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《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“以管资本为主加强国有资产监管”，以国有经济管理方式的变革昭示了国有企业改革的走向。这并不是孤立的改革，而是契合“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”这一全局坐标的点穴之笔。
围绕市场在资源配置中起决定性作用，需要的是公平竞争。公平竞争不仅在于建立各种所有制企业平等竞争的市场秩序，还需要建立能够实现平等使用生产要素的市场主体体系。改革关键有两条，一是生产要素市场化改革，二是国有经济管理方式的变革。这两条应当互为依存。
关于生产要素市场化改革，《决定》在完善现代市场体系的布局中，涉及资本、土地、管理、技术、知识、资源，实际上也包括了劳动力，对这些重要生产要素提出了一系列市场化改革方向，并明确提出“健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制”和“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发”的论断。
要使生产要素市场化，做到如《决定》所说“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素”，只有以市场来配置生产要素，才能做到平等使用生产要素，“平等使用”不能以行政手段去实现。目前我国生产要素市场化改革滞后，不仅表现在城乡二元要素结构，而且还表现在不同所有制企业之间存在的二元要素结构。要建立平等竞争的市场秩序，面临的基本问题是，在各种所有制企业竞争关系上，确实存在市场准入不统一、不规范、市场壁垒等必须改革的重大问题，但这还只是一种外部形式，问题的根源并不完全取决于企业外部竞争关系的形式平等，而在于各类企业内在属性上，存在生产要素二元特征。国有企业使用的各类生产要素，包括资本、管理、技术、土地、劳动等方面，具有与民营类企业的不同特质和不同功能，有些方面还不具有市场属性，这就难以真正平等竞争、平等使用生产要素。按照市场经济一般规律，最终将会推动我们各种所有制企业内含的生产要素功能属性同质化，进而实现整个市场同等要素、同等属性的一元化。改革要做的事，就会指向如何使国有企业激活内在生产要素的平等市场功能，这才能为增强国有经济活力找到市场经济的途径。
如何使国有企业激活内在生产要素的平等市场功能？就要实现《决定》 “以管资本为主加强国有资产监管”这一重大变革。这一重大的变革取向，昭示了国资监管体制、国有企业体制的重大走向。“以管资本为主加强国有资产监管”涉及以下具体改革事项、具体操作，还需要在实践中反复探索。
第一，国资监管应该行使的主要职责是什么？国资监管主要是管企业，还是管资本？如果国资监管是以管企业为主，或者说管人、管事、管资产相统一的管理，构成一种行政性的上下级管理，会使国有企业带有无法消除的行政特征和官方纽带，与国资监管制度建立前的部门管国企的体制相比，在政企分开意义上的推动是有的，但不是很大，离搞活企业和平等竞争更是有较大距离。而国资监管以管资本为主，就有了十分重大的区别。管资本代表的是国有资本所有权的出资人权利，就是股东权利。管企业行使的是权力，而管资本行使的是权利，股东权利在法律上是基于民事关系而不是行政关系的一种权利，依据我国公司法规定的股东权限行使出资人权利。这就为国有企业成为平等的市场主体，实现平等使用生产要素，进一步发展混合所有制经济辅定了最重要的体制门槛。
