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针对多年来我国财政资金管理弱化，财政支出改革滞后的状况,大力推进支出管理改革，建立以国库单一账户体系为基础的现代国库管理制度，是当今财政体制改革的一项重要内容，是进一步加强财政监督和管理，提高资金使用效益，更好的发挥财政在宏观调控中的作用，增强预算约束力，确保年度预算全面实施的重要措施。
现代国库管理制度的基本内容
现代国库管理制度，是对财政资金实行集中收缴和支付的管理制度，亦称国库集中收付制度。基本框架是：按照政府预算级次，建立财政国库单一账户体系；所有财政性资金全部纳入各级政府预算统一管理，收入直接缴入国库或财政指定的商业银行开设的单一账户（财政专户），主要财政性支出由财政国库支付机构从单一账户直接支付到商品或劳务供应者；相应建立支付管理机构、管理信息系统和监督检查机制。
现代国库管理制度的特点:一是实现了财政对资金支付的全过程监控。从预算分配到资金拨付、使用、银行清算，直到资金到达商品和劳务供应商账户，整个过程都在财政部门的控制和掌握之中。二是不改变资金使用权、不改变财务会计管理权。预算单位可以根据自身职能需要，在批准的预算额度内自行决定购买何种商品和劳务，并进行相关的会计核算，但支付款项要由财政部门进行。改变的仅仅是支付方式。三是财政资金只有在最终支付阶段才离开国库。财政资金的支付，都是从国库单一账户直接到达供应商或收款人，中间不经过其他环节，克服了原来层层拨款方式存在的各种弊端。四是较好地兼顾了资金管理上的原则性和灵活性。国库单一账户制度设计了两种支付方式。一种是高度集中支付，由预算单位提出申请，财政部门直接指令银行进行支付。改革后，大部分支付将通过这种方式来实现。另一种是授权支付。对于小额零星支付，预算单位可以在财政部门规定的限额内，直接指令银行实施支付。另外，对于需要用现金支付的事项，如差旅费报销、小额采购等，还设计了小额现金账户。这些措施都大大方便了单位用款。
财政国库管理制度改革的基本模式
针对当前财政国库管理制度存在的种种问题，近年来各地进行了大量的改革尝试。比较典型的模式有两种，即“会计集中核算制度”和“国库单一账户制度”。
会计集中核算制度。就是取消各预算单位账户，取消单位会计和出纳；由财政部门成立会计集中核算中心，集中办理单位各项核算记账业务，对单位进行会计服务和监督；集中办理单位支付事项，除小额零星支付外，预算单位各项支出，在不改变单位资金使用权，不改变其财务自主权的前提下，通过核算中心向收款人实施直接支付。从目前的试点情况看，实行会计集中核算制后，财政监督力度明显增强，资金挤占、浪费现象明显减少，单位财务会计管理有了一定的改善。但是，也暴露出了一些问题。一是有些单位无法纳入集中管理体系。原因是我国的行政事业单位大多都有自己的后勤服务部门，如食堂、招待所、幼儿园等，这些单位收支频繁，业务复杂，很难集中开展会计核算。各地在试点中，均未将这些单位纳入集中核算范围。二是这种管理制度对较高级次政府不适用。一方面，随着政府级次的提高，预算单位业务量成倍增加，往往会影响到核算中心的监督服务效果。另一方面，中央、省、市级政府单位驻地分散，有些单位还在外地，给集中会计核算的实施带来了困难。三是这种制度会计主体不明确，单位与“会计核算中心”之间容易出现扯皮现象。如果出现违纪现象，由于双方责任难以界定，扯皮现象难以避免。四是单位对自身的财务状况不易清楚掌握。这说明，会计集中核算制度虽然是一种比较有效的预算管理模式，但有其局限性，它比较适宜于在会计核算业务单一、业务量相对较少的单位推行。
国库单一账户制度。其核心内容是，以国库单一账户制度为基础，建立国库集中收付制度，实现财政对预算内外资金的全过程管理。在会计集中核算制度下，按照目前大多数地方的做法，单一账户是指财政部门在商业银行为会计集中核算中心，并为各预算单位分别设立的明细账户。这一账户制度设计了集中汇缴方式和小额现金账户，即使收支频繁的单位，照样可以通过国库集中收付体系开展业务。另外，由于电子信息管理技术的广泛应用，以及银行业尤其是电子银行业务的快速发展，大量的收支业务可以籍此在较短时间里处理完毕。在这种情况下，对于业务量较多、单位驻地分散的部门，财政部门也可以通过这一帐户实现对所有预算单位收付的集中管理。
保证国库集中收付制度改革的配套措施
