-6-336-2
为加强农村宅基地管理，规范农村宅基地申请、审批程序，保护耕地资源、促进节约集约用地，维护村民的合法权益，改善农村居住环境，防城港市人民政府依据《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》（桂政发﹝2013﹞18号）（以下简称《办法》）出台了《防城港市农村宅基地审批管理实施细则》（以下简称《细则》）。本文主要围绕此《细则》，重点分析实际管理工作中的一些方法和具体操作中的一些环节，为规范农村宅基地审批管理提供参考。
1《细则》出台的背景、意义和特点
（1）背景和意义
1987年《中华人民共和国土地管理法》颁布实施，规定县级人民政府具有土地审批权；1999年国家重新修订《土地法》后，上收县级和地市级政府的土地审批权，农村建房占用农用地的指标受到限制。村民在申请宅基地时，占用农用地的须上报自治区人民政府审批。该项修订致使群众“想办土地证没法办、更不愿意去办”的现象突显。同时由于没有具体的操作细则，乡镇国土所管理混乱，导致“群众建房需求日益增长与实际办证难”的矛盾越来越突出。以防城港市为例子，每年土地卫片执法检查就有70%的图斑为农村建房非法用地，非法买卖土地的行为非常严重。规范和管理农村建房的问题可谓是到了刻不容缓的地步。
为了规范农村宅基地审批和管理，今年2月，自治区人民政府出台了《农村宅基地审批管理办法》（以下简称《办法》），从根本上解决了农村建房的审批问题。为了更进一步方便群众，提高审批效率，今年7月，防城港市人民政府制订出台《防城港市农村宅基地审批管理实施细则》，进一步解决了具体操作的问题，为规范农村宅基地审批管理提供了有力的制度保障。
（2）《办法》和《细则》的特点
自治区出台的《办法》，主要明确了农村建房用地指标可先用后核销的有关程序，解决了如何办和怎么办的问题。
而防城港市出台的《细则》主要包括农村宅基地的规划与利用、申请、审批与登记、监督和管理，以及法律责任等内容，共分为七章二十六条，与《办法》相比，主要有以下五大特点：一是村民建房属于城市规划区内（具体以城市建设规划为准）的，即按城市建设的有关规定办理；属于城市规划区外的，在不占用基本农田的前提下，即视为符合规划，就可以按规定建房。二是把宅基地的審批权限下放到城区政府。按照《土地管理法》的规定，宅基地批准由县级以上人民政府审批，为了方便群众、简化程序，市政府把该项审批权下放到城区政府，上思县和东兴市仍由当地政府审批。三是宅基地的审批和土地证办理同步进行。即农民在申报宅基地时，同时上报登记发证材料，政府先审批后将土地证留存在区、县（市）国土部门，待房屋竣工后再核发土地证。四是乡镇人民政府初审通过后，村民即可开展平整场地等建房前期工作。五是把“三到场”（建前审查是否符合申请条件到场、核准面积到场、竣工验收到场）中的前两个到场合二为一，即建前由乡镇国土所会同村建所村民小组、村（居）委会同步开展审查是否占用基本农田、是否符合规划、是否避让地质灾害、确定“四至”等现场勘察工作，待房子竣工验收时再到场核准是否可发土地证，由此减少了审批环节，提高了审批效率。
2农村宅基地审批的程序和要点
（1）审批基本流程
根据《细则》的规定，我市农村宅基地审批流程主要如下：
村民向村民小组申请，到村（居）委会领取申请表—→村民小组开会研究—→村（居）委会开会议研究—→村（居）委会对结果公示（公示15日）—→公示后，分两种情形：1.如建房地点在城市规划区外的，由国土所牵头会同村建所、村民、村民小组、村（居）委会开展勘察，分别出具审查意见后报乡镇政府；2.如建房地点在城市规划区内，由村建所牵头会同国土所、村民、村民小组和村（居）委会共同勘察，村建所办理规划用地许可证，国土所审查后报乡镇政府—→乡镇人民政府审核同意后，由国土所、村建所出具开展建房前期工作通知，村民开展建房前期工作—→区、县（市）国土局审核—→区、县（市）人民政府审批，上思县和东兴市政府同步核发土地证。
（2）审批过程中要注意的几个原则和关键环节
