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近年来，沙市国土分局主动融入区域经济社会发展的大局之中，积极探索利用土地政策，强化用地管理，服务区域发展的有效措施，“在参与中求发展，在发展中优服务，在服务中严管理，在管理中促跨越”，不断增强保障发展的承载力，服务发展的推动力，严格执法的威慑力，干部队伍的执行力，在工作中着力突出“三个转变”，努力促进区域经济率先发展、强势起飞，助推地方经济发展早日实现新跨越，走出一条自身建设与地方建设协调并进的新路子。
一、基本情况
国土资源部门虽然垂直管理，但扎根地方，与地方一荣俱荣、一损俱损。基于这样的认识，我局坚持以支持区域发展为已任，明确提出“融入地方”的理念：地方发展的重点，就是国土部门工作的重心。
（一）由助推式发展向融入式发展转变，在服务中求发展
积极发挥职能作用，以强化服务为抓手，找准切入点，优化产业布局，不断提升产业竞争力。一是以土地整治为导向，做强农业。以“兴地灭螺”土地整治项目为突破口，以项目抓带动，以项目求发展，以项目促调整，以项目谋增收。通过对“田水路林村”进行综合治理，优化土地利用结构与布局，加强农田水利基础设施和生态环境改造，血吸虫病感染率由过去的10%下降到现在的0.8%，农田产出率同比增长50%。整治区形成“田成块、林成网、路畅通、渠相连，旱能浇、涝能排、机能耕”的现代农业生产新格局，使生态农业，高效农业成为新的经济增长点。二是以资源调控为支撑，做大工业。按照产业集群、投资集中、资源集约、产出高效要求，把有限土地资源要素向开发区、城镇功能区及重点区域集聚，加快企业向园区聚集、向产业集群集中，同时大力发展“园中园”（中小企业园），提高集群内产业配套率，形成“优势突出、配套完善、规模集聚、结构优化”的产业体系。通过增强支柱产业的集中度，形成大企业、大园区、大产业，加快培育具有较强竞争力的“工业航母”。三是以增减挂钩为推手，促进城乡一体化。针对我区部分农村居民点布局分散，数量巨大，利用粗放的特点，按照“因地制宜、科学规划、统筹实施、权责挂钩”的原则，积极做好城乡建设用地增减挂钩项目，通过合理规划，发展小城镇、新农村，新社区，引导农民迁村并点，出村进镇，居住上楼，退宅还田，通过农村建设用地的拆旧复垦、盘活存量，促进人口向城镇集中、住宅向社区集中。
（二）由管理型机关向服务型机关转变，在管理中优服务
经济发展离不开资源的支撑，资源的承载能力影响着经济的发展。一是坚持高起点规划。近年来，我局进一步强化土地利用总体规划的整体控制作用，充分发挥土地参与调控的作用，利用第二轮规划修编的契机，将近郊基本农田全部调整到远郊，且远离镇中心，进一步扩大用地发展空间。同时把握建设时序，避免大规模整治、大规模拆迁、大规模搬迁，以科学的规划管理减少建设性浪费。二是坚持高效率供地。为加快供地速度，成立工业用地绿色通道领导小组及工作专班；认真归并梳理办事流程，对行政审批（许可）流程进行压缩精简，报批过程全面实现网上报件、网上审批，时效提升30%以上。同时，在供地过程中，实地勘察、测量、评估同步进行，供地提速。三是坚持高效益配置。按照“规划控制-计划引导-市场化运作”的思路，以土地的实际供给引导经济建设，保障发展对土地的需求，全面建立科学合理的土地供应调控体系，努力实行“供给引导需求”的土地供应新模式。通过强化土地资源市场化配置，实现经营性用地、工业用地招拍挂出让率100%。
（三）由被动式服务向主动式服务转变，在服务中严监管
