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新闻媒体对今年地方人大会议的报道，最热的话题莫过于“阳光财政”。
所谓“阳光财政”，就是财政部门细化了提交给人大会议审议的财政预算和执行情况的报告，使人大代表能够“看得懂”，而不再像以前那样“雾里看花”。这不仅反映了公众对财政预算公开的企盼，对参与国家经济事务管理的热情，也反映了财政资金使用中存在的问题，已经成为社会关注的焦点。
税务总局公布，2007年国家税收入库资金达49449亿元，且每年以20％以上的速度在增长。加上各项规费收入和地方政府收取的土地出让金等，财政可支配的资金应当在6万亿左右，按照24万亿国内生产总值匡算，财政支出规模约占25％。如此大规模的、占国内生产总值较高份额的财政资金，使用效果对经济社会的发展和民生的影响程度无疑是十分巨大的。因此，深化财政管理体制改革，提高财政资金使用效率，成为公众关心的一个话题是必然的。
改革开放以来，政府对财政管理制度进行了一系列改革，如建立部门预算制度，实行收支两条线、政府采购、国库集中支付制度，以及即将实行的公务消费卡制度等等，从一定程度上堵塞了财政资金使用中的漏洞，提高了使用效率。但从目前暴露出的问题看，现行财政管理制度仍然与经济社会发展要求不相适应，还没有从根本上堵塞财政资金使用中存在的漏洞和使用效率低的问题。
关于今后改革的方向，意见不尽相同，甚至观点对立。笔者认为，从目前暴露的问题分析，完善具体管理制度是十分必要的。从财政资金的规模、对经济社会发展的影响和经济体制改革的进程分析，增强人大管理预算的权力，也是必须的。理清财政预算管理改革的思路，准确把握改革的方向和路径，需要对目前财政预算方式、存在的问题等有一个比较准确的把握。
财政预算的方式和执行中存在的问题
财政资金按用途分为两大类，一类是基本支出，另一类是项目支出。两类资金的使用性质不同，分配方式也不相同。
就基本支出而言，其具体数额是依据机构编制管理机关批准的编制定额，基本上是一个确定的数额。对上有标准限制，对下有具体发放和使用对象，无论在预算安排还是执行过程都不会有太大的问题。
项目支出则存在较大的弹性，重要项目支出由政府会议决定，直接安排预算，财政部门主要负责执行；但一般项目，政府只规定资金使用原则，完全由财政或有关部门具体掌握给哪个单位和给多少。
所以，预算安排和使用中，漏洞最大，被滥用、使用效率低，受到社会批评的，正是项目支出部分，主要存在以下问题：
一是长官意志严重，资金安排存在较大的随意性。所谓形象工程、政绩工程，大都是长官意志的产物。中央电视台曾播出过一期中外市长对话节目中，我国某市长邀请美国一位市长来访，对方说市议会不会批准这样的预算，该市长当即慷慨表示，只要对方愿意来就行，他提供费用。这也可能只是个例，但却十分典型地暴露出了财政资金使用中存在的随意性问题。
二是经办人员掌握着太大的自由裁量权，科学论证不够。哪个部门、地方与具体经办人员关系密切，就会得到较多的资金。并非急需的却被安排了较多的预算，真正需要的却得不到资金。“跑部钱进”、“会哭的孩子有奶吃”，就是典型写照。而有些长期项目，预算管理部门简单地按照上年度预算单位的支出额安排来年预算额，有些单位为了保住或增加来年预算，便突击乱花钱，甚至尚未开工或完工先把资金转移到关联企业，造成预算不足的假相，以至于每到年末中央政府都要发文制止突击乱花钱。
三是对预算执行过程监督不够，损失浪费严重。预算管理机关只要按期拨付了资金，就算完成了预算执行任务。资金一旦脱离了财政机关的控制，就失去了管理和监督，流失严重。
媒体曾经报道，云南省石林县北大村乡跃宝山土地整理工程，是云南省2007年的一项重点土地整理工程，预算资金1168万元。 某企业以1008万元中标，却以600万元转包出去， 408万元便被该公司吞噬。从2月28日合同签订至11月，作为发包方的县国土资源局也仅拨付给中标企业450万元，而落实到转包的施工企业的更是只有区区66万元。工期将满，由于资金不到位，才完成了工程量的20%，5000多农民面临着开春后无地可耕，生活无着的局面。中央财政同样存在类似问题，近年来“审计风暴”表明，有大量的财政资金被不正当使用，造成严重损失。