①在开展审批工作中，必须要把握以下六个原则： 一是规划先行原则。只要不占用基本农田，就可以认定为符合村镇规划和土地利用总体规划。二是本村村民原则。城镇居民或非本村农业人员不得申请宅基地。也就是说，只能是在派出所户籍登记在册的本村居民，才能够申请宅基地，否则就不能申请。三是“一户一宅”原则。一户村民只能有一块宅基地。具体标准是：城市郊区每户不得超过100平方米，其他每户不得超过150平方米。四是耕地保护原则。坚持利用村庄空闲地、未利用地建房，少占耕地。五是坚持避让地质灾害原则。选址时要避开旧的地质灾害点，也不能在因工程施工形成的地质灾害附近建房。六是农村宅基地审批必须坚持“三到场”，即建前规划选址到场、核准“四至”界址面积到场和竣工验收到场。
②几个必须要高度重视的关键环节：一是村民必须以户申请宅基地，并且须符合以下条件。a.村集体组织成员因结婚等原因确需分户（分户后父母身边须有一个子女），分户后需要建住宅又无宅基地的；b.村集体组织成员需建住宅，没有宅基地或原宅基地面积未达到标准并承诺在宅基地标准面积内扩建住宅的；c.因自然灾害和事故灾害避险、新农村建设、移民安置、规划调整、原宅基地被征收等，需要搬迁另建新住宅的；d.迁入村集体组织落户为正式成员且在原籍没有宅基地的；e.因自然原因等不可抗拒因素导致原有宅基地灭失的；f.因人口增加，现有宅基地面积（未超过国家、自治区标准面积）不能满足居住的。二是如有下列情形之一的，不得审批宅基地：a.不符合土地利用总体规划、村镇规划的；b.原有宅基地面积已达到本《细则》第九条规定上限面积标准的；c.申请的农村宅基地存在土地权属争议的；d.已有农村宅基地面积能够解决子女分居立户需要的；e.原农村房屋（宅基地）出租、赠与、转让或已列入当地政府规划改造范围的；f.法律、法规或者政策规定的其他情形。 3各级人民政府、部门和村民组织在审批管理工作中必须履行的职责
（1）村民小组的职责：①村民小组接到村民申请，须依法开会讨论，同意后报村（居）委会。②配合乡镇国土所村建所对村民申请建房的宅基地进行选址勘察、核准面积，以及竣工后的验收工作。
（2）村（居）委会的职责：①村（居）委会接到村民小组上报的材料后，须依法召开会议研究，同意后，将结果在村民小组内进行公示。②积极配合乡镇国土所、村建所对村民申请建房的宅基地进行选址勘察、核准面积，以及竣工后的验收工作。
（3）乡镇国土所和村建所的职责：负责受理对村民宅基地申请材料进行审核和上报乡镇人民政府，以及建房前现场选址勘察、“四至”面积核准和竣工验收等工作，并及时将区、县（市）对宅基地的审批结果进行公示。特别要强调的是，如所申请的用地属城市规划区外，由国土所牵头，村建所配合开展相关工作。如所申请的用地属城市规划区内的，申请人先到村镇规划建设部门申请办理建设用地规划许可证，再由村建部门牵头组织开展勘察核实和上报等工作。住宅建成后，由国土所会同村建所到现场检查是否按照批准的面积和要求使用土地，是否取得建设工程规划核实证明和竣工驗收证明等情况后，再行核发农村宅基地土地证。
（4）乡镇人民政府的职责：负责协调本行政区域内农村宅基地审批发证日常管理工作，如初审通过，乡（镇）人民政府要向申请人发出《关于宅基地符合村镇规划和用地申请条件的通知》，告知申请人可开展建房前期工作。同时，乡镇人民政府还要承担对本辖区内违法用地行为的监管职责。
（5）区、县（市）国土局的职责：①负责审查乡镇国土所和村建所上报的材料，并上报区、县（市）人民政府审批。区、县政府批准后，留存保管土地证书，出具《农村宅基地建设用地批准通知书》。同时要及时将宅基地申请材料立卷归档。②特别强调的是，江山旅游度假区范围的，由江山国土分局出具审查意见，送防城区国土分局审核后，报防城区人民政府审批。
（6）区、县（市）政府的职责：负责本行政区内农村宅基地的审批、登记发证工作。属于江山旅游度假区范围的，由防城区政府审批。特别要强调的是，按照本《细则》第四条的规定：“村民申请宅基地坚持谁审批谁负责的原则”。
（7）其他方面：①要加大宣传力度。目前市层面正在开展《细则》的宣传工作，市国土系统还专门举办了培训班，对各区、县（市）国土部门和乡镇国土所业务骨干进行了专题业务培训。在此我希望各区、县（市）进一步加大宣传力度，深入基层，把新政策宣传至村、屯一级，力求使每位群众都知晓和掌握新政策，为各项工作的顺利开展创造良好的条件。②严禁以建设宅基地为名搞商品房开发和“小产权房”建设，严禁城镇居民购置“小产权房”和农村宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅办理宅基地审批手续。③对当年审批的宅基用地，超过一年未动工实施建设的，原发放的《农村宅基地建设用地批准通知书》自动失效。
