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[摘要]理论界对中国共产党党内监督的研究,涌现出了一批有价值的研究成果,各位学者的研究集中在:党内监督的意义及其必要性;党内监督的概念和实质;党内监督的主要内容;党内监督的特点和原则;党内监督发展的历史分期;不同历史时期党内监督发展的内容;党内监督历史的经验和教训;目前党内监督的发展现状;加强党内监督的措施以及如何学习借鉴党内监督历史上的和国外政党党内监督的经验等问题。及时对这些研究成果进行系统的归纳整理,既有利于今后对监督问题的更深入研究,也有利于为党内监督建设和反腐倡廉建设的实践提供理论支持。
[关键词]党内监督;研究;综述
根据笔者所接触到的有限材料,目前国外对中国共产党党内监督问题的研究,还不够完整、系统,且集中于对中国共产党纪律检查委员会的研究,其成果散见于对当代中国政治的研究中。因此本文主要择取目前国内学术界对中国共产党党内监督的研究成果作一概括性的归纳。
1.研究概况
从国内来看,由于历史和政治的原因,改革开放前,学界对党内监督的研究总体上比较薄弱,二十世纪八十年代开始才有了较快的发展。特别是最近几年,党内监督问题成为政治学研究和党建理论研究的热点和重点,随着研究的历史深度和理论深度的扩大,研究质量不断提高,研究成果不断涌现。
从学术著作看,具有代表性的主要有:林代昭等:《中国监察制度》(中华书局1988年版);中央纪律检查委员会研究室:《论党内监督》(中共中央党校出版社1989年版);黄百炼:《权力裂变——监察•监督制与中国政治》(吉林教育出版社1989年版);雒树刚:《党内监督》(中国展望出版社1989年版);孙逸民等:《社会主义监督学概论》(中共中央党校出版社1990年版);檀玉玺等:《论党内监督》(黑龙江教育出版社1991年版);宫杰等:《新时期的党内监督》(中共中央党校出版社1992年版):王寿林:《社会主义国家权力制约论》(东北财经大学出版社1993年版);陈文斌:《中国共产党廉政建设史》(中共党史出版社1995年版);李雪勤:《探索与辉煌——建国以来中国共产党纪律检查工作及其基本经验》(中国方正出版社1999年版);徐能毅:《无产阶级执政党党内监督问题研究》(党建读物出版社2000年版);赵清城:《实践与探索——十一届三中全会以来党内监督理论与实践研究》(厦门大学出版社2000年版);陈国权:《政治监督论》(学林出版社2000年版);王韶兴:《党的监督:理论•经验•思考》(山东大学出版社2001年版);莫吉武:《当代中国政治监督体制研究》(中国社会科学出版社2002年版);田大宪:《新闻舆论监督研究》(中国社会科学出版社2002年版);王明高等:《中国新世纪惩治腐败对策研究》(湖南人民出版社2002年版);尤光付:《中外监督制度比较》(商务印书馆2003年版);王诚安:《中国政党监督理论和实践研究》(陕西人民出版社2002年版);梅丽红:《当代中国民主政治建设》(上海交通大学出版社2003年版);杜力夫:《权力监督与制约研究》(吉林人民出版社2004年版);李景田等:《新时期中国共产党党内监督机制问题研究》(中国方正出版社2004年版);杨爱珍著:《当代中国政党制度研究》(学林出版社2004年版);张德友:《党内监督概论》(湖南人民出版社2004年版);谢志高:《党内监督概论》(中国方正出版社2004年版);冯秋婷:《党内监督与党员自律》(中共党史出版社2004年版)等等。
从学术论文来看,成果十分丰硕。据笔者粗略统计,到目前为止,在中国期刊全文数据库中能查找到的关于“党内监督”的文章,从1980年至2009年30年间约有3600篇,而自2003年《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布以来,学术论文总数约有1800余篇。统计数据充分表明,以《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布为契机,学界掀起了“党内监督”研究的热潮。
2.主要学术观点述评
理论工作者各自从不同的角度对“党内监督”问题进行了研究,概括起来大致涉及以下几个方面的问题:
(1)关于党内监督的意义及其必要性
《中国共产党党内监督条例(试行)》中对党内监督的重要性作出了深刻的阐述,加强党内监督,对于“发展党内民主,维护党的团结统一,提高党的领导水平和执政水平,增强拒腐防变和抵御风险能力,坚持党的先进性,始终做到立党为公、执政为民”具有重要意义。学界也基本持这一观点,肯定了党内监督的意义,认为党内监督和党外监督一起构成了中国政治完整的监督体系。中国共产党是建设中国特色的社会主义事业的领导核心,如何使党永葆青春活力,是党的建设的重大历史任务。结合党的建设实际,逐步健全和完善中国特色的党内监督机制,保证党内正常政治生活,根除腐败现象,增强党的“免疫功能”,具有重大历史意义和现实意义。[1]
