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东北师范大学政法学院。通信作者及地址：王光厚，吉林省长春市东北师范大学政法学院；邮编：130117；E-mail：wanggh818@nenu.edu.cn.本文系中国海洋发展研究中心2012年青年项目“澳大利亚的南海政策研究”（AOCQN201205）的研究成果。 田力加
摘 要 从经济层面看，中国是澳大利亚发展的重要伙伴。然而，从战略层面看，澳大利亚认为中国的崛起给地区安全带来“不确定性”。尽管存在对华“防范”的一面，但是从总体上看当前澳大利亚的对华政策是以“接近”和“融合”为主的。未来澳大利亚对华政策的选择深受亚太地区“权力转移”的走势、澳内部政党政治变化和中澳意识形态上的差异三个因素的影响。建立澳大利亚-美国-中国之间的良性互动将是未来澳对华政策的一个重要努力方向。
关键词 澳大利亚 中国 外交政策
2012年10月28日，澳大利亚政府正式发布《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书，明确了澳“融入亚洲”的国家发展方向并为之规划设计了宏伟的蓝图。中国是“亚洲世纪”的“领头羊”。能否处理好与中国的关系，直接关系到澳“融入亚洲”战略的成败。本文拟从基本考量、主要路径、未来走势三个层面来诠释澳大利亚对华政策的基本内涵。
一、 澳大利亚对华政策的基本考量
当前澳大利亚的对华政策是“亚洲世纪”来临之际澳对中澳关系进行重新审视的产物。澳大利亚研判“亚洲世纪”正在来临，澳大利亚政府认为“亚洲地区转变为世界经济龙头的进程不仅势不可挡，而且加快了步伐。在这一世纪中，我们所在的地区将成为世界上大多数的中产阶级所生活的家园，并将成为世界上最大的商品和服务的制造者、提供者及其最大的消费者”[1]。对澳大利亚而言，亚洲中产阶级的崛起所带来的不仅仅是矿产和能源业的繁荣，而且会带来旅游、金融、教育、健康、食品等多领域的机会。为抓住“亚洲世纪”所带来的历史机遇，从而使“澳大利亚成为一个更加繁荣、抗风险能力更强、充分融入本地区并对世界开放的国家”[1]，澳大利亚政府业已规划设计了五个“融入亚洲”的战略性行动领域。2013年4月4日，澳大利亚正式公布“亚洲世纪”政策行动计划。这标志着澳大利亚“融入亚洲”的战略开始启动。作为亚洲最大经济体的中国是实现“亚洲世纪”的最大贡献者，[2]是“亚洲世纪”的领头羊。如何有效应对中国的崛起所带来的机遇和挑战，是澳大利亚的“融入亚洲”战略面临的核心问题。
澳大利亚的对华政策主要受经济和战略两个因素的影响和驱动。
（1） 经济上，中国是拉动澳大利亚发展的主要动力。澳大利亚铁矿石、煤炭等自然资源储量丰厚且服务业发达，与中国之间存在很强的经济互补性。这为澳中经贸关系的发展奠定了雄厚基础。目前，中国已位列澳大利亚第一大贸易伙伴。据统计，2012年澳大利亚对中国的商品和服务出口额达到788.94亿澳元，占澳出口总值的26.3%；澳大利亚从中国进口的商品和服务额达到463.37亿澳元，占澳进口总值的14.6%；澳中货物和服务贸易额达到1 176.16亿澳元，占澳对外贸易总额的20.3%。[3] 因为统计方法的差异，中澳双方的数据有所不同。中澳之间这种密切的经济联系使得澳大利亚成为中国经济高速增长的受益者之一。2008年全球金融危机以来，澳大利亚之所以更够成为发达国家经济表现的“优等生”，事实上与中国对澳大利亚的经济牵引有着十分密切的关系。就“后金融危机时代”的情况来看，由于欧洲深陷债务危机、美国经济持续低迷，中国依然是拉动澳大利亚经济增长的主要引擎。根据亚洲开发银行的预测，由于内需潜力巨大，2013年、2014年中国经济将分别保持82%和80%的高增长率。[4]就此研判，未来一段时期内澳大利亚对华的农矿产品出口依然乐观。更为重要的是，日益富裕的中国还将给澳大利亚提供除农矿产品之外的多样性的经济发展机遇。一方面，来自中国的投资将成为推动澳大利亚经济持久繁荣的重要力量之一。[5]澳大利亚系中国第一大对外投资目的地国。截至2012年，中国在澳大利亚的对外直接投资（ODI）累计投资额已经达到510亿美元。[6]目前，中国对澳的投资正逐步从单一的矿产和能源领域走向农业、可再生能源、基础设施、高新技术和地产等行业，这对澳大利亚经济的均衡发展多有助益。不容否认，澳大利亚国内对于来自中国的投资有着不同的声音。但是，澳大利亚政府业已充分认识到中国投资的重要性并采取了一系列吸引中国投资的举措[1]。当前中国的对外投资能力日益提升，如何引进更多中国投资是澳面临的一大挑战。另一方面，未来的中国将为澳大利亚非矿产业的发展提供广阔市场。澳大利亚认为“中国经济的再平衡、中产阶级的增长和持续进行中的城市化意味着澳中贸易与投资关系也将会转变”[1]。这种转变突出体现在“澳中人民之间的往来”给澳大利亚服务业的发展所带来的广阔市场上。目前，中国是澳大利亚最大的海外学生来源国。2011年约有16万中国学生在澳大利亚各级教育机构学习。[7]来自中国的游客数量也引人注目。2011年中国大陆前往澳大利亚旅游的人数达到54.2万人，同比增长19.4%，位列澳第三大旅游客源来源国。[8]就未来看，在中国经济保持平稳发展的预期下，中国为澳大利亚提供的此类经济机会无疑会越来越多。还需提及的是，中国与澳大利亚目前正就建立自由贸易区进行谈判。根据澳大利亚国际经济研究中心数据显示，中澳两国自由贸易协定的签订将在未来20年内为澳经济创造1460亿澳元的收入。[9]总之，“中国将是澳大利亚创造成功未来——更加繁荣和更多、更好就业机会故事的一大部分”[10]。能否抓住中国所提供的经济机会，直接关系到澳大利亚能否赢在“亚洲世纪”。