第二，国资监管如何转化为管资本为主？无非两种方式，一种是由现在的国资监管机构，通过职能转变改造为主要行使出资人权限的持股运营机构，进行资本管理和运营。但难度较大，在我国现实情况下也难以完全摆脱行政化，效果不会很好。第二种办法，在国资监管机构和国有企业之间，插入若干国有资本运营公司，由资本运营公司行使国有企业股东权利，这就会把国有资本运营和企业经营两种性质分开，《决定》采用的是这种办法，《決定》指出：“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这将会使国资管理方式发生重大变革。实行这个改革，将会使国有经济的实现形式从固化的企业形态中解放出来，为搞活国有经济开辟新路。以国有企业产权转让为例，转让收入到了哪里？转让所得收入又是什么性质？很少被人关注，人们更多关注的是作为企业形态的国有企业的“进”与“退”，但实际上国企进退不是问题的关键。如果发挥国有经济作用从管企业到主要管资本，产权可以转让，但资本还在，只是从资产形式的资本转化为了货币形式的资本，还可以再投入形成另外的资产形式的资本，这就完成了一个最简单的“退”与“进”的循环。就是说资本本身并不是可以“卖”掉的，而这个循环在管企业的国资监管方式里就不能顺畅形成。国有资本运营公司的介入，应该打造的是一个管资本的、可以操作的国有资本运营平台。
第三，国有资本运营公司如何搞？有人说，国有资本运营公司也是国有企业，并未解决国有企业的效率活力等问题。这种看法不敢说没有一些道理，但只要设计操作到位，所提问题应是可以化解的。一是，必须要分清资本运营和企业经营的不同性质。资本运营只行使出资人权限，持有股权或转让股权，获取资本收益，并对接国有资本经营预算体系，但是股东就是股东，只能限制其行权边界，既不能超越公司法，也不能成为可以自我膨胀的控股型经营企业。这种性质有待界定，其实虽称为“公司”，按其实际作用确定为特殊的事业法人也未尝不可。二是，资本运营公司与所持股国有企业的关系是经济关系、民事关系，千万不要搞成上下级。如果有所谓级别的话，运营公司并不能高于所持股企业，甚至可以考虑级别低于所持股企业。三是，运营公司数量要少，人数要精。地方各级特别到市县，不必层层设立运营公司，有的可以把国资监管机构直接改造为运营公司。运营公司所持股份的企业中肯定有大企业，但不能把运营公司自己封为大企业。如有对国有企业的整合兼并，运营公司只能起到股权运营职能，但不可以把自己视为兼并主体。四是，对国有企业如有进退调整方向、所持国有资本投入方向等重大问题，一般不应该视为运营公司自主决策行为，而应该依据国家政策和国资监管机构的决策，只起执行操作的职能，承担操作效率的责任。看来，还存在大量权责关系问题，如何设定有待深入研究探索。 第四，管资本思路对国有经济管理方式变革的重大导向是什么？主要是两条，一是国有资本纽带显著增强，而政企关系则彻底分开。方向在于，国有经济的实现形式将主要体现在国有资本形态上，而不再过多依存于国有企业形态。这将有望显著弱化国有企业某些行政化的官方特质，极大增强其面向市场的活力。二是国有企业将逐步弱化企业类别特性。国有企业原来承载的某些企业类别特征，将有了可能被市场同质化的重要条件，也就是国有企业的各类生产要素功能将会逐步与民营企业同质化，消减生产要素的二元特征，促进要素市场的健全和公平竞争秩序的形成。十八届三中全会提出职业经理人制度，增加国有企业市场选聘份额，已经昭示国有企业的管理如何对接生产要素市场的走向。探索解决好劳动力要素的市场权属统一，国有企业职工能进能出，最终使国有企业职工、民营企业职工，还有企业农民工等多种不同权属的劳动主体，能够实现权利一致、身份平等，流动顺畅；国有企业的其他生产要素，包括传统意义的资本、劳动力、土地，也包括高端意义的管理、技术乃至资源都要成为市场经济中平等竞争的要素，并进一步打通各种生产要素平等流动机制，这将通过市场的力量真正搞活整个国有经济，也为公平的要素竞争市场的形成奠定了基础。
第五，怎样对国有企业实行分类管理？十八届三中全会提出国有企业分类管理思路，是在总结既往经验基础上提出的重要改革创新。能够进入以管资本为主这一国资监管改革路径的，目前应该主要是竞争性、经营性强的国有企业，而公益性企业能否进入，可能是不一样的。国有企业分类为可竞争性企业、公益性企业、自然垄断企业三种类型。其中，可竞争性企业要坚决实行以平等使用生产要素为标志的市场化改革，明确进入国有资本运营体系。公益性企业在范围上有弹性，有些国家战略特需的企业，例如某些重要军工企业如涉及国家安全，也在这一块更适合，但如果对公益类企业给予特殊的投入和补贴，则应把公益性和竞争性业务分开，这类企业由于难以进入管资本运营体系，这就需要严格界定。对自然垄断企业三中全会的改革路径已经明确：“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。”