一是进一步推进预算编制改革。年度预算是预算执行的基本依据。推行国库单一账户制度，必须加快部门预算改革的步伐。（一）是早编预算。实行国库单一账户制度后，财政国库部门审核批准单位支付申请，其最基本的依据就是经过人大批准的单位预算。但是按照目前的做法，每年人代会召开前的一段时间，预算执行实际上是没有预算可依的,因此，必须早编预算，在预算年度开始前就批复给各部门。（二）是细编预算。目前的预算是按资金性质编制的，并且大部分都没有具体到项目，这给“照单（预算）付钱”的集中支付带来困难。（三）是进一步提高预算编制的科学性。目前，我国的预算科学性、计划性不强，往往是人代会通过预算，同时调整预算就来了。国库单一账户的一个重要特点，就是资金使用规范性、计划性强。追加预算过多、过频，资金的使用缺乏预见性，影响国库集中支付制度的正常开展。（四）是尽快建立政府采购预算制度。编制政府采购预算，对大部分政府购买实行集中采购，可以大幅度减少集中支付业务量，有利于国库单一账户制度的顺利实施。
二是建立财政管理信息系统和现代化的银行清算系统。国库集中收付制度，是以高速的信息传递手段和快捷的银行清算系统为依托的。比如，财政国库部门必须依赖预算执行系统来审核单位申请，向代理银行发出支付指令；代理银行通过零余额账户实现支付后，必须于当日实现与国库单一账户的清算；有关的支付信息，代理银行和人民银行必须及时反馈给财政国库管理部门。另外，实行国库集中收付后，财政部门每天要处理大量的用款申请，要对税收和非税收入进行监控，要每天掌握库款情况，等等。所有这一切，用传统的方法是难以实现的。因此，必须尽快建立现代化的管理系统和银行清算系统。
三是修订、制定相关法律法规和管理办法。国库集中收付制度对账户体系设置、财政资金收缴和支付程序都进行了重大改革，并涉及银行清算制度，相应地需要重新修订《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《财政总预算会计制度》以及相关税收征管法规、行政事业单位会计制度等。
四是进一步加强预算单位财务管理，为改革打下坚实的基础。建立国库集中支付制度，对各单位财务管理工作提出了更高的要求，采取切实措施继续加强财务管理，克服财务管理中的薄弱环节，切实从制度建设、人员力量、加大执法力度等方面加强管理，以适用建立现代国库管理制度的要求。
五是国库集中收付制度涉及面广，是一项庞大的系统工程，不仅需要财政、税收征收机关、国库、代理银行、各预算单位等部门之间业务、技术上的配合，更需要各级政府和领导的重视与支持，因此只有更新观念、加强联系和协调，处理好各方的关系，为推进改革提供政治、业务、技术等各方面的保障，促进现代国库管理制度改革顺利进行。
（作者单位：青岛开发区财政局）
现代国库管理制度的基本内容
现代国库管理制度，是对财政资金实行集中收缴和支付的管理制度，亦称国库集中收付制度。基本框架是：按照政府预算级次，建立财政国库单一账户体系；所有财政性资金全部纳入各级政府预算统一管理，收入直接缴入国库或财政指定的商业银行开设的单一账户（财政专户），主要财政性支出由财政国库支付机构从单一账户直接支付到商品或劳务供应者；相应建立支付管理机构、管理信息系统和监督检查机制。
现代国库管理制度的特点:一是实现了财政对资金支付的全过程监控。从预算分配到资金拨付、使用、银行清算，直到资金到达商品和劳务供应商账户，整个过程都在财政部门的控制和掌握之中。二是不改变资金使用权、不改变财务会计管理权。预算单位可以根据自身职能需要，在批准的预算额度内自行决定购买何种商品和劳务，并进行相关的会计核算，但支付款项要由财政部门进行。改变的仅仅是支付方式。三是财政资金只有在最终支付阶段才离开国库。财政资金的支付，都是从国库单一账户直接到达供应商或收款人，中间不经过其他环节，克服了原来层层拨款方式存在的各种弊端。四是较好地兼顾了资金管理上的原则性和灵活性。国库单一账户制度设计了两种支付方式。一种是高度集中支付，由预算单位提出申请，财政部门直接指令银行进行支付。改革后，大部分支付将通过这种方式来实现。另一种是授权支付。对于小额零星支付，预算单位可以在财政部门规定的限额内，直接指令银行实施支付。另外，对于需要用现金支付的事项，如差旅费报销、小额采购等，还设计了小额现金账户。这些措施都大大方便了单位用款。
财政国库管理制度改革的基本模式
针对当前财政国库管理制度存在的种种问题，近年来各地进行了大量的改革尝试。比较典型的模式有两种，即“会计集中核算制度”和“国库单一账户制度”。