保持经济持续快速增长，就必须重视节约资源、有效利用资源，使有限的资源实现效益的最大化。一是围绕“高标准”，变“引资”为“选资”。针对工业化、城乡一体化快速发展带来用地需求旺盛的现状，采用用地投资强度和规划指标双控用地规模的管理方式，坚决杜绝假借项目圈占土地、宽打宽用、浪费土地行为，明确规定除基础设施建设投资外，工业项目用地投资强度由原来的不低于50万元，提高到150万元，以提高土地取得成本等方式来抑制囤积土地、闲置土地。二是推行“高利用”，变“死水”为“活水”。加大对批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽等低效闲置土地的专项清理和依法处置力度，采取“退城入园”、“腾笼换鸟”等方式，通过二次招拍挂、分割调整、依法收回、等价置换等手段，充分挖掘土地资源潜力。三是探索“高态势”，变“单核”为“多核”。构建土地执法监管新机制，一方面，部门间建立健全联络、联席、联管、联动四项机制，确实加强沟通、通力协作、高压查处，形成严厉打击土地违法行为执法合力，做到查处、移送、追究、执行四到位。另一方面，分局内部建立健全巡查协管、报告、责任、考核四项制度，重新划分巡查区域、巡查路线和责任人员，形成全区巡查网络全覆盖，实现预防与查处两对接。通过上述机制、制度的推进落实，土地执法环境不断改善。
二、存在问题
从近几年的工作看，我局用好用活用足土地政策，参与发展，服务发展，取得了明显的成绩，但与区域经济又好又快发展的要求相比，还有许多差距，必须正视和着力破解目前客观存在的一些深层次矛盾。
（一）指标紧张与用地效益的矛盾。一方面是国家从严从紧控制规划和计划指标的政策形势；另一方面是区域经济发展迅猛对土地需求逐步加大。从当前我区发展现状及分配指标预测，至2020年，我区新增建设用地需占用耕地约为2.7万亩，而上级部门下达新增建设用地指标约1.8万亩，缺口0.9万亩。从目前情况看，上级部门年度用地计划初次分配指数，很难承载区域经济年度建设项目用地需求。此外，从近3年土地实际使用率来看，全区新增建设用地报批2700余亩，实际使用2200多亩，因企业资金不足、发展速度慢等原因，还存在近500亩低效闲置用地。同时，除银湖小企业城等部分企业建设标准厂房以外，大多数工业园区普遍存在建设一层厂房的现象。土地节约集约利用仍有很多工作要做。
（二）规划指标与发展空间的矛盾。规划指标紧张，区域经济实际发展速度已大大超过规划预期。根据我区土地利用总体规划，至2020年我区新一轮规划期新增建设用地控制在9.64万亩，通过近年来的发展使用，现我区规划建设用地规模指标已全部用完。如不及时争取建设用地规划指标，城镇化发展、新农村建设、工业区布局几无空间。同时，经过多年的开发复垦整理，我区耕地后备资源潜力逐步枯竭，尤其是近郊的立新、关沮、锣场三个乡镇，已经基本没有耕地垦造空间，耕地后备资源严重不足。从长远发展考虑，如果不拓展耕地后备资源开发空间，不加大补充耕地垦造力度，既使有建设用地规划空间，也很难实现对建设项目用地的有效保障。规划指标和耕地后备资源不足一定程度上将成为制约发展的瓶頸。 （三）保护耕地与违法用地的矛盾。虽然我区土地执法环境明显好转，但依法依规用地的氛围还没有完全形成，土地执法共同责任机制虽然建立，但有效落实还存在一定难度。在建设用地供需矛盾日益突出的情况下，违法用地无法从根本上得到扭转。少数乡镇、行政村为“大干快上”，在没有报批、甚至没有列入用地计划的情况下，鼓励企业擅自动工建设，政府推动下的违法占地现象时有发生。从近几年卫片执法检查情况来看，企业违法用地占违法用地总面积95%以上，导致报批相当被动。有的以新农村建设、农业产业结构调整为借口，擅自占用耕地，甚至在没有验收的高产农田整理项目区内擅自将耕地或基本农田进行流转，用于修建农庄或其它建设项目，为今后项目验收造成严重影响。