（2） 战略上，澳大利亚认为中国的崛起将改变亚太地区的权力平衡，进而给区域安全带来“不确定性”。进入21世纪后，伴随中国等新兴市场国家综合国力的迅速增长，全球性的“权力转移”悄然兴起。[11]始于2008年的全球金融危机大大削弱了既有“主导国”——美国的力量，进一步加速了全球“权力转移”的进程。就亚太地区的情况看，美国虽以“辐辏”模式（hubandspokes）继续掌控着本地区的安全结构，这种模式以美国为主导，以美国与日本、韩国和澳大利亚等国的双边军事同盟为其主要支柱。See Dennis C. Blair， John T. Hanley Jr. ， “From Wheels to Webs ： Reconstructing Asia-Pacific Security Arrangements”， The Washington Quarterly， Vol. 24， No. 1， Winter 2001. 但是就经济领域的情况看，中国的“引领”作用日益突出。这使得本地区的“权力转移”呈现出中国与美国在经济和安全领域各领风骚的局面。[12]澳大利亚在经济上与中国联系密切，因而从总体上看对中国的崛起持“欢迎”态度。[13]11然而，澳大利亚并没有因此而忽视“权力转移”本身给亚太国际关系与区域安全形势发展所带来的“不确定性”。澳大利亚2009年发布的《国防白皮书》认为“如果中国不能对其军事计划进行详细解释，同时也不能为建立信任而与其他国家就军事计划进行沟通，那么中国军事现代化的步伐、规模和结构将有可能使其邻国有理由产生疑虑”[14]。2011年澳大利亚国防部长史密斯亦公开表示“中国需要增加开放度和透明度，明示其军事能力和战略意图”[15]。2013年版的《国防白皮书》虽然明确表示“澳大利亚政府并不视中国为对手”并认定中国防务力量的加强是其经济增长的“自然和合理”的结果，但是，亦认为中国的军事现代化将“不可避免地会影响地区国家的战略规划与行动并正在改变西太平洋的军力平衡”[13]。这实际上是在暗示中国崛起会给亚太安全带来“不确定性”。安全利益是“决定国家战略关系性质的首要因素”[16]。因而，如何应对中国崛起所带来的安全上的“不确定性”是澳大利亚“融入亚洲”时必须考量的一个关键性因素。 中国在经济和战略上对澳大利亚的不同意涵，使得澳对中国形成了矛盾的认知。根据澳大利亚著名智库洛伊国际政策研究所（Lowy Institute for International Policy）所做的 2013年度《澳大利亚与世界：公共舆论与外交政策》调查报告，是年76%的澳大利亚公众认为当前中国在经济上对澳大利亚最为重要，较之2009年上升了13个百分点。然而，报告亦显示41%的澳大利亚公众认为中国在未来20年内将对澳大利亚构成威胁。[17]这表明澳大利亚在安全上对中国缺乏必要的信任。值得关注的是，安全上的不信任感反过来亦对澳中经济关系产生负面影响。目前澳国内有关“中国将收购澳大利亚”、“澳大利亚在经济上对中国过分依赖”等论调无不与澳在安全上对华的“不信任”相关。对澳大利亚政府而言，如何在经济上“倚重”中国和安全上“防范”中国两项根本性国家利益之间寻求一个平衡点是其制定有效的对华政策的关键。
二、 澳大利亚的对华政策选择
澳大利亚是一个典型的“中等强国”[18]。它虽然不能像大国那样去左右地区形势的发展，但是却具有小国所不具备的“挑头提出设想，形成解决问题的观点及构想的能力”[19]。面对中国崛起所带来的机遇和挑战，日益赋有“首创精神”的澳大利亚并不是随波逐流或简单地“选边站”，而是主动给予澳中关系以新的定位并力求通过自身努力来形塑澳中关系。
国家利益是一国对外政策的根本指针。现实经济利益的吸引推动着澳去加强与中国的全方位关系，而安全上的“不确定性”则需要澳大利亚去“规范”和“制衡”中国的行为。基于这两方面的考量，澳大利亚政府将对华政策目标设定为“鼓励中国和平地崛起并确保其在本地区的战略竞争不会导致冲突”[13]11。这一目标以“规避”和“降低”中国崛起所带来的安全“风险”为主要着力点，其实质是要实现澳在经济、安全上的双赢。