会计集中核算制度。就是取消各预算单位账户，取消单位会计和出纳；由财政部门成立会计集中核算中心，集中办理单位各项核算记账业务，对单位进行会计服务和监督；集中办理单位支付事项，除小额零星支付外，预算单位各项支出，在不改变单位资金使用权，不改变其财务自主权的前提下，通过核算中心向收款人实施直接支付。从目前的试点情况看，实行会计集中核算制后，财政监督力度明显增强，资金挤占、浪费现象明显减少，单位财务会计管理有了一定的改善。但是，也暴露出了一些问题。一是有些单位无法纳入集中管理体系。原因是我国的行政事业单位大多都有自己的后勤服务部门，如食堂、招待所、幼儿园等，这些单位收支频繁，业务复杂，很难集中开展会计核算。各地在试点中，均未将这些单位纳入集中核算范围。二是这种管理制度对较高级次政府不适用。一方面，随着政府级次的提高，预算单位业务量成倍增加，往往会影响到核算中心的监督服务效果。另一方面，中央、省、市级政府单位驻地分散，有些单位还在外地，给集中会计核算的实施带来了困难。三是这种制度会计主体不明确，单位与“会计核算中心”之间容易出现扯皮现象。如果出现违纪现象，由于双方责任难以界定，扯皮现象难以避免。四是单位对自身的财务状况不易清楚掌握。这说明，会计集中核算制度虽然是一种比较有效的预算管理模式，但有其局限性，它比较适宜于在会计核算业务单一、业务量相对较少的单位推行。
国库单一账户制度。其核心内容是，以国库单一账户制度为基础，建立国库集中收付制度，实现财政对预算内外资金的全过程管理。在会计集中核算制度下，按照目前大多数地方的做法，单一账户是指财政部门在商业银行为会计集中核算中心，并为各预算单位分别设立的明细账户。这一账户制度设计了集中汇缴方式和小额现金账户，即使收支频繁的单位，照样可以通过国库集中收付体系开展业务。另外，由于电子信息管理技术的广泛应用，以及银行业尤其是电子银行业务的快速发展，大量的收支业务可以籍此在较短时间里处理完毕。在这种情况下，对于业务量较多、单位驻地分散的部门，财政部门也可以通过这一帐户实现对所有预算单位收付的集中管理。
保证国库集中收付制度改革的配套措施
一是进一步推进预算编制改革。年度预算是预算执行的基本依据。推行国库单一账户制度，必须加快部门预算改革的步伐。（一）是早编预算。实行国库单一账户制度后，财政国库部门审核批准单位支付申请，其最基本的依据就是经过人大批准的单位预算。但是按照目前的做法，每年人代会召开前的一段时间，预算执行实际上是没有预算可依的,因此，必须早编预算，在预算年度开始前就批复给各部门。（二）是细编预算。目前的预算是按资金性质编制的，并且大部分都没有具体到项目，这给“照单（预算）付钱”的集中支付带来困难。（三）是进一步提高预算编制的科学性。目前，我国的预算科学性、计划性不强，往往是人代会通过预算，同时调整预算就来了。国库单一账户的一个重要特点，就是资金使用规范性、计划性强。追加预算过多、过频，资金的使用缺乏预见性，影响国库集中支付制度的正常开展。（四）是尽快建立政府采购预算制度。编制政府采购预算，对大部分政府购买实行集中采购，可以大幅度减少集中支付业务量，有利于国库单一账户制度的顺利实施。
二是建立财政管理信息系统和现代化的银行清算系统。国库集中收付制度，是以高速的信息传递手段和快捷的银行清算系统为依托的。比如，财政国库部门必须依赖预算执行系统来审核单位申请，向代理银行发出支付指令；代理银行通过零余额账户实现支付后，必须于当日实现与国库单一账户的清算；有关的支付信息，代理银行和人民银行必须及时反馈给财政国库管理部门。另外，实行国库集中收付后，财政部门每天要处理大量的用款申请，要对税收和非税收入进行监控，要每天掌握库款情况，等等。所有这一切，用传统的方法是难以实现的。因此，必须尽快建立现代化的管理系统和银行清算系统。
三是修订、制定相关法律法规和管理办法。国库集中收付制度对账户体系设置、财政资金收缴和支付程序都进行了重大改革，并涉及银行清算制度，相应地需要重新修订《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《财政总预算会计制度》以及相关税收征管法规、行政事业单位会计制度等。
四是进一步加强预算单位财务管理，为改革打下坚实的基础。建立国库集中支付制度，对各单位财务管理工作提出了更高的要求，采取切实措施继续加强财务管理，克服财务管理中的薄弱环节，切实从制度建设、人员力量、加大执法力度等方面加强管理，以适用建立现代国库管理制度的要求。
五是国库集中收付制度涉及面广，是一项庞大的系统工程，不仅需要财政、税收征收机关、国库、代理银行、各预算单位等部门之间业务、技术上的配合，更需要各级政府和领导的重视与支持，因此只有更新观念、加强联系和协调，处理好各方的关系，为推进改革提供政治、业务、技术等各方面的保障，促进现代国库管理制度改革顺利进行。
（作者单位：青岛开发区财政局）