三、几点建议
（一）转变政策导向。一是构建差别化供地机制。在深入研究区域产业更替演变规律、综合土地节约集约利用目标的区域差异性和实现可行性等各方因素基础上，进一步优化用地结构，积极落实点供政策，加大“差别化”供地力度，将有限的用地指标管好用好。掌握在建和拟建重大项目用地情况，继续做好分期建设及已在建的重大项目用地服务和保障，确保重点项目、民生和基础设施项目用地。二是健立企业节地挖潜激励机制。围绕传统优势产业的转型升级，鼓励企业利用现有厂房、土地或通过淘汰后生产能力腾出空间开展技术改造。在不改变用地主体，不重新开发建设等前提下，鼓励企业利用存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业、文化产业等现代服务业。严控单层、推广二层，鼓励三层，引导企业建设标准厂房建设，加大支持企业向空中求发展、向地下要发展，引导项目纵向发展。三是建立农村建设用地整治激励机制。充分挖掘农村存量土地潜力，进一步扩宽城乡建设用地增减挂钩渠道，加大农村建设用地整治力度，对农村居民点重新规划，减少新农村建设出现“一条龙”、“别墅区”等现象；对不在规划区内村民申请自行迁居腾地，拆旧整理，通过验收的，给予一定资金补偿，调动村民参与土地整治意识和积极性，鼓励、引导农民向小城镇化、社区化集中居住，将原有农村建设用地整治成耕地转换用于城镇建设、园区建设。
（二）转变监管方式。一是建立工业项目节约集约用地联席会议制度。由国土、发改、建设、财政、环境等相关部门整体联动，及时勾通联系，加强建设用地联审、预审。提前介入项目管理，严格监控用地指标系数，从源头上引导和控制项目用地，从严审查和监管新增建设用地项目，对投资强度、产出率、环境系数严格把关，防止企业为拿到用地计划，虚报投资强度和产出率的情况发生，有效遏止重复投资和低水平重复建设。二是建立供地跟踪监管制度。建立项目用地跟踪管理台帐，对项目开发建设情况定期进行跟踪检查。凡项目土地利用指标系数未达到出让合同约定标准的，责令限期整改到位；整改不到位的，严格按合同约定，追究违约责任。同时在土地供后地籍调查、权属登記、在建工程转让、土地和在建工程抵押等各个阶段，实施土地供后全程监管，对各环节、各阶段发现的超过约定时间开工等问题及时进行处理。三是推行土地预登记制度。所有项目用地进行初始登记时，一律实行预登记。根据项目建设期限确定土地预登记时间，在颁发的土地使用证上注明土地使用证的有效期限，验收合格后换发土地使用证。达不到土地出让合同约定的利用指标的，暂缓换发土地使用证。从而真正发挥土地合同的刚性约束作用。
（三）转变执法理念。一是进一步坚持和完善土地违法防控机制。继续坚持“预防为主、打防结合”方针，织牢农村居民点防控、城镇网格化防控、线路防控、巡查监控、部门协作“五张网”，努力形成“点线面结合、人物技‘三防’衔接、打防管控并举”的动态执法巡查防控网络。二是构建守土有责、用土有益的良好氛围。在认真履行土地严格监管职责的同时，主动融入地方经济社会发展大局，强化土地执法奖惩机制，将土地执法监察、耕地保护与用地计划指标分配、建设用地审批挂钩、集约节约用地奖惩挂钩。真正作到“ 守土有责，护土有方，动土有据，用土有益”，以此取得地方党委、政府的重视和支持，企业和社会各力量的认可和支持，形成良好的依法依规用地外部环境。三是构建土地大巡查、大查处的工作机制。要主动沟通，加强与公安、法院、纪检、财政等部门间互动合作，在申请强制执行、人员处分建议、没收资产移交等方面进一步探讨合作领域与方式，解决土地违法行为发现难、制止难、查处难、移送难、执行难的问题，实现土地执法监管人人参与、成果共享的良好局面。