澳大利亚政府认为“应当通过信任、相互尊重和理解基础上的沟通与合作”来实现其对华政策目标[1]。为此，近两年来澳大利亚政府采取了一系列引人注目的战略性举措：其一，努力提升澳中政治关系的层次，加强与中国的机制化联系。2013年4月澳大利亚总理吉拉德率领澳史上“最高级别政治代表团”[20]开展对华的“纠偏之旅”。期间，澳中一致同意构建“相互信任、互利共赢的战略伙伴关系”，并建立两国总理定期会晤机制以及外交与战略对话、战略经济对话等机制。澳大利亚方面认为战略伙伴关系的建立标志着澳中关系“迈上新台阶”，有助于加强两国间的“宏观政策协调，加深互信，推动各领域合作”[21]。澳中战略伙伴关系的建立也使得澳大利亚成为西方发达国家中与中国政治联系最为密切的国家之一。其二，力求加速澳中自由贸易协议谈判。自由贸易区是国家间经济关系制度化的产物，有助于推动相关各方的经济发展、政治互信和社会互动。早在2005年澳大利亚与中国就启动了自由贸易协议谈判。但是，由于双方在农产品、矿业与能源、服务业等问题上存在分歧，谈判一直没有取得突破性进展。进入2013年后，澳中双方开启第十九轮自由贸易谈判。陆克文重新就任澳大利亚总理后明确表示希望加快与中国的自由贸易协议谈判。其三，支持人民币国际化。澳大利亚认为人民币国际化有助于澳企业降低成本和风险，因而澳政府积极支持澳元与人民币的直接结算。2012年3月，澳大利亚央行与中国人民银行签署了一项为期三年价值300亿澳元的货币互换协定。2012年10月澳政府发布的《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书将“探索与中国合作支持人民币国际化”[1]列为澳优先解决的事项。2013年4月吉拉德访华期间澳中签署澳元与人民币直接兑换协议。值得关注的是，2013年4月澳大利亚联邦储备银行表示计划投入5%的外汇储备购买中国的主权债券。这一计划的实施无疑会进一步拓展澳中金融关系并推动人民币国际化。其四，加强与中国的军事合作。澳大利亚认为“防务组织间的合作在确保我们（澳中）间的关系拥有一个长期的、建设性的前景方面发挥着重要作用”[13]62。为此，近两年来澳大利亚不断加强与中国之间的务实性军事交流与合作，其突出表现是澳中联合军事演习和军方高层互访日渐频繁。以联合军事演习的情况为例，2010年9月，中澳海军在中国黄海某海域举行了联合军事演习；2011年11月，中澳两军首次在成都举行人道主义救援救灾联合演习；2012年10月底，中国人民解放军应邀赴澳布里斯班参加了“合作精神2012”中-澳-新人道主义救援救灾联合演练。澳方希望通过此种交流与合作增加中国军事的透明度和澳中在安全领域的互信，从而减弱中国军力增长给地区安全环境所带来的“不确定性”。其五，与中国建立更为深入和广泛的民间联系和文化联系。澳大利亚政府认为“民间联系和文化联系在澳中关系中扮演至关重要的角色”[22]，可以增加澳中之间的理解和认知。为进一步推动澳中在这些领域的合作，澳大利亚进行了两方面的努力。一方面是“请进来”。近两年来，澳大利亚通过奖学金激励、提供更多信息等举措大力吸引中国留学生。与此同时，澳大利亚还通过降低签证要求、提供中文标识和导游等方式来吸引中国游客。在澳大利亚看来这些交流不仅会推动澳相关产业的发展，而且是“链接中国的新方式”[23]。另一方面是“走出去”。《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书将“使年轻的澳大利亚人能到亚洲旅行和工作”作为澳大利亚政府的“高度优先工作之一”[1]，而中国系其中最主要的目的国之一。总的看来，澳大利亚政府这些对华政策举措具有较为明显的“亲善”色彩，这使得澳成为“西方世界”里对华最为友好的国家之一。
在采取众多加强同中国关系举措的同时，为应对中国崛起所带来的安全上的“不确定性”，最近两年来澳大利亚强化了与美国的军事同盟关系。2011年11月16日澳大利亚总理吉拉德和到访的美国总统奥巴马在堪培拉举行记者会，宣布了美国在澳大利亚的永久性驻军计划。据此，2012年4月美国海军陆战队员200人进驻澳大利亚的达尔文港。达尔文港距离中国南海2 000公里，在此驻军加大了美国对中国的“威慑”力度，有利于美国专门针对中国而设计的“空海一体战”战略的展开。[24]但是，澳大利亚方面显然并不想因此而“触怒”中国。就在美军进驻的同时，澳大利亚政府明确表示“不允许美军在澳大利亚建立专用（军事）基地”[25]。其后，澳大利亚还拒绝了美国提出的在澳大利亚海军基地常驻核动力航空母舰和其他战舰的方案。这些表态无疑凸显了澳对华政策的矛盾性和倾向性所在。事实上，从澳大利亚的角度看，“美中之间能够保持一种竞争与合作并存的建设性关系”[13]9最符合其利益需要。因而，在现实的战略选择上，澳大利亚不但同时与美国、中国保持密切关系，而且还力求在推动中美关系发展上有所贡献。例如，2013年4月在访问中国期间，吉拉德就曾明确表示“未来的十年，我们（澳中）的合作将继续发展，经过一段时间我们希望看到这种合作能够拓展为包括美国在内的三边活动”[26]。 尽管存在对华“防范”的一面，但是从总体上看当前澳大利亚的对华政策是以“接近”和“融合”为主的。这一政策取向是澳大利亚对自身利益和国际形势进行综合判断的基础上形成的，充分体现了澳作为“中等强国”在外交上的独立性和原创性。[27]
三、 澳大利亚对华政策的未来走势
在全球战略重心日益向亚太倾斜的背景下，澳大利亚做出“接近”中国的战略选择，无疑是十分明智的。然而，当前澳大利亚的对华政策框架能否延续下去，还取决于多种因素的影响和制约。