但是也必须看到,党内监督仍然是当前党的建设和国家政治体制中较为薄弱的一个环节。在社会主义市场经济迅速发展的形势下,党内监督无论是在制度上、理论上,还是在教育上、实践操作上都还有不适应的情况,没有进入同步并进的状态。概括而言,主要是存在着不愿监督、不敢监督、不让监督和不善监督等情况。[2]这些问题是直到目前为止仍没有解决好的问题,因此继续加强和完善党内监督是很有必要的。
另有观点认为,党内监督的情况是原则性东西多,可操作性东西少;处罚性措施多,保障性措施少;再加上有些方面的制度还没有制定,所以使得监督常常处在随机状态。[3]中国共产党的历史表明由于党内监督缺乏可操作性已经给中国共产党造成了严重的后果,改革开放以来,随着反腐败斗争的深入开展,党内监督的地位逐步得到提高,但实施监督的力度,特别是对党员领导干部的监督尤为薄弱,党内监督的任务仍旧艰巨。
(2)关于党内监督的基本理论
什么是党内监督,它的主要内容是什么,其特征及功能又是什么,这是研究党内监督首先要解决的问题。
关于党内监督的概念和实质。学界普遍认为党内监督就是党的各级组织、专门机关和全体党员,根据国家法律和党章及其他规章制度的要求,对党的组织和党的成员尤其是党员领导干部的行为实施的监察和督促活动。其实质,就是党从人民利益出发,按照从严治党的要求,进行的自我约束和自我完善。其核心问题,则是对权力予以有效制约。即通过揭露、评价、控制、制约等监督特有的形式和功能,对党内的各种权力形成有效的制约力量,保证权力能以正确的目的,按照正确的方式,规范地运用。[4]
关于党内监督的主要内容。《中国共产党党内监督条例(试行)》中明确规定了党内监督的七项重要内容,即:遵守党的章程和其他党内法规,维护中央权威,贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况;遵守宪法、法律,坚持依法执政的情况;贯彻执行民主集中制的情况;保障党员权利的情况;在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况;密切联系群众,实现、维护、发展人民群众根本利益的情况;廉洁自律和抓党风廉政建设的情况。学界绝大多数学者认为《条例》中对监督内容的规定是防止腐败发生的又一道屏障。这七项党内监督的内容简练全面,符合目前中国共产党内需要进行监督的各个方面,对于发扬党内民主,提高党的执政能力具有重要意义。
关于党内监督的特点和原则。对党内监督的特点,目前学界已基本达成了共识,认为党内监督的主要特点包括:①监督主、客体的统一性。也就是说,一切党的组织和党员既是监督者,又是被监督者。②强制性。监督是一项强制性活动,监督对象不管自觉与否,都必须接受监督。③相对独立性。监督权力在其运作过程中应当不受各种非正常因素的影响和阻碍。④方式的综合性。党内监督是通过综合运用多种方式方法去实施的,总起来可归为两类,一种是刚性的,一种是柔性的。⑤渐进性。党内监督作用的不断加强,机制的不断完善,是发展的必然趋势,但是党内监督的发展又要受制于社会的发展程度,其目标的实现是一个渐进的过程。[5]
一般观点认为党内监督应坚持几个大的原则,即:民主集中制原则,就是既要充分发扬民主,又要维护集中统一,预防和避免独断专行、软弱涣散等倾向;平等原则,这一原则是指一切党组织和党员的监督地位是平等的,既是监督者,又是被监督者;公开性原则,即党的活动公开,党的领导干部职权范围公开,用权过程公开,生活待遇公开等;群众原则,是指党内监督应与党外群众监督相结合,把党组织和党员置于广大群众监督之下;实事求是原则,具体说就是在监督活动中要有根据的提出问题,有根据的处理问题,一切从实际情况出发;分级负责、权责相应原则,即属于哪一级的问题由哪一级处理。在必须的情况下,上级可直接处理下级管辖范围内的问题。[6]
(3)关于党内监督发展的历史进程
党内监督发展的历史分期。研究一项事物的发展历史往往要进行明确的历史分期,不同的分期标准会产生不同的研究思路。学界对于党内监督的历史分期可谓是见仁见智,下面择取较有代表性的观点,其余观点不再一一列具。
第一种观点以中共中央领导集体的更替作为分期的标准,即:1921年-1934年,1935年-1976年,1976年-1989年,1989年-2002年,2002年至今。持这种观点的人数较多。这种历史分期方法,可以从理论上更加明确地阐述不同时期党内监督的发展情况,不同时期中共中央领导集体为促进党内监督的发展所做出的贡献,反应了中国共产党对党内监督的认识既一脉相承,又与时俱进的发展脉络。