第六，如何发展混合所有制经济？在国有资本管理方式变革基础上，发展混合所有制经济将产生重要可操作平台和推动力量。这里有几种情况，一是存量改制的，在国有产权主体明确的情况下，可以增量吸收社会股份，有利于非公有制企业参与国有企业改革的操作。二是混合投资。资本运营平台可能成为新投资项目的投资主体，应可吸纳社会资本共同投入，形成新的混合所有制形式。三是吸纳员工持股和管理者持股的，纳入国有资本出资人责任明确的资本运营体系中，有利于保障国有資本权利和调动员工积极性两个方面配套，防止侵蚀国有资产权利。四是可以参股。国有资本持股，未必都要采取控股方式，参股也是国有资本运营的形式和国有经济的一种实现方式，这个方式意义重大。要鼓励发展非公有制控股、国有资本参股的混合所有制形式，这将有效放大国有资本功能，提高国有资本运营效率，同时消除国有和民营生产要素的二元特质，走向公平竞争市场。《决定》提出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”
第七，为什么要提高国有企业上缴利润比例？《决定》提出：“提高国有资本收益上缴公共财政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”国有资本作为股东获得资本收益本来天经地义，三中全会提出逐步达到30%的比例也不能算高，因为留在企业的另外70%利润同样也是股东权利，可以支持股东用于企业发展。这个问题以前长期没有处理好，主要是在管企业思路下发生的，以为国有企业反正是国家的，利润收和留没有性质上的区别，这会助长国有企业工作人员分配无节，实际上侵犯的是股东权利，其实质是没有感觉到全民所有制企业的利润与全民有何关系。《决定》提出：“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。”实行管资本为主的思路，将会把“全民所有”的寄托逐步承载于国有资本的有效运营，还原国有企业作为企业的市场属性，当然，这是一种复杂和渐进的过程。
（作者：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所所长）
责任编辑：杜梅萍
围绕市场在资源配置中起决定性作用，需要的是公平竞争。公平竞争不仅在于建立各种所有制企业平等竞争的市场秩序，还需要建立能够实现平等使用生产要素的市场主体体系。改革关键有两条，一是生产要素市场化改革，二是国有经济管理方式的变革。这两条应当互为依存。
关于生产要素市场化改革，《决定》在完善现代市场体系的布局中，涉及资本、土地、管理、技术、知识、资源，实际上也包括了劳动力，对这些重要生产要素提出了一系列市场化改革方向，并明确提出“健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制”和“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发”的论断。
要使生产要素市场化，做到如《决定》所说“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素”，只有以市场来配置生产要素，才能做到平等使用生产要素，“平等使用”不能以行政手段去实现。目前我国生产要素市场化改革滞后，不仅表现在城乡二元要素结构，而且还表现在不同所有制企业之间存在的二元要素结构。要建立平等竞争的市场秩序，面临的基本问题是，在各种所有制企业竞争关系上，确实存在市场准入不统一、不规范、市场壁垒等必须改革的重大问题，但这还只是一种外部形式，问题的根源并不完全取决于企业外部竞争关系的形式平等，而在于各类企业内在属性上，存在生产要素二元特征。国有企业使用的各类生产要素，包括资本、管理、技术、土地、劳动等方面，具有与民营类企业的不同特质和不同功能，有些方面还不具有市场属性，这就难以真正平等竞争、平等使用生产要素。按照市场经济一般规律，最终将会推动我们各种所有制企业内含的生产要素功能属性同质化，进而实现整个市场同等要素、同等属性的一元化。改革要做的事，就会指向如何使国有企业激活内在生产要素的平等市场功能，这才能为增强国有经济活力找到市场经济的途径。