此外，对于在1987年《中华人民共和国土地管理法》实施前，就已经在城市规划建成区外建成房屋使用的宅基地（含之后以此房屋拆旧建新的宅基地），经核准符合一户一宅、面积又未超标，由市、县（市）人民政府依照有关规定确权登记，核发集体土地使用证。目前，我市国土部门正在抓紧推进农村集体土地所有权和农村宅基地所有权登记发证工作，并且要在今年年底前完成，对此，我希望各区、县（市）政府进一步加大工作力度，确保全市“两权”登记发证工作按期完成。
4相关法律责任
（1）非法批地的法律责任。根据《土地法》的有关规定，县级及县级以上的人民政府才有一定的土地审批权限（港口区和防城区人民政府由市人民政府委托开展宅基地审批），乡镇政府是无权批地的，如擅自批地，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（2）农村村民非法占用土地建住宅的法律责任。①退还非法占用的土地。②限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。③超过宅基地标准的处理，责令退还超出标准占用部分的土地，限期拆除在超出标准部分土地上新建的房屋。④破坏基本农田、或者占用5亩以上基本农田的，将追究刑事责任。
（3）农村村民非法占用土地建住宅行为的认定。根据土地管理法第五章第七十七条的规定，农村村民非法占用土地建住宅，有以下几种表现形式，一是农村村民未经批准非法占用土地建住宅；二是农村村民采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅；三是农村村民建住宅的面积超过省、自治区、直辖市规定的标准。认定农村村民非法占用土地建住宅，其主体必须是没有城镇户口的农村村民。此外，建住宅不仅包括农村居民建住房，还应当包括兴建与所建住房的居住生活有关的其它建筑物和设施，包括厨房、厕所等。
[关键词]宅基地 审批 管理
[中图分类号] F293.2 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-6-336-2
为加强农村宅基地管理，规范农村宅基地申请、审批程序，保护耕地资源、促进节约集约用地，维护村民的合法权益，改善农村居住环境，防城港市人民政府依据《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》（桂政发﹝2013﹞18号）（以下简称《办法》）出台了《防城港市农村宅基地审批管理实施细则》（以下简称《细则》）。本文主要围绕此《细则》，重点分析实际管理工作中的一些方法和具体操作中的一些环节，为规范农村宅基地审批管理提供参考。
1《细则》出台的背景、意义和特点
（1）背景和意义
1987年《中华人民共和国土地管理法》颁布实施，规定县级人民政府具有土地审批权；1999年国家重新修订《土地法》后，上收县级和地市级政府的土地审批权，农村建房占用农用地的指标受到限制。村民在申请宅基地时，占用农用地的须上报自治区人民政府审批。该项修订致使群众“想办土地证没法办、更不愿意去办”的现象突显。同时由于没有具体的操作细则，乡镇国土所管理混乱，导致“群众建房需求日益增长与实际办证难”的矛盾越来越突出。以防城港市为例子，每年土地卫片执法检查就有70%的图斑为农村建房非法用地，非法买卖土地的行为非常严重。规范和管理农村建房的问题可谓是到了刻不容缓的地步。
为了规范农村宅基地审批和管理，今年2月，自治区人民政府出台了《农村宅基地审批管理办法》（以下简称《办法》），从根本上解决了农村建房的审批问题。为了更进一步方便群众，提高审批效率，今年7月，防城港市人民政府制订出台《防城港市农村宅基地审批管理实施细则》，进一步解决了具体操作的问题，为规范农村宅基地审批管理提供了有力的制度保障。
（2）《办法》和《细则》的特点
自治区出台的《办法》，主要明确了农村建房用地指标可先用后核销的有关程序，解决了如何办和怎么办的问题。