第二种观点以党的重要会议作为党内监督发展不同阶段的标志,持这种分期观点的学者认为中国共产党在不同历史时期召开的重要会议,尤其是党的历次全国代表大会及其通过的决议是党的建设的行动指南,为党内监督的发展指明了方向。从第一次全国代表大会开始至今,中国共产党总共召开了十七次全国代表大会,基本上历次代表大会都不同程度地涉及到了党内监督的内容。从党的历次代表大会通过的决议、纲领,制定的章程中,可以发现党内监督不断发展、不断进步的历史进程。[7]
第三种观点认为可以按照党内监督机制的历史进展,对党内监督的发展历程进行分期:党内监督机制的出现(1921年-1927年);党内监督机制的退化(1928年-1976年);党内监督机制的恢复(1977年-1992年);[8]党内监督机制的发展(1992年至今),这种历史分期方法以监督机制为切入点,通过对党内监督机制的形成、退化、废弛、恢复、发展的历史考察,得出历史的启示。
第四种观点以党的地位的变动和党内改革为大的分水岭,即以党在全国执政为界,对执政前后的党内监督进行研究。全国执政前的党内监督发展分为:初创时期的党内监督(1921年-1927年)、“八七”会议后的党内监督(1927年-1949年)两个阶段;党在全国执政后的党内监督发展分为:初步确立时期(1949年-1956年)、曲折发展时期(1956年-1966年)、“文化大革命”时期(1966-1976年)、改革开放新时期执政党党内监督的发展历史(1976年至今),正是伴随着党和国家革命、建设事业的巨大变动,党内监督才有了程度不同的发展与变革。[9]
党内监督的历史经验和教训。党内监督在各个历史时期都有可资借鉴的经验和教训,学者们大都注重用整体与局部相结合的方式对党内监督历史中的经验和教训进行总结。综合学界对党内监督各个历史时期研究的成果,总结起来主要有以下几点:①党内监督的建设应该从实际出发,走具有中国共产党特色的发展道路,而不是照抄照搬别国的做法。②把思想政治建设引入党内监督机制,注重发挥批评与自我批评的作用。③应积极探索各种党内监督方式和途径,注意加强相关的制度建设。④党内监督与党外监督要相互配合、协同作用。⑤注重党内各项党纪党规的制定与完善。[10]
(4)关于目前党内监督的发展现状
改革开放以来,在中共中央领导集体的带领下,经过全体党员的努力,中国共产党党内监督已经有了很大程度的发展,党内监督与党外监督一起成为中国民主政治建设的重要内容,成为中国共产党始终保持自身纯洁性、先进性的重要砝码。
总结多数学者的观点,当前党内监督建设取得的成果主要体现在以下方面:①党内监督制度建设工作不断加强。②党内专门监督机构的职能及其作用不断强化。③党内监督教育不断加强。④党内监督法规不断完善。⑤党内监督日益重视保障党员个人的民主权利。对于《中国共产党党内监督条例(试行)》的颁布实行,学者们给与了高度评价,认为,《条例》符合党内监督工作的实际,体现了党内监督工作的规律,具有较强的针对性和指导性,《条例》使党内监督工作纳入了规范化、法制化轨道,在党内监督发展史上具有重大意义。
另一种观点认为,目前党内监督的实际效果远不如人意。总结起来有以下证明:①疏于教育、疏于管理、疏于监督——监督认识不到位。②制度的系统性、科学性和可操作性不够——监督执行困难。③“头痛医头,脚痛医脚”——监督体制有缺陷。④自上而下的监督代替了平衡制约的监督和自下而上的监督——监督指向失衡。⑤监督权受制于执行权——监督机构缺乏独立性。[11]
(5)关于加强党内监督的措施
如何完善党内民主,加强党内监督已经成为提高党的执政能力,保持党的先进性必须解决的问题。学者们提出的众多解决措施和方法,主要涉及以下方面:
加强制度建设。加强党内监督,完善党内政治生活,建立和健全各项制度尤为重要,因为制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。加强制度建设:一是建立健全党员民主权利的保障制度,尊重党员主体地位。二是建立健全党的代表大会制度。一方面,要建立健全党的代表大会职权行使制度,另一方面,要建立健全党的代表大会常任制度。三是建立健全党委会工作制度。一方面要完善党委内部议事制度,真正做到“集体领导,民主集中,个别酝酿,会议决定”。另一方面,要建立健全党委会、党委常委会、党委书记办公会的制度和运行机制。四是完善党内监督主体的职责机制。五是完善规范党内监督保障与处置机制。[12]