（作者单位：荆州市国土资源局沙市分局）
一、基本情况
国土资源部门虽然垂直管理，但扎根地方，与地方一荣俱荣、一损俱损。基于这样的认识，我局坚持以支持区域发展为已任，明确提出“融入地方”的理念：地方发展的重点，就是国土部门工作的重心。
（一）由助推式发展向融入式发展转变，在服务中求发展
积极发挥职能作用，以强化服务为抓手，找准切入点，优化产业布局，不断提升产业竞争力。一是以土地整治为导向，做强农业。以“兴地灭螺”土地整治项目为突破口，以项目抓带动，以项目求发展，以项目促调整，以项目谋增收。通过对“田水路林村”进行综合治理，优化土地利用结构与布局，加强农田水利基础设施和生态环境改造，血吸虫病感染率由过去的10%下降到现在的0.8%，农田产出率同比增长50%。整治区形成“田成块、林成网、路畅通、渠相连，旱能浇、涝能排、机能耕”的现代农业生产新格局，使生态农业，高效农业成为新的经济增长点。二是以资源调控为支撑，做大工业。按照产业集群、投资集中、资源集约、产出高效要求，把有限土地资源要素向开发区、城镇功能区及重点区域集聚，加快企业向园区聚集、向产业集群集中，同时大力发展“园中园”（中小企业园），提高集群内产业配套率，形成“优势突出、配套完善、规模集聚、结构优化”的产业体系。通过增强支柱产业的集中度，形成大企业、大园区、大产业，加快培育具有较强竞争力的“工业航母”。三是以增减挂钩为推手，促进城乡一体化。针对我区部分农村居民点布局分散，数量巨大，利用粗放的特点，按照“因地制宜、科学规划、统筹实施、权责挂钩”的原则，积极做好城乡建设用地增减挂钩项目，通过合理规划，发展小城镇、新农村，新社区，引导农民迁村并点，出村进镇，居住上楼，退宅还田，通过农村建设用地的拆旧复垦、盘活存量，促进人口向城镇集中、住宅向社区集中。
（二）由管理型机关向服务型机关转变，在管理中优服务
经济发展离不开资源的支撑，资源的承载能力影响着经济的发展。一是坚持高起点规划。近年来，我局进一步强化土地利用总体规划的整体控制作用，充分发挥土地参与调控的作用，利用第二轮规划修编的契机，将近郊基本农田全部调整到远郊，且远离镇中心，进一步扩大用地发展空间。同时把握建设时序，避免大规模整治、大规模拆迁、大规模搬迁，以科学的规划管理减少建设性浪费。二是坚持高效率供地。为加快供地速度，成立工业用地绿色通道领导小组及工作专班；认真归并梳理办事流程，对行政审批（许可）流程进行压缩精简，报批过程全面实现网上报件、网上审批，时效提升30%以上。同时，在供地过程中，实地勘察、测量、评估同步进行，供地提速。三是坚持高效益配置。按照“规划控制-计划引导-市场化运作”的思路，以土地的实际供给引导经济建设，保障发展对土地的需求，全面建立科学合理的土地供应调控体系，努力实行“供给引导需求”的土地供应新模式。通过强化土地资源市场化配置，实现经营性用地、工业用地招拍挂出让率100%。
（三）由被动式服务向主动式服务转变，在服务中严监管
