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【摘 要】最近几年，国家改革、军队改革持续深化，预算管理工作遭遇尖锐的供需矛盾、市场与计划矛盾。在这样的形势下，军队应深化预算改革，坚持更新预算管理理念，充分认识全面预算管理，并立足于国情与军情积极推行全面预算管理，正视其中存在的问题，同时找到对策加以优化，以便为全面推进军队预算工作、提高军队预算管理能力提供参考。
【关键词】军队；全面预算管理；优化；问题；对策
全面预算管理的实施是发达国家多年累积的经验之一，对军队了解自身实际、把握发展机遇、有效调动资源并分配资源等意义重大。可以说，通过推行全面预算管理，能促进实现协调军队资源并进行优化配置，从而改善军队资金流，提高军队预算管理能力的目的，这是军队管理者的必然选择，是值得我们探讨的重要课题。
一、全面预算管理
全面预算管理是现代军队建设的一个系统工程，是独具统合作用的一种制度安排。全面预算管理的基础是科学推断市场，把军队战略目标作为重点内容，对军队正常运行需面临的物品购买、成本高低、费用多少、效益等层次的一系列经济行为进行全面分析，并通过货币把军队在一个时期里要完成的使命、要实现的目标明确表达出来，并依此为依据进一步细化，明确军队每一个部门甚至每一个人员的任务，从而建设一个能实现预定计划的、能考核人员绩效并控制军队预算的体系。全面预算管理体系把军队不同层次需在预算期间里达到的目标综合反映出来，它是连接军队内部层次的桥梁。所以，全面预算管理是与军队管理联系相当密切的一个概念，是军队战略的支持保障系统，是控制军队经济运行、实现发展目标的管理机制和工具，只有在实施过程中不断发现问题并进行优化，才能充分发挥出其重要作用。
二、军队全面预算管理存在的问题
1.全面预算意识淡薄
当前，军队给予预算编制的重视程度远远不够，还没有认识到编制预算对军队整体运行的重要性，总认为编制预算应当是军队财务人员的事情，并没有根据自身实际测算需求，导致预算编制不科学、不合理。同时，军队全面预算管理意识淡薄，预算管理未能成为军队全员性的活动，因为全面预算的重要特征之一就是全员参与，而军队既有的预算管理往往都是由财务部门搜集了相关年度工作计划后闭门造车，直接把全军队的预算编制出来，再把指标分配给各部门，导致预算的准确性、真实性不足，也无法得到军队基层人员的理解、认可，致使很多人认为预算的编制与执行与自己无关，缺乏主动参与意识。
2.全面预算执行力弱
目前，大多数军队执行预算时都使用军财工程会计账务管理系统的预算执行模块，没有将已支未报经费纳入预算执行范畴，各部门的分项预算执行情况也得不到直观反映。同时，预算管理跟会计核算之间的信息共享程度较低，造成预算执行得不到直接会计核算数据的有力支撑，预算执行的准确性、可靠性等受到影响，引发寅吃卯粮、超支等不良现象。究其原因，这主要是军队的全面预算执行能力较弱造成的，如未经批准就擅自对预算项目进行调整，随意变更项目经费的用途，造成预算编制与执行结果相悖。另外，由于军队编制部门分项预算的细化程度不够，造成预算执行缺乏严肃性，最终导致资金流失，全面预算管理失效。
3.预算调整机制不全
预算管理得以调整和改进的基础是预算分析，但军队既有预算管理执行的实际情况分析工作几乎都由财务部门担任，且预算分析不到位，只是把百分比与差额体现出来，无法把军队财务管理流程中的深层次问题揭示出来，也无法提出专业的建议。在年中，即便军队里的个别部门分析了各自的预算执行情况，但由于预算调整机制不全，导致军队个别部门在预计部分费用会超支的情况下也没有积极改进管理流程，更没有主动缩减开支，还是继续放手使用资金，把希望寄托在调整预算上，有悖预算调整的初衷，把预算管控作用削弱了，对推行全面预算管理不利。
4.缺乏预算绩效考评
预算落实到位的有力保障之一就是绩效考评。但是对大多数军队而言，既有的预算管理中并不具备绩效考评机制，有限的检查也被预算工作的开展与否所限制，无法及时形成一套行之有效的、完整的绩效考评体系，导致全面预算管理的绩效考评工作流于形式。与此同时，军队的全面预算管理执行结果未能与人员的薪酬奖惩挂钩，导致预算丧失约束作用，不少军队的预算随意性强、弹性过大，一些部门甚至认为预算管理根本就是摆设，资源该怎么消耗就怎么消耗，缺乏节约意识，最终使全面预算管理流产。