第一，亚太地区“权力转移”的方向将左右澳大利亚对华政策的走势。面对亚太地区“权力转移”进程中出现的“崛起国”中国与“主导国”美国在经济和安全领域各领风骚的局面，澳大利亚选择了经济上向中国靠拢、安全上依靠美国的“双重依赖”战略。这一战略选择使得澳大利亚得以充分分享地区发展所带来的红利，实现了经济与安全上的“双赢”。毫无疑问，澳大利亚的“双重依赖”战略是奠基于“中美两国在经济、政治、战略与军事等各个层面正面而持久的双边关系”[13]之上的。这意味着稳定的中美关系是当前澳大利亚对外战略赖以展开的必要和基础条件。这一条件如果发生变化，澳的对外战略亦将被迫调整。尽管从总体上研判未来亚太地区的“权力转移”将以和平方式进行，[28]但是这并不排除中美两国因“战略误判”而产生矛盾和摩擦的可能性。当前，中美两国在意识形态、人权、台湾、海权等多个问题上存在分歧。如果这些分歧得不到有效管控，则中美会走向对抗，其结果必然是两败俱伤。[29]作为“决定地区前景最重要因素”[13]的中美关系如果出现问题，那么澳大利亚将不得不面临在中美两国之间“选边站”的困局。[30]在这种情况下，澳大利亚不但在美国和中国之间同时获益的良好局面将被彻底打破，而且其自身的正常发展亦会受到严重冲击。届时，“澳大利亚有关地区和平与繁荣的希望就将破灭”，而澳“无论选择什么样的道路”，都将“处于一个完全不同的陌生世界中而别无选择”。[31]届时，澳大利亚“接近”中国的政策亦根本无法推行。不容否认，面对以美国和中国为主体的地区性“权力转移”，澳大利亚力求发挥自身的能动性，在推动中美关系平稳发展方面扮演一个建设性的角色。然而，身为“中等强国”的澳大利亚毕竟不是地区主导国家，在地区权力结构变迁问题上更多是个“受动者”。
第二，澳大利亚国内政党政治的变化将对澳对华政策的走势产生直接影响。在西方国家，政党的政治倾向是影响该国对外政策走势的重要因素之一。澳大利亚是较为典型的两党制国家。工党和自由党是澳的两大主要政党，两党长期轮流执政。从传统上看，澳大利亚工党政府比较倾向于自由主义和国际主义，注重发展与亚洲国家的关系并力求通过各种多边国际机制来推动地区秩序的建立。与之形成对照，澳大利亚自由党政府则倾向于现实主义，力主加强与西方世界特别是美国的关系。[32]就对华政策而言，澳大利亚工党历来主张对华接触，奉行积极的对华政策。1951年，澳大利亚工党议员代表团访华，成为第一个对新中国进行访问的澳政治团体。1972年12月，惠特拉姆工党政府执政时期澳大利亚与中国建立正式外交关系。其后，霍克、基廷、陆克文、吉拉德几届工党政府执政时期澳中关系基本上都保持平稳发展。不容否认，陆克文第一次执政的后期曾表现出对中国的“不信任”态度[33]，但是，其出发点并没有偏离澳大利亚工党传统的将中国纳入国际体系的自由主义之路。2013年6月重新掌权后，陆克文亦公开表示将“高度重视对华关系”[34]。1949—1972年，几届澳大利亚自由党政府追随美国敌视中国。澳中建交后，自由党转而奉行务实的对华政策。尽管如此，受中美关系的影响，霍华德政府执政时期澳中两国关系因“西藏问题”、“台海问题”而时有波折，呈现出极大的不稳定性。2013年9月，澳大利亚举行联邦大选，阿博特领导的自由党-国家党联盟战胜陆克文领导的工党，从而结束了工党6年的执政地位。当前，阿博特政府面临的最大外交挑战依然是如何处理同澳大利亚最主要盟国——美国以及澳大利亚最大贸易伙伴——中国之间的关系。阿博特的政治立场向来保守具有浓重的亲英美倾向，他是否会延续工党政府的对华政策还需要进一步观察。
第三，意识形态上的差异依然是影响未来澳大利亚对华政策的重要因素。汉斯·摩根索认为“虽然所有政治都必须是对权力的追求，但意识形态却把参与这种权力角逐解释成演员和观众在心理上和道德上都能接受的某种东西”[35]。就此而论，意识形态既是一国国家利益的重要组成部分之一，又是一国实现其对外政策目标的重要手段。由于社会制度、历史文化传统不同，澳大利亚与中国在意识形态上存有较大差异。中国主张“国与国之间应超越社会制度和意识形态的差异，相互尊重，友好相处”[36]。然而，澳大利亚方面却总以自己的社会制度为优越，不时在“民主”、“人权”等意识形态问题上对中国“指手画脚”。这给澳中关系的健康发展带来负面影响。2009年澳中之间所发生的中铝与澳大利亚力拓集团合作案、澳大利亚政府给“疆独”分子热比娅签发入境签证、澳大利亚力拓集团上海办事处胡士泰案等一系列事件，实际上都与意识形态因素有着十分密切的关系。当前，为了确保其经济利益，澳大利亚方面公开表示“不能用西方的标准来衡量中国的人权问题，要用中国本国的国情和进度来看待这个问题”[37]。然而，这一表态并不表示澳大利亚方面业已将意识形态因素从其对华政策的考量中去除。近期发生的华为等数家中国公司在澳大利亚大型项目投标中失利等事件，充分表明意识形态因素依然在影响澳大利亚的对华政策。由于意识形态因素反映了澳中两国在国家利益上的根本差异，所以就未来看，这一因素对澳中关系的负面影响依然不可忽视。
在上述三个因素中，以中美关系为主要表象的亚太“权力转移”是最根本的结构性要素。中美关系如能保持稳定，那么即使其他两项因素能对澳对华政策产生影响，也不会改变澳对华政策的总体走势。反之，如果中美关系出现波折，那么其他两项因素将会对澳的对华政策产生负面的催化剂作用。澳大利亚虽然无法左右中美关系的发展，但是“作为一个成熟的地区力量”[38]澳却可以在维护中美战略平衡方面发挥一定的作用。就此而言，建立澳大利亚-美国-中国之间的良性互动将是未来澳对华政策的一个重要努力方向。 参考文献：