保持经济持续快速增长，就必须重视节约资源、有效利用资源，使有限的资源实现效益的最大化。一是围绕“高标准”，变“引资”为“选资”。针对工业化、城乡一体化快速发展带来用地需求旺盛的现状，采用用地投资强度和规划指标双控用地规模的管理方式，坚决杜绝假借项目圈占土地、宽打宽用、浪费土地行为，明确规定除基础设施建设投资外，工业项目用地投资强度由原来的不低于50万元，提高到150万元，以提高土地取得成本等方式来抑制囤积土地、闲置土地。二是推行“高利用”，变“死水”为“活水”。加大对批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽等低效闲置土地的专项清理和依法处置力度，采取“退城入园”、“腾笼换鸟”等方式，通过二次招拍挂、分割调整、依法收回、等价置换等手段，充分挖掘土地资源潜力。三是探索“高态势”，变“单核”为“多核”。构建土地执法监管新机制，一方面，部门间建立健全联络、联席、联管、联动四项机制，确实加强沟通、通力协作、高压查处，形成严厉打击土地违法行为执法合力，做到查处、移送、追究、执行四到位。另一方面，分局内部建立健全巡查协管、报告、责任、考核四项制度，重新划分巡查区域、巡查路线和责任人员，形成全区巡查网络全覆盖，实现预防与查处两对接。通过上述机制、制度的推进落实，土地执法环境不断改善。
二、存在问题
从近几年的工作看，我局用好用活用足土地政策，参与发展，服务发展，取得了明显的成绩，但与区域经济又好又快发展的要求相比，还有许多差距，必须正视和着力破解目前客观存在的一些深层次矛盾。
（一）指标紧张与用地效益的矛盾。一方面是国家从严从紧控制规划和计划指标的政策形势；另一方面是区域经济发展迅猛对土地需求逐步加大。从当前我区发展现状及分配指标预测，至2020年，我区新增建设用地需占用耕地约为2.7万亩，而上级部门下达新增建设用地指标约1.8万亩，缺口0.9万亩。从目前情况看，上级部门年度用地计划初次分配指数，很难承载区域经济年度建设项目用地需求。此外，从近3年土地实际使用率来看，全区新增建设用地报批2700余亩，实际使用2200多亩，因企业资金不足、发展速度慢等原因，还存在近500亩低效闲置用地。同时，除银湖小企业城等部分企业建设标准厂房以外，大多数工业园区普遍存在建设一层厂房的现象。土地节约集约利用仍有很多工作要做。
（二）规划指标与发展空间的矛盾。规划指标紧张，区域经济实际发展速度已大大超过规划预期。根据我区土地利用总体规划，至2020年我区新一轮规划期新增建设用地控制在9.64万亩，通过近年来的发展使用，现我区规划建设用地规模指标已全部用完。如不及时争取建设用地规划指标，城镇化发展、新农村建设、工业区布局几无空间。同时，经过多年的开发复垦整理，我区耕地后备资源潜力逐步枯竭，尤其是近郊的立新、关沮、锣场三个乡镇，已经基本没有耕地垦造空间，耕地后备资源严重不足。从长远发展考虑，如果不拓展耕地后备资源开发空间，不加大补充耕地垦造力度，既使有建设用地规划空间，也很难实现对建设项目用地的有效保障。规划指标和耕地后备资源不足一定程度上将成为制约发展的瓶頸。 （三）保护耕地与违法用地的矛盾。虽然我区土地执法环境明显好转，但依法依规用地的氛围还没有完全形成，土地执法共同责任机制虽然建立，但有效落实还存在一定难度。在建设用地供需矛盾日益突出的情况下，违法用地无法从根本上得到扭转。少数乡镇、行政村为“大干快上”，在没有报批、甚至没有列入用地计划的情况下，鼓励企业擅自动工建设，政府推动下的违法占地现象时有发生。从近几年卫片执法检查情况来看，企业违法用地占违法用地总面积95%以上，导致报批相当被动。有的以新农村建设、农业产业结构调整为借口，擅自占用耕地，甚至在没有验收的高产农田整理项目区内擅自将耕地或基本农田进行流转，用于修建农庄或其它建设项目，为今后项目验收造成严重影响。
三、几点建议