四是审计制度不完善，资金使用效率低。现行的审计制度，还只局限于审查预算单位是否按照规定用途使用了资金，重点纠正的是截留、挪用和没有按时完成预算等问题，而对投资发挥作用的情况不作评价，不涉及投资效果审计。在这样的制度下，预算单位只顾要钱，不顾投资绩效便是不可避免的。“钓鱼项目”、多年重复预算的项目，建成后很快就报废和不能发挥应有作用的项目，与预算缺乏绩效审计有着密切的联系。
财政预算制度改革的方向和路径
财政资金使用存在的问题主要在项目预算和执行方面。对于公众来说，财政预算也许还是一个神秘的话题，但其暴露的问题，却恰恰是公众所能感知的。而这些问题是部门预算制度所不能解决的，特别是项目进入执行环节后，虽然实行国库集中支付制度，貌似十分严格，但事实上却脱离了财政机关的监管。因此，财政机关对存在的问题感受不深。这也正是财政机关和社会对预算制度改革的方向和路径存在不同看法的根源所在。
首先，管好项目预算，科学论证各预算单位所提出的项目是否是最急需和最必要的。
现行财政管理制度是在计划经济体制下形成的、适应计划经济体制特点的一套制度模式，与市场经济体制的特点不相适应。
在计划经济体制下，政府既是社会管理者，也是经济活动的组织者。而在市场经济体制下，政府对经济活动主要承担的是宏观调控和监管职责。政府为社会提供公共产品和服务，需要经过一个购买过程，财政资金使用过程便成为一个复杂的交易过程，政府对资金使用的控制力大为减弱，漏洞就随之出现。
党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”公民参与管理国家经济事务，最根本的就是参与对财政资金使用的监督管理，这是社会主义民主的本质要求。
其次，预算资金在使用中如何实现有效监督，这也是目前财政部门推行的改革措施主要的目标指向。
经过这两个方面的改革，增强人大在安排财政预算中的权力，发挥财政部门在预算执行中的监督优势，进一步完善审计制度，党中央多年所倡导的“决策、执行、监督相分离”的行政管理体制改革目标，在财政管理领域也就得以实现。
所谓“阳光财政”，就是财政部门细化了提交给人大会议审议的财政预算和执行情况的报告，使人大代表能够“看得懂”，而不再像以前那样“雾里看花”。这不仅反映了公众对财政预算公开的企盼，对参与国家经济事务管理的热情，也反映了财政资金使用中存在的问题，已经成为社会关注的焦点。
税务总局公布，2007年国家税收入库资金达49449亿元，且每年以20％以上的速度在增长。加上各项规费收入和地方政府收取的土地出让金等，财政可支配的资金应当在6万亿左右，按照24万亿国内生产总值匡算，财政支出规模约占25％。如此大规模的、占国内生产总值较高份额的财政资金，使用效果对经济社会的发展和民生的影响程度无疑是十分巨大的。因此，深化财政管理体制改革，提高财政资金使用效率，成为公众关心的一个话题是必然的。
改革开放以来，政府对财政管理制度进行了一系列改革，如建立部门预算制度，实行收支两条线、政府采购、国库集中支付制度，以及即将实行的公务消费卡制度等等，从一定程度上堵塞了财政资金使用中的漏洞，提高了使用效率。但从目前暴露出的问题看，现行财政管理制度仍然与经济社会发展要求不相适应，还没有从根本上堵塞财政资金使用中存在的漏洞和使用效率低的问题。
关于今后改革的方向，意见不尽相同，甚至观点对立。笔者认为，从目前暴露的问题分析，完善具体管理制度是十分必要的。从财政资金的规模、对经济社会发展的影响和经济体制改革的进程分析，增强人大管理预算的权力，也是必须的。理清财政预算管理改革的思路，准确把握改革的方向和路径，需要对目前财政预算方式、存在的问题等有一个比较准确的把握。
财政预算的方式和执行中存在的问题
财政资金按用途分为两大类，一类是基本支出，另一类是项目支出。两类资金的使用性质不同，分配方式也不相同。
就基本支出而言，其具体数额是依据机构编制管理机关批准的编制定额，基本上是一个确定的数额。对上有标准限制，对下有具体发放和使用对象，无论在预算安排还是执行过程都不会有太大的问题。