三、优化军队全面预算管理的对策
1.确立全面预算理念，提高预算工作效率
军队应及时确立全面预算管理理念，促进全员参与。预算的编制者、利用者、执行者、被考核者都是人，人才是军队开展全面预算管理工作的主体，决定着预算工作的优劣。所以军队应确立以人为本的全面预算管理理念，关注预算道德。如军队后勤部门为了小团体自身的利益，有时会在预算的制定中表现出本位主义思想，编制的预算也相对宽松，也就是有意识地高估成本、低估收入，这违背了客观、可靠、公正的预算指标要求，预算管理也缺乏道德。为此，军队应在编制预算、执行预算的过程中充分尊重人性，把人员的主观能动性充分发挥出来，鼓励人员积极参与全面预算管理工作。
为提高军队预算工作效率，还应建立起动态的预算管理机制，立足于军队实际制定出与自身管理、发展相符的预算目标，并通过预算的形式把军队的规划、计划量化、强化，以实现党委工作意图，确保最终能顺利实现全面预算管理目标。在军队本级单位层面，应侧重于宏观分析，制定出高水平、高质量的建设发展规划，负责协调各部门工作，并掌握全面的、详实的信息，确保全面预算的可信度。当对单位的发展环境、现状、军队建设战略方针、军队担负的任务等进行分析后，就应以此为依据制定年度预算。在军队下属单位层面，应按照自身实际及上级单位发展规划制定出自身规划，并进一步深化、细化预算项目，确保编制的预算合理、准确。为保证预算在得到控制的前提下拥有一定的灵活性，军队应寻求合理的方法加强对预算进行动态管理，如军队对财务综合管理系统的应用，各个部门应对各自的财务开支情况有一个实时的了解，一旦发现问题就要即刻解决，确保自身经济活动与预算目标相符，为提高军队全面预算管理工作效率提供保障。 2.构建监督管理机制，确保预算执行刚化
军队全面预算管理工作离不开有效的监督管理机制，否则预算执行的刚化程度得不到提高，工作效率也无法得到有效提升。为此，军队应积极加强对财权运行的监督，并规范预算执行监督，提高经费保障效益，推行阳光理财，强化财务制度公开，为军队的建设和发展提供强有力的财力支撑。
阳光理财监督机制的建立能持续提高军队财务管理监督的实效，确保全面预算管理得到顺利实施。阳光理财就是要围绕经费使用监督的强化、财经管理执行的规范、经费保障效益的提高，把财务管理过程的透明化、公开化凸显出来，选用一切适用的、先进的管理方式方法提高财务保障力。在军队财经管理中，基建投资、集中采购、公务开支等是多发易发问题，应加强监督，确保全面预算执行刚化。首先，军队所有的自筹基建工程项目都应通过党委研究和财务、营房、审计部门的联审，根据规定及权限报批后才能公示。其次，在军队的各项经费开支中，只要是集中采购项目，都要严格实行集中采购，并由财务部门依据合同支付相关经费，公示出集中采购的程序、方式、金额、数量，如果自行采购应集中采购的项目，财务部门不能为其办理资金结算。第三，只要是具备刷卡条件的、在公务卡强制结算目录中规定的经费支出项目，一律使用公务卡进行资金结算，如果违反规定，财务部门不能报销，以此来提高全面预算管理的执行力。
3.建立弹性预算机制，规范预算调整制度
军队在强调预算执行刚性的同时还应建立起弹性的预算调整机制，因为军队面临的环境是不断变化的，环境不可能完全符合编制预算时的情况，且在执行预算的环节，我们会发现编制预算的前提、假设与实情相去甚远，有必要对预算进行调整。当然，预算的调整务必要可控，要通过制度和程序进行规范，避免预算的随意性过大。弹性预算机制的建立、预算调整制度的规范可采取以下措施。
首先，应对调整预算的范围进行严格的界定，规定每一项预算在面对什么样的情况才能提出调整申请；其次，要对调整预算的权限及流程进行规范。为确保军队的管理科学化，一方面务必完善制度，严格规范军队各级管理人员调整预算的权限，较重大的预算调整应通过预算管理委员会的集体决策；另一方面，军队务必要建立规范的调整程序，限定调整预算的幅度、频率等，防止发生滥用职权的问题，确保预算能顺利执行。对预算进行有序调整不仅不会削弱预算控制的作用力，还能增加预算的严肃程度，促使军队各个责任中心负责任地编制预算，确保全面预算管理得到实施。