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（责任编辑：张业亮）
摘 要 从经济层面看，中国是澳大利亚发展的重要伙伴。然而，从战略层面看，澳大利亚认为中国的崛起给地区安全带来“不确定性”。尽管存在对华“防范”的一面，但是从总体上看当前澳大利亚的对华政策是以“接近”和“融合”为主的。未来澳大利亚对华政策的选择深受亚太地区“权力转移”的走势、澳内部政党政治变化和中澳意识形态上的差异三个因素的影响。建立澳大利亚-美国-中国之间的良性互动将是未来澳对华政策的一个重要努力方向。
关键词 澳大利亚 中国 外交政策
2012年10月28日，澳大利亚政府正式发布《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书，明确了澳“融入亚洲”的国家发展方向并为之规划设计了宏伟的蓝图。中国是“亚洲世纪”的“领头羊”。能否处理好与中国的关系，直接关系到澳“融入亚洲”战略的成败。本文拟从基本考量、主要路径、未来走势三个层面来诠释澳大利亚对华政策的基本内涵。
一、 澳大利亚对华政策的基本考量
当前澳大利亚的对华政策是“亚洲世纪”来临之际澳对中澳关系进行重新审视的产物。澳大利亚研判“亚洲世纪”正在来临，澳大利亚政府认为“亚洲地区转变为世界经济龙头的进程不仅势不可挡，而且加快了步伐。在这一世纪中，我们所在的地区将成为世界上大多数的中产阶级所生活的家园，并将成为世界上最大的商品和服务的制造者、提供者及其最大的消费者”[1]。对澳大利亚而言，亚洲中产阶级的崛起所带来的不仅仅是矿产和能源业的繁荣，而且会带来旅游、金融、教育、健康、食品等多领域的机会。为抓住“亚洲世纪”所带来的历史机遇，从而使“澳大利亚成为一个更加繁荣、抗风险能力更强、充分融入本地区并对世界开放的国家”[1]，澳大利亚政府业已规划设计了五个“融入亚洲”的战略性行动领域。2013年4月4日，澳大利亚正式公布“亚洲世纪”政策行动计划。这标志着澳大利亚“融入亚洲”的战略开始启动。作为亚洲最大经济体的中国是实现“亚洲世纪”的最大贡献者，[2]是“亚洲世纪”的领头羊。如何有效应对中国的崛起所带来的机遇和挑战，是澳大利亚的“融入亚洲”战略面临的核心问题。
澳大利亚的对华政策主要受经济和战略两个因素的影响和驱动。
（1） 经济上，中国是拉动澳大利亚发展的主要动力。澳大利亚铁矿石、煤炭等自然资源储量丰厚且服务业发达，与中国之间存在很强的经济互补性。这为澳中经贸关系的发展奠定了雄厚基础。目前，中国已位列澳大利亚第一大贸易伙伴。据统计，2012年澳大利亚对中国的商品和服务出口额达到788.94亿澳元，占澳出口总值的26.3%；澳大利亚从中国进口的商品和服务额达到463.37亿澳元，占澳进口总值的14.6%；澳中货物和服务贸易额达到1 176.16亿澳元，占澳对外贸易总额的20.3%。[3] 因为统计方法的差异，中澳双方的数据有所不同。中澳之间这种密切的经济联系使得澳大利亚成为中国经济高速增长的受益者之一。2008年全球金融危机以来，澳大利亚之所以更够成为发达国家经济表现的“优等生”，事实上与中国对澳大利亚的经济牵引有着十分密切的关系。就“后金融危机时代”的情况来看，由于欧洲深陷债务危机、美国经济持续低迷，中国依然是拉动澳大利亚经济增长的主要引擎。根据亚洲开发银行的预测，由于内需潜力巨大，2013年、2014年中国经济将分别保持82%和80%的高增长率。[4]就此研判，未来一段时期内澳大利亚对华的农矿产品出口依然乐观。更为重要的是，日益富裕的中国还将给澳大利亚提供除农矿产品之外的多样性的经济发展机遇。一方面，来自中国的投资将成为推动澳大利亚经济持久繁荣的重要力量之一。[5]澳大利亚系中国第一大对外投资目的地国。截至2012年，中国在澳大利亚的对外直接投资（ODI）累计投资额已经达到510亿美元。[6]目前，中国对澳的投资正逐步从单一的矿产和能源领域走向农业、可再生能源、基础设施、高新技术和地产等行业，这对澳大利亚经济的均衡发展多有助益。不容否认，澳大利亚国内对于来自中国的投资有着不同的声音。但是，澳大利亚政府业已充分认识到中国投资的重要性并采取了一系列吸引中国投资的举措[1]。当前中国的对外投资能力日益提升，如何引进更多中国投资是澳面临的一大挑战。另一方面，未来的中国将为澳大利亚非矿产业的发展提供广阔市场。澳大利亚认为“中国经济的再平衡、中产阶级的增长和持续进行中的城市化意味着澳中贸易与投资关系也将会转变”[1]。这种转变突出体现在“澳中人民之间的往来”给澳大利亚服务业的发展所带来的广阔市场上。目前，中国是澳大利亚最大的海外学生来源国。2011年约有16万中国学生在澳大利亚各级教育机构学习。[7]来自中国的游客数量也引人注目。2011年中国大陆前往澳大利亚旅游的人数达到54.2万人，同比增长19.4%，位列澳第三大旅游客源来源国。[8]就未来看，在中国经济保持平稳发展的预期下，中国为澳大利亚提供的此类经济机会无疑会越来越多。还需提及的是，中国与澳大利亚目前正就建立自由贸易区进行谈判。根据澳大利亚国际经济研究中心数据显示，中澳两国自由贸易协定的签订将在未来20年内为澳经济创造1460亿澳元的收入。[9]总之，“中国将是澳大利亚创造成功未来——更加繁荣和更多、更好就业机会故事的一大部分”[10]。能否抓住中国所提供的经济机会，直接关系到澳大利亚能否赢在“亚洲世纪”。