项目支出则存在较大的弹性，重要项目支出由政府会议决定，直接安排预算，财政部门主要负责执行；但一般项目，政府只规定资金使用原则，完全由财政或有关部门具体掌握给哪个单位和给多少。
所以，预算安排和使用中，漏洞最大，被滥用、使用效率低，受到社会批评的，正是项目支出部分，主要存在以下问题：
一是长官意志严重，资金安排存在较大的随意性。所谓形象工程、政绩工程，大都是长官意志的产物。中央电视台曾播出过一期中外市长对话节目中，我国某市长邀请美国一位市长来访，对方说市议会不会批准这样的预算，该市长当即慷慨表示，只要对方愿意来就行，他提供费用。这也可能只是个例，但却十分典型地暴露出了财政资金使用中存在的随意性问题。
二是经办人员掌握着太大的自由裁量权，科学论证不够。哪个部门、地方与具体经办人员关系密切，就会得到较多的资金。并非急需的却被安排了较多的预算，真正需要的却得不到资金。“跑部钱进”、“会哭的孩子有奶吃”，就是典型写照。而有些长期项目，预算管理部门简单地按照上年度预算单位的支出额安排来年预算额，有些单位为了保住或增加来年预算，便突击乱花钱，甚至尚未开工或完工先把资金转移到关联企业，造成预算不足的假相，以至于每到年末中央政府都要发文制止突击乱花钱。
三是对预算执行过程监督不够，损失浪费严重。预算管理机关只要按期拨付了资金，就算完成了预算执行任务。资金一旦脱离了财政机关的控制，就失去了管理和监督，流失严重。
媒体曾经报道，云南省石林县北大村乡跃宝山土地整理工程，是云南省2007年的一项重点土地整理工程，预算资金1168万元。 某企业以1008万元中标，却以600万元转包出去， 408万元便被该公司吞噬。从2月28日合同签订至11月，作为发包方的县国土资源局也仅拨付给中标企业450万元，而落实到转包的施工企业的更是只有区区66万元。工期将满，由于资金不到位，才完成了工程量的20%，5000多农民面临着开春后无地可耕，生活无着的局面。中央财政同样存在类似问题，近年来“审计风暴”表明，有大量的财政资金被不正当使用，造成严重损失。
四是审计制度不完善，资金使用效率低。现行的审计制度，还只局限于审查预算单位是否按照规定用途使用了资金，重点纠正的是截留、挪用和没有按时完成预算等问题，而对投资发挥作用的情况不作评价，不涉及投资效果审计。在这样的制度下，预算单位只顾要钱，不顾投资绩效便是不可避免的。“钓鱼项目”、多年重复预算的项目，建成后很快就报废和不能发挥应有作用的项目，与预算缺乏绩效审计有着密切的联系。
财政预算制度改革的方向和路径
财政资金使用存在的问题主要在项目预算和执行方面。对于公众来说，财政预算也许还是一个神秘的话题，但其暴露的问题，却恰恰是公众所能感知的。而这些问题是部门预算制度所不能解决的，特别是项目进入执行环节后，虽然实行国库集中支付制度，貌似十分严格，但事实上却脱离了财政机关的监管。因此，财政机关对存在的问题感受不深。这也正是财政机关和社会对预算制度改革的方向和路径存在不同看法的根源所在。
首先，管好项目预算，科学论证各预算单位所提出的项目是否是最急需和最必要的。
现行财政管理制度是在计划经济体制下形成的、适应计划经济体制特点的一套制度模式，与市场经济体制的特点不相适应。
在计划经济体制下，政府既是社会管理者，也是经济活动的组织者。而在市场经济体制下，政府对经济活动主要承担的是宏观调控和监管职责。政府为社会提供公共产品和服务，需要经过一个购买过程，财政资金使用过程便成为一个复杂的交易过程，政府对资金使用的控制力大为减弱，漏洞就随之出现。
党的十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”公民参与管理国家经济事务，最根本的就是参与对财政资金使用的监督管理，这是社会主义民主的本质要求。
其次，预算资金在使用中如何实现有效监督，这也是目前财政部门推行的改革措施主要的目标指向。
经过这两个方面的改革，增强人大在安排财政预算中的权力，发挥财政部门在预算执行中的监督优势，进一步完善审计制度，党中央多年所倡导的“决策、执行、监督相分离”的行政管理体制改革目标，在财政管理领域也就得以实现。