4.注重预算绩效评价，提供预算决策依据
在发达国家，对预算的绩效考评与审计工作已经得到军队的重视，为预算决策提供了可靠依据。但我国军队的预算绩效评价尚处于初始阶段，需以保证数据真实、标准值选取适当、口径一致为基础提高预算绩效评价结论的可靠性。
首先，军队应设计预算绩效评价指标体系，如战斗力提高程度、民主满意程度、综合社会贡献等，从而评估军队绩效。为确保能全面评价，还应设计部门绩效、项目绩效等指标，或按照事业经费支出来设立教育训练费、卫生事业费等绩效指标。其次，军队要科学制定预算绩效评价标准，基于有效的样本数据，利用数理统计来预测与分析，从计划标准、业务标准、经验标准、历史标准把预算的优劣进行量化度量，从而形成预算绩效评价的标尺。另外，军队应综合运用预算绩效评价的技术方法，有机结合书面资料检查、调查、分析判断等技术方法，按照评价对象的不同而选择对应的技术方法组合，保证军队预算绩效评价真实、准确、公平，最终落实责任追究，做到赏罚分明，为军队的年度预算决策提供可靠依据。
四、结语
在实际工作中，我们应充分认识到全面预算管理不是万能的，因为它本身存在局限性。目前，军队内部组织形式、军队管理模式等的多样性，以及现代军队管理面临的复杂多变的环境，致使全面预算管理无法解决军队财务预算工作中的一切问题，我们只有清晰认识到这一事实，才能更好地实施全面预算管理，从而为军队的管理实践提供服务，确保军队能有序开展各项财务工作。
参考文献：
[1]刘子玉.军队医院实施全面预算管理的问题与对策[J].解放军医院管理杂志，2013（11）：1034-1036.
[2]齐轶，杨少春，袁力.协同视域下基于军队预算管理的会计制度改革研究[J].财务与金融，2015（03）：34-38.
[3]刘细明.关于加强军队预算监督的几点问题探讨与思考[J].现代经济信息，2014（20）：137+139.
[4]李辉，谢常淑.浅谈军队财务管理中存在的问题及对策[J].经营管理者，2014（30）：58-59.
[5]朱爱平，熊峰，束旭洋.加强军队预算管理的几点思考[J].科技创业月刊，2012（01）：47-48.
【关键词】军队；全面预算管理；优化；问题；对策
全面预算管理的实施是发达国家多年累积的经验之一，对军队了解自身实际、把握发展机遇、有效调动资源并分配资源等意义重大。可以说，通过推行全面预算管理，能促进实现协调军队资源并进行优化配置，从而改善军队资金流，提高军队预算管理能力的目的，这是军队管理者的必然选择，是值得我们探讨的重要课题。
一、全面预算管理
全面预算管理是现代军队建设的一个系统工程，是独具统合作用的一种制度安排。全面预算管理的基础是科学推断市场，把军队战略目标作为重点内容，对军队正常运行需面临的物品购买、成本高低、费用多少、效益等层次的一系列经济行为进行全面分析，并通过货币把军队在一个时期里要完成的使命、要实现的目标明确表达出来，并依此为依据进一步细化，明确军队每一个部门甚至每一个人员的任务，从而建设一个能实现预定计划的、能考核人员绩效并控制军队预算的体系。全面预算管理体系把军队不同层次需在预算期间里达到的目标综合反映出来，它是连接军队内部层次的桥梁。所以，全面预算管理是与军队管理联系相当密切的一个概念，是军队战略的支持保障系统，是控制军队经济运行、实现发展目标的管理机制和工具，只有在实施过程中不断发现问题并进行优化，才能充分发挥出其重要作用。
二、军队全面预算管理存在的问题
1.全面预算意识淡薄
当前，军队给予预算编制的重视程度远远不够，还没有认识到编制预算对军队整体运行的重要性，总认为编制预算应当是军队财务人员的事情，并没有根据自身实际测算需求，导致预算编制不科学、不合理。同时，军队全面预算管理意识淡薄，预算管理未能成为军队全员性的活动，因为全面预算的重要特征之一就是全员参与，而军队既有的预算管理往往都是由财务部门搜集了相关年度工作计划后闭门造车，直接把全军队的预算编制出来，再把指标分配给各部门，导致预算的准确性、真实性不足，也无法得到军队基层人员的理解、认可，致使很多人认为预算的编制与执行与自己无关，缺乏主动参与意识。