（2） 战略上，澳大利亚认为中国的崛起将改变亚太地区的权力平衡，进而给区域安全带来“不确定性”。进入21世纪后，伴随中国等新兴市场国家综合国力的迅速增长，全球性的“权力转移”悄然兴起。[11]始于2008年的全球金融危机大大削弱了既有“主导国”——美国的力量，进一步加速了全球“权力转移”的进程。就亚太地区的情况看，美国虽以“辐辏”模式（hubandspokes）继续掌控着本地区的安全结构，这种模式以美国为主导，以美国与日本、韩国和澳大利亚等国的双边军事同盟为其主要支柱。See Dennis C. Blair， John T. Hanley Jr. ， “From Wheels to Webs ： Reconstructing Asia-Pacific Security Arrangements”， The Washington Quarterly， Vol. 24， No. 1， Winter 2001. 但是就经济领域的情况看，中国的“引领”作用日益突出。这使得本地区的“权力转移”呈现出中国与美国在经济和安全领域各领风骚的局面。[12]澳大利亚在经济上与中国联系密切，因而从总体上看对中国的崛起持“欢迎”态度。[13]11然而，澳大利亚并没有因此而忽视“权力转移”本身给亚太国际关系与区域安全形势发展所带来的“不确定性”。澳大利亚2009年发布的《国防白皮书》认为“如果中国不能对其军事计划进行详细解释，同时也不能为建立信任而与其他国家就军事计划进行沟通，那么中国军事现代化的步伐、规模和结构将有可能使其邻国有理由产生疑虑”[14]。2011年澳大利亚国防部长史密斯亦公开表示“中国需要增加开放度和透明度，明示其军事能力和战略意图”[15]。2013年版的《国防白皮书》虽然明确表示“澳大利亚政府并不视中国为对手”并认定中国防务力量的加强是其经济增长的“自然和合理”的结果，但是，亦认为中国的军事现代化将“不可避免地会影响地区国家的战略规划与行动并正在改变西太平洋的军力平衡”[13]。这实际上是在暗示中国崛起会给亚太安全带来“不确定性”。安全利益是“决定国家战略关系性质的首要因素”[16]。因而，如何应对中国崛起所带来的安全上的“不确定性”是澳大利亚“融入亚洲”时必须考量的一个关键性因素。 中国在经济和战略上对澳大利亚的不同意涵，使得澳对中国形成了矛盾的认知。根据澳大利亚著名智库洛伊国际政策研究所（Lowy Institute for International Policy）所做的 2013年度《澳大利亚与世界：公共舆论与外交政策》调查报告，是年76%的澳大利亚公众认为当前中国在经济上对澳大利亚最为重要，较之2009年上升了13个百分点。然而，报告亦显示41%的澳大利亚公众认为中国在未来20年内将对澳大利亚构成威胁。[17]这表明澳大利亚在安全上对中国缺乏必要的信任。值得关注的是，安全上的不信任感反过来亦对澳中经济关系产生负面影响。目前澳国内有关“中国将收购澳大利亚”、“澳大利亚在经济上对中国过分依赖”等论调无不与澳在安全上对华的“不信任”相关。对澳大利亚政府而言，如何在经济上“倚重”中国和安全上“防范”中国两项根本性国家利益之间寻求一个平衡点是其制定有效的对华政策的关键。
二、 澳大利亚的对华政策选择
澳大利亚是一个典型的“中等强国”[18]。它虽然不能像大国那样去左右地区形势的发展，但是却具有小国所不具备的“挑头提出设想，形成解决问题的观点及构想的能力”[19]。面对中国崛起所带来的机遇和挑战，日益赋有“首创精神”的澳大利亚并不是随波逐流或简单地“选边站”，而是主动给予澳中关系以新的定位并力求通过自身努力来形塑澳中关系。
国家利益是一国对外政策的根本指针。现实经济利益的吸引推动着澳去加强与中国的全方位关系，而安全上的“不确定性”则需要澳大利亚去“规范”和“制衡”中国的行为。基于这两方面的考量，澳大利亚政府将对华政策目标设定为“鼓励中国和平地崛起并确保其在本地区的战略竞争不会导致冲突”[13]11。这一目标以“规避”和“降低”中国崛起所带来的安全“风险”为主要着力点，其实质是要实现澳在经济、安全上的双赢。
澳大利亚政府认为“应当通过信任、相互尊重和理解基础上的沟通与合作”来实现其对华政策目标[1]。为此，近两年来澳大利亚政府采取了一系列引人注目的战略性举措：其一，努力提升澳中政治关系的层次，加强与中国的机制化联系。2013年4月澳大利亚总理吉拉德率领澳史上“最高级别政治代表团”[20]开展对华的“纠偏之旅”。期间，澳中一致同意构建“相互信任、互利共赢的战略伙伴关系”，并建立两国总理定期会晤机制以及外交与战略对话、战略经济对话等机制。澳大利亚方面认为战略伙伴关系的建立标志着澳中关系“迈上新台阶”，有助于加强两国间的“宏观政策协调，加深互信，推动各领域合作”[21]。澳中战略伙伴关系的建立也使得澳大利亚成为西方发达国家中与中国政治联系最为密切的国家之一。其二，力求加速澳中自由贸易协议谈判。