如何使国有企业激活内在生产要素的平等市场功能？就要实现《决定》 “以管资本为主加强国有资产监管”这一重大变革。这一重大的变革取向，昭示了国资监管体制、国有企业体制的重大走向。“以管资本为主加强国有资产监管”涉及以下具体改革事项、具体操作，还需要在实践中反复探索。
第一，国资监管应该行使的主要职责是什么？国资监管主要是管企业，还是管资本？如果国资监管是以管企业为主，或者说管人、管事、管资产相统一的管理，构成一种行政性的上下级管理，会使国有企业带有无法消除的行政特征和官方纽带，与国资监管制度建立前的部门管国企的体制相比，在政企分开意义上的推动是有的，但不是很大，离搞活企业和平等竞争更是有较大距离。而国资监管以管资本为主，就有了十分重大的区别。管资本代表的是国有资本所有权的出资人权利，就是股东权利。管企业行使的是权力，而管资本行使的是权利，股东权利在法律上是基于民事关系而不是行政关系的一种权利，依据我国公司法规定的股东权限行使出资人权利。这就为国有企业成为平等的市场主体，实现平等使用生产要素，进一步发展混合所有制经济辅定了最重要的体制门槛。
第二，国资监管如何转化为管资本为主？无非两种方式，一种是由现在的国资监管机构，通过职能转变改造为主要行使出资人权限的持股运营机构，进行资本管理和运营。但难度较大，在我国现实情况下也难以完全摆脱行政化，效果不会很好。第二种办法，在国资监管机构和国有企业之间，插入若干国有资本运营公司，由资本运营公司行使国有企业股东权利，这就会把国有资本运营和企业经营两种性质分开，《决定》采用的是这种办法，《決定》指出：“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这将会使国资管理方式发生重大变革。实行这个改革，将会使国有经济的实现形式从固化的企业形态中解放出来，为搞活国有经济开辟新路。以国有企业产权转让为例，转让收入到了哪里？转让所得收入又是什么性质？很少被人关注，人们更多关注的是作为企业形态的国有企业的“进”与“退”，但实际上国企进退不是问题的关键。如果发挥国有经济作用从管企业到主要管资本，产权可以转让，但资本还在，只是从资产形式的资本转化为了货币形式的资本，还可以再投入形成另外的资产形式的资本，这就完成了一个最简单的“退”与“进”的循环。就是说资本本身并不是可以“卖”掉的，而这个循环在管企业的国资监管方式里就不能顺畅形成。国有资本运营公司的介入，应该打造的是一个管资本的、可以操作的国有资本运营平台。
第三，国有资本运营公司如何搞？有人说，国有资本运营公司也是国有企业，并未解决国有企业的效率活力等问题。这种看法不敢说没有一些道理，但只要设计操作到位，所提问题应是可以化解的。一是，必须要分清资本运营和企业经营的不同性质。资本运营只行使出资人权限，持有股权或转让股权，获取资本收益，并对接国有资本经营预算体系，但是股东就是股东，只能限制其行权边界，既不能超越公司法，也不能成为可以自我膨胀的控股型经营企业。这种性质有待界定，其实虽称为“公司”，按其实际作用确定为特殊的事业法人也未尝不可。二是，资本运营公司与所持股国有企业的关系是经济关系、民事关系，千万不要搞成上下级。如果有所谓级别的话，运营公司并不能高于所持股企业，甚至可以考虑级别低于所持股企业。三是，运营公司数量要少，人数要精。地方各级特别到市县，不必层层设立运营公司，有的可以把国资监管机构直接改造为运营公司。运营公司所持股份的企业中肯定有大企业，但不能把运营公司自己封为大企业。如有对国有企业的整合兼并，运营公司只能起到股权运营职能，但不可以把自己视为兼并主体。四是，对国有企业如有进退调整方向、所持国有资本投入方向等重大问题，一般不应该视为运营公司自主决策行为，而应该依据国家政策和国资监管机构的决策，只起执行操作的职能，承担操作效率的责任。看来，还存在大量权责关系问题，如何设定有待深入研究探索。 第四，管资本思路对国有经济管理方式变革的重大导向是什么？主要是两条，一是国有资本纽带显著增强，而政企关系则彻底分开。