2.全面预算执行力弱
目前，大多数军队执行预算时都使用军财工程会计账务管理系统的预算执行模块，没有将已支未报经费纳入预算执行范畴，各部门的分项预算执行情况也得不到直观反映。同时，预算管理跟会计核算之间的信息共享程度较低，造成预算执行得不到直接会计核算数据的有力支撑，预算执行的准确性、可靠性等受到影响，引发寅吃卯粮、超支等不良现象。究其原因，这主要是军队的全面预算执行能力较弱造成的，如未经批准就擅自对预算项目进行调整，随意变更项目经费的用途，造成预算编制与执行结果相悖。另外，由于军队编制部门分项预算的细化程度不够，造成预算执行缺乏严肃性，最终导致资金流失，全面预算管理失效。
3.预算调整机制不全
预算管理得以调整和改进的基础是预算分析，但军队既有预算管理执行的实际情况分析工作几乎都由财务部门担任，且预算分析不到位，只是把百分比与差额体现出来，无法把军队财务管理流程中的深层次问题揭示出来，也无法提出专业的建议。在年中，即便军队里的个别部门分析了各自的预算执行情况，但由于预算调整机制不全，导致军队个别部门在预计部分费用会超支的情况下也没有积极改进管理流程，更没有主动缩减开支，还是继续放手使用资金，把希望寄托在调整预算上，有悖预算调整的初衷，把预算管控作用削弱了，对推行全面预算管理不利。
4.缺乏预算绩效考评
预算落实到位的有力保障之一就是绩效考评。但是对大多数军队而言，既有的预算管理中并不具备绩效考评机制，有限的检查也被预算工作的开展与否所限制，无法及时形成一套行之有效的、完整的绩效考评体系，导致全面预算管理的绩效考评工作流于形式。与此同时，军队的全面预算管理执行结果未能与人员的薪酬奖惩挂钩，导致预算丧失约束作用，不少军队的预算随意性强、弹性过大，一些部门甚至认为预算管理根本就是摆设，资源该怎么消耗就怎么消耗，缺乏节约意识，最终使全面预算管理流产。
三、优化军队全面预算管理的对策
1.确立全面预算理念，提高预算工作效率
军队应及时确立全面预算管理理念，促进全员参与。预算的编制者、利用者、执行者、被考核者都是人，人才是军队开展全面预算管理工作的主体，决定着预算工作的优劣。所以军队应确立以人为本的全面预算管理理念，关注预算道德。如军队后勤部门为了小团体自身的利益，有时会在预算的制定中表现出本位主义思想，编制的预算也相对宽松，也就是有意识地高估成本、低估收入，这违背了客观、可靠、公正的预算指标要求，预算管理也缺乏道德。为此，军队应在编制预算、执行预算的过程中充分尊重人性，把人员的主观能动性充分发挥出来，鼓励人员积极参与全面预算管理工作。
为提高军队预算工作效率，还应建立起动态的预算管理机制，立足于军队实际制定出与自身管理、发展相符的预算目标，并通过预算的形式把军队的规划、计划量化、强化，以实现党委工作意图，确保最终能顺利实现全面预算管理目标。在军队本级单位层面，应侧重于宏观分析，制定出高水平、高质量的建设发展规划，负责协调各部门工作，并掌握全面的、详实的信息，确保全面预算的可信度。当对单位的发展环境、现状、军队建设战略方针、军队担负的任务等进行分析后，就应以此为依据制定年度预算。在军队下属单位层面，应按照自身实际及上级单位发展规划制定出自身规划，并进一步深化、细化预算项目，确保编制的预算合理、准确。为保证预算在得到控制的前提下拥有一定的灵活性，军队应寻求合理的方法加强对预算进行动态管理，如军队对财务综合管理系统的应用，各个部门应对各自的财务开支情况有一个实时的了解，一旦发现问题就要即刻解决，确保自身经济活动与预算目标相符，为提高军队全面预算管理工作效率提供保障。 2.构建监督管理机制，确保预算执行刚化
军队全面预算管理工作离不开有效的监督管理机制，否则预算执行的刚化程度得不到提高，工作效率也无法得到有效提升。为此，军队应积极加强对财权运行的监督，并规范预算执行监督，提高经费保障效益，推行阳光理财，强化财务制度公开，为军队的建设和发展提供强有力的财力支撑。