自由贸易区是国家间经济关系制度化的产物，有助于推动相关各方的经济发展、政治互信和社会互动。早在2005年澳大利亚与中国就启动了自由贸易协议谈判。但是，由于双方在农产品、矿业与能源、服务业等问题上存在分歧，谈判一直没有取得突破性进展。进入2013年后，澳中双方开启第十九轮自由贸易谈判。陆克文重新就任澳大利亚总理后明确表示希望加快与中国的自由贸易协议谈判。其三，支持人民币国际化。澳大利亚认为人民币国际化有助于澳企业降低成本和风险，因而澳政府积极支持澳元与人民币的直接结算。2012年3月，澳大利亚央行与中国人民银行签署了一项为期三年价值300亿澳元的货币互换协定。2012年10月澳政府发布的《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书将“探索与中国合作支持人民币国际化”[1]列为澳优先解决的事项。2013年4月吉拉德访华期间澳中签署澳元与人民币直接兑换协议。值得关注的是，2013年4月澳大利亚联邦储备银行表示计划投入5%的外汇储备购买中国的主权债券。这一计划的实施无疑会进一步拓展澳中金融关系并推动人民币国际化。其四，加强与中国的军事合作。澳大利亚认为“防务组织间的合作在确保我们（澳中）间的关系拥有一个长期的、建设性的前景方面发挥着重要作用”[13]62。为此，近两年来澳大利亚不断加强与中国之间的务实性军事交流与合作，其突出表现是澳中联合军事演习和军方高层互访日渐频繁。以联合军事演习的情况为例，2010年9月，中澳海军在中国黄海某海域举行了联合军事演习；2011年11月，中澳两军首次在成都举行人道主义救援救灾联合演习；2012年10月底，中国人民解放军应邀赴澳布里斯班参加了“合作精神2012”中-澳-新人道主义救援救灾联合演练。澳方希望通过此种交流与合作增加中国军事的透明度和澳中在安全领域的互信，从而减弱中国军力增长给地区安全环境所带来的“不确定性”。其五，与中国建立更为深入和广泛的民间联系和文化联系。澳大利亚政府认为“民间联系和文化联系在澳中关系中扮演至关重要的角色”[22]，可以增加澳中之间的理解和认知。为进一步推动澳中在这些领域的合作，澳大利亚进行了两方面的努力。一方面是“请进来”。近两年来，澳大利亚通过奖学金激励、提供更多信息等举措大力吸引中国留学生。与此同时，澳大利亚还通过降低签证要求、提供中文标识和导游等方式来吸引中国游客。在澳大利亚看来这些交流不仅会推动澳相关产业的发展，而且是“链接中国的新方式”[23]。另一方面是“走出去”。《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书将“使年轻的澳大利亚人能到亚洲旅行和工作”作为澳大利亚政府的“高度优先工作之一”[1]，而中国系其中最主要的目的国之一。总的看来，澳大利亚政府这些对华政策举措具有较为明显的“亲善”色彩，这使得澳成为“西方世界”里对华最为友好的国家之一。
在采取众多加强同中国关系举措的同时，为应对中国崛起所带来的安全上的“不确定性”，最近两年来澳大利亚强化了与美国的军事同盟关系。2011年11月16日澳大利亚总理吉拉德和到访的美国总统奥巴马在堪培拉举行记者会，宣布了美国在澳大利亚的永久性驻军计划。据此，2012年4月美国海军陆战队员200人进驻澳大利亚的达尔文港。达尔文港距离中国南海2 000公里，在此驻军加大了美国对中国的“威慑”力度，有利于美国专门针对中国而设计的“空海一体战”战略的展开。[24]但是，澳大利亚方面显然并不想因此而“触怒”中国。就在美军进驻的同时，澳大利亚政府明确表示“不允许美军在澳大利亚建立专用（军事）基地”[25]。其后，澳大利亚还拒绝了美国提出的在澳大利亚海军基地常驻核动力航空母舰和其他战舰的方案。这些表态无疑凸显了澳对华政策的矛盾性和倾向性所在。事实上，从澳大利亚的角度看，“美中之间能够保持一种竞争与合作并存的建设性关系”[13]9最符合其利益需要。因而，在现实的战略选择上，澳大利亚不但同时与美国、中国保持密切关系，而且还力求在推动中美关系发展上有所贡献。例如，2013年4月在访问中国期间，吉拉德就曾明确表示“未来的十年，我们（澳中）的合作将继续发展，经过一段时间我们希望看到这种合作能够拓展为包括美国在内的三边活动”[26]。 尽管存在对华“防范”的一面，但是从总体上看当前澳大利亚的对华政策是以“接近”和“融合”为主的。这一政策取向是澳大利亚对自身利益和国际形势进行综合判断的基础上形成的，充分体现了澳作为“中等强国”在外交上的独立性和原创性。[27]
三、 澳大利亚对华政策的未来走势
在全球战略重心日益向亚太倾斜的背景下，澳大利亚做出“接近”中国的战略选择，无疑是十分明智的。然而，当前澳大利亚的对华政策框架能否延续下去，还取决于多种因素的影响和制约。