方向在于，国有经济的实现形式将主要体现在国有资本形态上，而不再过多依存于国有企业形态。这将有望显著弱化国有企业某些行政化的官方特质，极大增强其面向市场的活力。二是国有企业将逐步弱化企业类别特性。国有企业原来承载的某些企业类别特征，将有了可能被市场同质化的重要条件，也就是国有企业的各类生产要素功能将会逐步与民营企业同质化，消减生产要素的二元特征，促进要素市场的健全和公平竞争秩序的形成。十八届三中全会提出职业经理人制度，增加国有企业市场选聘份额，已经昭示国有企业的管理如何对接生产要素市场的走向。探索解决好劳动力要素的市场权属统一，国有企业职工能进能出，最终使国有企业职工、民营企业职工，还有企业农民工等多种不同权属的劳动主体，能够实现权利一致、身份平等，流动顺畅；国有企业的其他生产要素，包括传统意义的资本、劳动力、土地，也包括高端意义的管理、技术乃至资源都要成为市场经济中平等竞争的要素，并进一步打通各种生产要素平等流动机制，这将通过市场的力量真正搞活整个国有经济，也为公平的要素竞争市场的形成奠定了基础。
第五，怎样对国有企业实行分类管理？十八届三中全会提出国有企业分类管理思路，是在总结既往经验基础上提出的重要改革创新。能够进入以管资本为主这一国资监管改革路径的，目前应该主要是竞争性、经营性强的国有企业，而公益性企业能否进入，可能是不一样的。国有企业分类为可竞争性企业、公益性企业、自然垄断企业三种类型。其中，可竞争性企业要坚决实行以平等使用生产要素为标志的市场化改革，明确进入国有资本运营体系。公益性企业在范围上有弹性，有些国家战略特需的企业，例如某些重要军工企业如涉及国家安全，也在这一块更适合，但如果对公益类企业给予特殊的投入和补贴，则应把公益性和竞争性业务分开，这类企业由于难以进入管资本运营体系，这就需要严格界定。对自然垄断企业三中全会的改革路径已经明确：“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。”
第六，如何发展混合所有制经济？在国有资本管理方式变革基础上，发展混合所有制经济将产生重要可操作平台和推动力量。这里有几种情况，一是存量改制的，在国有产权主体明确的情况下，可以增量吸收社会股份，有利于非公有制企业参与国有企业改革的操作。二是混合投资。资本运营平台可能成为新投资项目的投资主体，应可吸纳社会资本共同投入，形成新的混合所有制形式。三是吸纳员工持股和管理者持股的，纳入国有资本出资人责任明确的资本运营体系中，有利于保障国有資本权利和调动员工积极性两个方面配套，防止侵蚀国有资产权利。四是可以参股。国有资本持股，未必都要采取控股方式，参股也是国有资本运营的形式和国有经济的一种实现方式，这个方式意义重大。要鼓励发展非公有制控股、国有资本参股的混合所有制形式，这将有效放大国有资本功能，提高国有资本运营效率，同时消除国有和民营生产要素的二元特质，走向公平竞争市场。《决定》提出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”
第七，为什么要提高国有企业上缴利润比例？《决定》提出：“提高国有资本收益上缴公共财政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”国有资本作为股东获得资本收益本来天经地义，三中全会提出逐步达到30%的比例也不能算高，因为留在企业的另外70%利润同样也是股东权利，可以支持股东用于企业发展。这个问题以前长期没有处理好，主要是在管企业思路下发生的，以为国有企业反正是国家的，利润收和留没有性质上的区别，这会助长国有企业工作人员分配无节，实际上侵犯的是股东权利，其实质是没有感觉到全民所有制企业的利润与全民有何关系。《决定》提出：“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。”实行管资本为主的思路，将会把“全民所有”的寄托逐步承载于国有资本的有效运营，还原国有企业作为企业的市场属性，当然，这是一种复杂和渐进的过程。
（作者：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所所长）
责任编辑：杜梅萍