（一）转变政策导向。一是构建差别化供地机制。在深入研究区域产业更替演变规律、综合土地节约集约利用目标的区域差异性和实现可行性等各方因素基础上，进一步优化用地结构，积极落实点供政策，加大“差别化”供地力度，将有限的用地指标管好用好。掌握在建和拟建重大项目用地情况，继续做好分期建设及已在建的重大项目用地服务和保障，确保重点项目、民生和基础设施项目用地。二是健立企业节地挖潜激励机制。围绕传统优势产业的转型升级，鼓励企业利用现有厂房、土地或通过淘汰后生产能力腾出空间开展技术改造。在不改变用地主体，不重新开发建设等前提下，鼓励企业利用存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业、文化产业等现代服务业。严控单层、推广二层，鼓励三层，引导企业建设标准厂房建设，加大支持企业向空中求发展、向地下要发展，引导项目纵向发展。三是建立农村建设用地整治激励机制。充分挖掘农村存量土地潜力，进一步扩宽城乡建设用地增减挂钩渠道，加大农村建设用地整治力度，对农村居民点重新规划，减少新农村建设出现“一条龙”、“别墅区”等现象；对不在规划区内村民申请自行迁居腾地，拆旧整理，通过验收的，给予一定资金补偿，调动村民参与土地整治意识和积极性，鼓励、引导农民向小城镇化、社区化集中居住，将原有农村建设用地整治成耕地转换用于城镇建设、园区建设。
（二）转变监管方式。一是建立工业项目节约集约用地联席会议制度。由国土、发改、建设、财政、环境等相关部门整体联动，及时勾通联系，加强建设用地联审、预审。提前介入项目管理，严格监控用地指标系数，从源头上引导和控制项目用地，从严审查和监管新增建设用地项目，对投资强度、产出率、环境系数严格把关，防止企业为拿到用地计划，虚报投资强度和产出率的情况发生，有效遏止重复投资和低水平重复建设。二是建立供地跟踪监管制度。建立项目用地跟踪管理台帐，对项目开发建设情况定期进行跟踪检查。凡项目土地利用指标系数未达到出让合同约定标准的，责令限期整改到位；整改不到位的，严格按合同约定，追究违约责任。同时在土地供后地籍调查、权属登記、在建工程转让、土地和在建工程抵押等各个阶段，实施土地供后全程监管，对各环节、各阶段发现的超过约定时间开工等问题及时进行处理。三是推行土地预登记制度。所有项目用地进行初始登记时，一律实行预登记。根据项目建设期限确定土地预登记时间，在颁发的土地使用证上注明土地使用证的有效期限，验收合格后换发土地使用证。达不到土地出让合同约定的利用指标的，暂缓换发土地使用证。从而真正发挥土地合同的刚性约束作用。
（三）转变执法理念。一是进一步坚持和完善土地违法防控机制。继续坚持“预防为主、打防结合”方针，织牢农村居民点防控、城镇网格化防控、线路防控、巡查监控、部门协作“五张网”，努力形成“点线面结合、人物技‘三防’衔接、打防管控并举”的动态执法巡查防控网络。二是构建守土有责、用土有益的良好氛围。在认真履行土地严格监管职责的同时，主动融入地方经济社会发展大局，强化土地执法奖惩机制，将土地执法监察、耕地保护与用地计划指标分配、建设用地审批挂钩、集约节约用地奖惩挂钩。真正作到“ 守土有责，护土有方，动土有据，用土有益”，以此取得地方党委、政府的重视和支持，企业和社会各力量的认可和支持，形成良好的依法依规用地外部环境。三是构建土地大巡查、大查处的工作机制。要主动沟通，加强与公安、法院、纪检、财政等部门间互动合作，在申请强制执行、人员处分建议、没收资产移交等方面进一步探讨合作领域与方式，解决土地违法行为发现难、制止难、查处难、移送难、执行难的问题，实现土地执法监管人人参与、成果共享的良好局面。
（作者单位：荆州市国土资源局沙市分局）