第一，亚太地区“权力转移”的方向将左右澳大利亚对华政策的走势。面对亚太地区“权力转移”进程中出现的“崛起国”中国与“主导国”美国在经济和安全领域各领风骚的局面，澳大利亚选择了经济上向中国靠拢、安全上依靠美国的“双重依赖”战略。这一战略选择使得澳大利亚得以充分分享地区发展所带来的红利，实现了经济与安全上的“双赢”。毫无疑问，澳大利亚的“双重依赖”战略是奠基于“中美两国在经济、政治、战略与军事等各个层面正面而持久的双边关系”[13]之上的。这意味着稳定的中美关系是当前澳大利亚对外战略赖以展开的必要和基础条件。这一条件如果发生变化，澳的对外战略亦将被迫调整。尽管从总体上研判未来亚太地区的“权力转移”将以和平方式进行，[28]但是这并不排除中美两国因“战略误判”而产生矛盾和摩擦的可能性。当前，中美两国在意识形态、人权、台湾、海权等多个问题上存在分歧。如果这些分歧得不到有效管控，则中美会走向对抗，其结果必然是两败俱伤。[29]作为“决定地区前景最重要因素”[13]的中美关系如果出现问题，那么澳大利亚将不得不面临在中美两国之间“选边站”的困局。[30]在这种情况下，澳大利亚不但在美国和中国之间同时获益的良好局面将被彻底打破，而且其自身的正常发展亦会受到严重冲击。届时，“澳大利亚有关地区和平与繁荣的希望就将破灭”，而澳“无论选择什么样的道路”，都将“处于一个完全不同的陌生世界中而别无选择”。[31]届时，澳大利亚“接近”中国的政策亦根本无法推行。不容否认，面对以美国和中国为主体的地区性“权力转移”，澳大利亚力求发挥自身的能动性，在推动中美关系平稳发展方面扮演一个建设性的角色。然而，身为“中等强国”的澳大利亚毕竟不是地区主导国家，在地区权力结构变迁问题上更多是个“受动者”。
第二，澳大利亚国内政党政治的变化将对澳对华政策的走势产生直接影响。在西方国家，政党的政治倾向是影响该国对外政策走势的重要因素之一。澳大利亚是较为典型的两党制国家。工党和自由党是澳的两大主要政党，两党长期轮流执政。从传统上看，澳大利亚工党政府比较倾向于自由主义和国际主义，注重发展与亚洲国家的关系并力求通过各种多边国际机制来推动地区秩序的建立。与之形成对照，澳大利亚自由党政府则倾向于现实主义，力主加强与西方世界特别是美国的关系。[32]就对华政策而言，澳大利亚工党历来主张对华接触，奉行积极的对华政策。1951年，澳大利亚工党议员代表团访华，成为第一个对新中国进行访问的澳政治团体。1972年12月，惠特拉姆工党政府执政时期澳大利亚与中国建立正式外交关系。其后，霍克、基廷、陆克文、吉拉德几届工党政府执政时期澳中关系基本上都保持平稳发展。不容否认，陆克文第一次执政的后期曾表现出对中国的“不信任”态度[33]，但是，其出发点并没有偏离澳大利亚工党传统的将中国纳入国际体系的自由主义之路。2013年6月重新掌权后，陆克文亦公开表示将“高度重视对华关系”[34]。1949—1972年，几届澳大利亚自由党政府追随美国敌视中国。澳中建交后，自由党转而奉行务实的对华政策。尽管如此，受中美关系的影响，霍华德政府执政时期澳中两国关系因“西藏问题”、“台海问题”而时有波折，呈现出极大的不稳定性。2013年9月，澳大利亚举行联邦大选，阿博特领导的自由党-国家党联盟战胜陆克文领导的工党，从而结束了工党6年的执政地位。当前，阿博特政府面临的最大外交挑战依然是如何处理同澳大利亚最主要盟国——美国以及澳大利亚最大贸易伙伴——中国之间的关系。阿博特的政治立场向来保守具有浓重的亲英美倾向，他是否会延续工党政府的对华政策还需要进一步观察。
第三，意识形态上的差异依然是影响未来澳大利亚对华政策的重要因素。汉斯·摩根索认为“虽然所有政治都必须是对权力的追求，但意识形态却把参与这种权力角逐解释成演员和观众在心理上和道德上都能接受的某种东西”[35]。就此而论，意识形态既是一国国家利益的重要组成部分之一，又是一国实现其对外政策目标的重要手段。由于社会制度、历史文化传统不同，澳大利亚与中国在意识形态上存有较大差异。中国主张“国与国之间应超越社会制度和意识形态的差异，相互尊重，友好相处”[36]。然而，澳大利亚方面却总以自己的社会制度为优越，不时在“民主”、“人权”等意识形态问题上对中国“指手画脚”。这给澳中关系的健康发展带来负面影响。2009年澳中之间所发生的中铝与澳大利亚力拓集团合作案、澳大利亚政府给“疆独”分子热比娅签发入境签证、澳大利亚力拓集团上海办事处胡士泰案等一系列事件，实际上都与意识形态因素有着十分密切的关系。当前，为了确保其经济利益，澳大利亚方面公开表示“不能用西方的标准来衡量中国的人权问题，要用中国本国的国情和进度来看待这个问题”[37]。然而，这一表态并不表示澳大利亚方面业已将意识形态因素从其对华政策的考量中去除。近期发生的华为等数家中国公司在澳大利亚大型项目投标中失利等事件，充分表明意识形态因素依然在影响澳大利亚的对华政策。由于意识形态因素反映了澳中两国在国家利益上的根本差异，所以就未来看，这一因素对澳中关系的负面影响依然不可忽视。
在上述三个因素中，以中美关系为主要表象的亚太“权力转移”是最根本的结构性要素。中美关系如能保持稳定，那么即使其他两项因素能对澳对华政策产生影响，也不会改变澳对华政策的总体走势。反之，如果中美关系出现波折，那么其他两项因素将会对澳的对华政策产生负面的催化剂作用。澳大利亚虽然无法左右中美关系的发展，但是“作为一个成熟的地区力量”[38]澳却可以在维护中美战略平衡方面发挥一定的作用。就此而言，建立澳大利亚-美国-中国之间的良性互动将是未来澳对华政策的一个重要努力方向。 参考文献：
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（责任编辑：张业亮）