而防城港市出台的《细则》主要包括农村宅基地的规划与利用、申请、审批与登记、监督和管理，以及法律责任等内容，共分为七章二十六条，与《办法》相比，主要有以下五大特点：一是村民建房属于城市规划区内（具体以城市建设规划为准）的，即按城市建设的有关规定办理；属于城市规划区外的，在不占用基本农田的前提下，即视为符合规划，就可以按规定建房。二是把宅基地的審批权限下放到城区政府。按照《土地管理法》的规定，宅基地批准由县级以上人民政府审批，为了方便群众、简化程序，市政府把该项审批权下放到城区政府，上思县和东兴市仍由当地政府审批。三是宅基地的审批和土地证办理同步进行。即农民在申报宅基地时，同时上报登记发证材料，政府先审批后将土地证留存在区、县（市）国土部门，待房屋竣工后再核发土地证。四是乡镇人民政府初审通过后，村民即可开展平整场地等建房前期工作。五是把“三到场”（建前审查是否符合申请条件到场、核准面积到场、竣工验收到场）中的前两个到场合二为一，即建前由乡镇国土所会同村建所村民小组、村（居）委会同步开展审查是否占用基本农田、是否符合规划、是否避让地质灾害、确定“四至”等现场勘察工作，待房子竣工验收时再到场核准是否可发土地证，由此减少了审批环节，提高了审批效率。
2农村宅基地审批的程序和要点
（1）审批基本流程
根据《细则》的规定，我市农村宅基地审批流程主要如下：
村民向村民小组申请，到村（居）委会领取申请表—→村民小组开会研究—→村（居）委会开会议研究—→村（居）委会对结果公示（公示15日）—→公示后，分两种情形：1.如建房地点在城市规划区外的，由国土所牵头会同村建所、村民、村民小组、村（居）委会开展勘察，分别出具审查意见后报乡镇政府；2.如建房地点在城市规划区内，由村建所牵头会同国土所、村民、村民小组和村（居）委会共同勘察，村建所办理规划用地许可证，国土所审查后报乡镇政府—→乡镇人民政府审核同意后，由国土所、村建所出具开展建房前期工作通知，村民开展建房前期工作—→区、县（市）国土局审核—→区、县（市）人民政府审批，上思县和东兴市政府同步核发土地证。
（2）审批过程中要注意的几个原则和关键环节
①在开展审批工作中，必须要把握以下六个原则： 一是规划先行原则。只要不占用基本农田，就可以认定为符合村镇规划和土地利用总体规划。二是本村村民原则。城镇居民或非本村农业人员不得申请宅基地。也就是说，只能是在派出所户籍登记在册的本村居民，才能够申请宅基地，否则就不能申请。三是“一户一宅”原则。一户村民只能有一块宅基地。具体标准是：城市郊区每户不得超过100平方米，其他每户不得超过150平方米。四是耕地保护原则。坚持利用村庄空闲地、未利用地建房，少占耕地。五是坚持避让地质灾害原则。选址时要避开旧的地质灾害点，也不能在因工程施工形成的地质灾害附近建房。六是农村宅基地审批必须坚持“三到场”，即建前规划选址到场、核准“四至”界址面积到场和竣工验收到场。
②几个必须要高度重视的关键环节：一是村民必须以户申请宅基地，并且须符合以下条件。a.村集体组织成员因结婚等原因确需分户（分户后父母身边须有一个子女），分户后需要建住宅又无宅基地的；b.村集体组织成员需建住宅，没有宅基地或原宅基地面积未达到标准并承诺在宅基地标准面积内扩建住宅的；c.因自然灾害和事故灾害避险、新农村建设、移民安置、规划调整、原宅基地被征收等，需要搬迁另建新住宅的；d.迁入村集体组织落户为正式成员且在原籍没有宅基地的；e.因自然原因等不可抗拒因素导致原有宅基地灭失的；f.因人口增加，现有宅基地面积（未超过国家、自治区标准面积）不能满足居住的。二是如有下列情形之一的，不得审批宅基地：a.不符合土地利用总体规划、村镇规划的；b.原有宅基地面积已达到本《细则》第九条规定上限面积标准的；c.申请的农村宅基地存在土地权属争议的；d.已有农村宅基地面积能够解决子女分居立户需要的；e.原农村房屋（宅基地）出租、赠与、转让或已列入当地政府规划改造范围的；f.法律、法规或者政策规定的其他情形。 3各级人民政府、部门和村民组织在审批管理工作中必须履行的职责
（1）村民小组的职责：①村民小组接到村民申请，须依法开会讨论，同意后报村（居）委会。②配合乡镇国土所村建所对村民申请建房的宅基地进行选址勘察、核准面积，以及竣工后的验收工作。
（2）村（居）委会的职责：①村（居）委会接到村民小组上报的材料后，须依法召开会议研究，同意后，将结果在村民小组内进行公示。②积极配合乡镇国土所、村建所对村民申请建房的宅基地进行选址勘察、核准面积，以及竣工后的验收工作。