阳光理财监督机制的建立能持续提高军队财务管理监督的实效，确保全面预算管理得到顺利实施。阳光理财就是要围绕经费使用监督的强化、财经管理执行的规范、经费保障效益的提高，把财务管理过程的透明化、公开化凸显出来，选用一切适用的、先进的管理方式方法提高财务保障力。在军队财经管理中，基建投资、集中采购、公务开支等是多发易发问题，应加强监督，确保全面预算执行刚化。首先，军队所有的自筹基建工程项目都应通过党委研究和财务、营房、审计部门的联审，根据规定及权限报批后才能公示。其次，在军队的各项经费开支中，只要是集中采购项目，都要严格实行集中采购，并由财务部门依据合同支付相关经费，公示出集中采购的程序、方式、金额、数量，如果自行采购应集中采购的项目，财务部门不能为其办理资金结算。第三，只要是具备刷卡条件的、在公务卡强制结算目录中规定的经费支出项目，一律使用公务卡进行资金结算，如果违反规定，财务部门不能报销，以此来提高全面预算管理的执行力。
3.建立弹性预算机制，规范预算调整制度
军队在强调预算执行刚性的同时还应建立起弹性的预算调整机制，因为军队面临的环境是不断变化的，环境不可能完全符合编制预算时的情况，且在执行预算的环节，我们会发现编制预算的前提、假设与实情相去甚远，有必要对预算进行调整。当然，预算的调整务必要可控，要通过制度和程序进行规范，避免预算的随意性过大。弹性预算机制的建立、预算调整制度的规范可采取以下措施。
首先，应对调整预算的范围进行严格的界定，规定每一项预算在面对什么样的情况才能提出调整申请；其次，要对调整预算的权限及流程进行规范。为确保军队的管理科学化，一方面务必完善制度，严格规范军队各级管理人员调整预算的权限，较重大的预算调整应通过预算管理委员会的集体决策；另一方面，军队务必要建立规范的调整程序，限定调整预算的幅度、频率等，防止发生滥用职权的问题，确保预算能顺利执行。对预算进行有序调整不仅不会削弱预算控制的作用力，还能增加预算的严肃程度，促使军队各个责任中心负责任地编制预算，确保全面预算管理得到实施。
4.注重预算绩效评价，提供预算决策依据
在发达国家，对预算的绩效考评与审计工作已经得到军队的重视，为预算决策提供了可靠依据。但我国军队的预算绩效评价尚处于初始阶段，需以保证数据真实、标准值选取适当、口径一致为基础提高预算绩效评价结论的可靠性。
首先，军队应设计预算绩效评价指标体系，如战斗力提高程度、民主满意程度、综合社会贡献等，从而评估军队绩效。为确保能全面评价，还应设计部门绩效、项目绩效等指标，或按照事业经费支出来设立教育训练费、卫生事业费等绩效指标。其次，军队要科学制定预算绩效评价标准，基于有效的样本数据，利用数理统计来预测与分析，从计划标准、业务标准、经验标准、历史标准把预算的优劣进行量化度量，从而形成预算绩效评价的标尺。另外，军队应综合运用预算绩效评价的技术方法，有机结合书面资料检查、调查、分析判断等技术方法，按照评价对象的不同而选择对应的技术方法组合，保证军队预算绩效评价真实、准确、公平，最终落实责任追究，做到赏罚分明，为军队的年度预算决策提供可靠依据。
四、结语
在实际工作中，我们应充分认识到全面预算管理不是万能的，因为它本身存在局限性。目前，军队内部组织形式、军队管理模式等的多样性，以及现代军队管理面临的复杂多变的环境，致使全面预算管理无法解决军队财务预算工作中的一切问题，我们只有清晰认识到这一事实，才能更好地实施全面预算管理，从而为军队的管理实践提供服务，确保军队能有序开展各项财务工作。
参考文献：
[1]刘子玉.军队医院实施全面预算管理的问题与对策[J].解放军医院管理杂志，2013（11）：1034-1036.
[2]齐轶，杨少春，袁力.协同视域下基于军队预算管理的会计制度改革研究[J].财务与金融，2015（03）：34-38.
[3]刘细明.关于加强军队预算监督的几点问题探讨与思考[J].现代经济信息，2014（20）：137+139.
[4]李辉，谢常淑.浅谈军队财务管理中存在的问题及对策[J].经营管理者，2014（30）：58-59.
[5]朱爱平，熊峰，束旭洋.加强军队预算管理的几点思考[J].科技创业月刊，2012（01）：47-48.