（3）乡镇国土所和村建所的职责：负责受理对村民宅基地申请材料进行审核和上报乡镇人民政府，以及建房前现场选址勘察、“四至”面积核准和竣工验收等工作，并及时将区、县（市）对宅基地的审批结果进行公示。特别要强调的是，如所申请的用地属城市规划区外，由国土所牵头，村建所配合开展相关工作。如所申请的用地属城市规划区内的，申请人先到村镇规划建设部门申请办理建设用地规划许可证，再由村建部门牵头组织开展勘察核实和上报等工作。住宅建成后，由国土所会同村建所到现场检查是否按照批准的面积和要求使用土地，是否取得建设工程规划核实证明和竣工驗收证明等情况后，再行核发农村宅基地土地证。
（4）乡镇人民政府的职责：负责协调本行政区域内农村宅基地审批发证日常管理工作，如初审通过，乡（镇）人民政府要向申请人发出《关于宅基地符合村镇规划和用地申请条件的通知》，告知申请人可开展建房前期工作。同时，乡镇人民政府还要承担对本辖区内违法用地行为的监管职责。
（5）区、县（市）国土局的职责：①负责审查乡镇国土所和村建所上报的材料，并上报区、县（市）人民政府审批。区、县政府批准后，留存保管土地证书，出具《农村宅基地建设用地批准通知书》。同时要及时将宅基地申请材料立卷归档。②特别强调的是，江山旅游度假区范围的，由江山国土分局出具审查意见，送防城区国土分局审核后，报防城区人民政府审批。
（6）区、县（市）政府的职责：负责本行政区内农村宅基地的审批、登记发证工作。属于江山旅游度假区范围的，由防城区政府审批。特别要强调的是，按照本《细则》第四条的规定：“村民申请宅基地坚持谁审批谁负责的原则”。
（7）其他方面：①要加大宣传力度。目前市层面正在开展《细则》的宣传工作，市国土系统还专门举办了培训班，对各区、县（市）国土部门和乡镇国土所业务骨干进行了专题业务培训。在此我希望各区、县（市）进一步加大宣传力度，深入基层，把新政策宣传至村、屯一级，力求使每位群众都知晓和掌握新政策，为各项工作的顺利开展创造良好的条件。②严禁以建设宅基地为名搞商品房开发和“小产权房”建设，严禁城镇居民购置“小产权房”和农村宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅办理宅基地审批手续。③对当年审批的宅基用地，超过一年未动工实施建设的，原发放的《农村宅基地建设用地批准通知书》自动失效。
此外，对于在1987年《中华人民共和国土地管理法》实施前，就已经在城市规划建成区外建成房屋使用的宅基地（含之后以此房屋拆旧建新的宅基地），经核准符合一户一宅、面积又未超标，由市、县（市）人民政府依照有关规定确权登记，核发集体土地使用证。目前，我市国土部门正在抓紧推进农村集体土地所有权和农村宅基地所有权登记发证工作，并且要在今年年底前完成，对此，我希望各区、县（市）政府进一步加大工作力度，确保全市“两权”登记发证工作按期完成。
4相关法律责任
（1）非法批地的法律责任。根据《土地法》的有关规定，县级及县级以上的人民政府才有一定的土地审批权限（港口区和防城区人民政府由市人民政府委托开展宅基地审批），乡镇政府是无权批地的，如擅自批地，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（2）农村村民非法占用土地建住宅的法律责任。①退还非法占用的土地。②限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。③超过宅基地标准的处理，责令退还超出标准占用部分的土地，限期拆除在超出标准部分土地上新建的房屋。④破坏基本农田、或者占用5亩以上基本农田的，将追究刑事责任。
（3）农村村民非法占用土地建住宅行为的认定。根据土地管理法第五章第七十七条的规定，农村村民非法占用土地建住宅，有以下几种表现形式，一是农村村民未经批准非法占用土地建住宅；二是农村村民采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅；三是农村村民建住宅的面积超过省、自治区、直辖市规定的标准。认定农村村民非法占用土地建住宅，其主体必须是没有城镇户口的农村村民。此外，建住宅不仅包括农村居民建住房，还应当包括兴建与所建住房的居住生活有关的其它建筑物和设施，包括厨房、厕所等。