保障民主权利。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐。尊重党员主体地位,保障党员民主权利,推进党务公开,营造党内民主讨论环境。发展党内民主和社会主义民主,强化党内监督制度的建设和广大党员监督作用的发挥。[13]
抓住监督重点。这种观点认为党内监督不是平行用力,而是有重点的。一是要在监督重点上求突破,切实增强对各级领导干部特别是“一把手”的监督实效。二是要在监督关键环节上求突破,切实强化对重要部门和重点岗位权力运行的有效监督,确保他们手中的权力正确行使,使党内监督更具针对性和实效性。[14]
(6)关于如何借鉴国外政党党内监督的经验
有的学者在总结中国共产党党内监督建设的历史经验的基础上认为,要加强中国共产党党内监督建设,还应该学习借鉴其他社会主义国家和资本主义国家政党的监督经验。
首先,应该学习借鉴或者是引为鉴戒的是苏联党内监督的教训。前苏联共产党消亡留给我们的现实启迪是:作为无产阶级政党,必须自觉接受切实有效的“自下而上”的权力监督,包括党内、党外以及舆论等多重监督。只有不断强化各种监督制度,才能保证中国共产党的长治久安,避免重蹈苏共亡党覆辙。[15]
其次,当今一些资本主义国家的政党建设取得了巨大的成功,其党内监督建设的很多内容是值得我们学习和借鉴的。一些学者主张大胆的借鉴西方国家政党的一些经验有利于当今中国共产党党内监督建设。总结起来主要有以下做法值得我们关注:一是机构设置完备,有专门的监督制约组织以及工作人员;二是监督制约方面的法规制度比较完备,具体操作过程有章可循;三是发挥制约监督作用的督导员直接受政党领袖领导,级别较高,权力较大;四是近年来西欧政党普遍强化了领袖的作用,这实际上也是加强党内监督,维护党纪和党的团结统一的重要举措。重视对西方政党党内监督经验教训的研究和分析,对于加强中国共产党的自身建设,提高党的执政能力,推动社会主义现代化建设事业的发展大有裨益,这也是中国共产党作为执政党所应该具备的开放心态。[16]
总而言之,上述研究成果主要涉及四个方面的问题:一是党内监督的基本理论研究,包括监督的要素、原则、特征、意义及功能等等。二是对马克思主义经典作家的关于无产阶级政党监督理论的研究。三是对中国共产党监督历史的研究。四是目前中国共产党党内监督的现状及对策研究。其中以党内监督的基本理论问题、马克思主义经典作家关于无产阶级政党监督理论问题、目前中国共产党党内监督的现状及对策问题的研究居多,对于这些问题,学界已经进行了广泛、深入的分析探讨,且取得了极可观的研究成果。
但是,相对于党内监督其它几个方面的研究成果而言,学界对于中国共产党党内监督历史演进问题缺乏完整、系统的考察,无论从研究成果的数量上还是质量上,都比较薄弱,至今尚未见有关中国共产党党内监督史的专著出现。且在目前党内监督历史的研究中,学界的关注点主要集中于改革开放以来党内监督的历史发展,对1921年至1976年前后的党内监督历史进行研究的学术成果比较少。由于这个缺憾,学界对中国共产党党内监督的研究整体来讲就缺少一种历史的厚度。历史是人类社会活动的轨迹,能够给我们提供正确的走向未来的启示,因此,对于作为整个中国共产党建设史的重要组成部分的党内监督历史,我们应予以充分的重视和研究,只有深入的考察党内监督建设的历史,认真从历史中汲取营养和智慧,才能深刻认识和把握党内监督建设的规律,才能在新形势下进一步提高党内监督的科学化水平。
注释:
[1] 孔庚.论新形势下的党内监督[J].求实,2005,(1):78.
[2] 朱寅健.党内监督再思考[J].党政论坛,1997,(2):26.
[3] 陈俊彪.关于党内监督的几个问题[J].唯实,1997,(5):29.
[4] 张德友.党内监督概论[M].湖南:湖南人民出版社,2004.7-11.
[5] 宫杰.新时期的党内监督[M].北京:中共中央党校出版社,1992.48-51.
[6] 张德友.党内监督概论[M].湖南:湖南人民出版社,2004.66-84.
[7] 中国共产党历史上的“党内监督”[J].理论与当代,2004,(4):16-17.
[8] 曾建平.党内监督机制的历史演化及其启示[J].江西师范大学学报(哲学社会科学版),1996,(1):12-16.
[9] 邬思源.中国共产党监督制度的构建[D].上海:华东师范大学,2006:33-46.
[10]张书元.党内监督体制的历史思考与探索[J].宁夏大学学报(哲学社会科学版),1998,(3):122.
[11] 李宗楼.新时期以来党内监督的回顾与思考[J].安徽教育学院学报,2004,(2):10-15.
[12] 李宗楼.加强党内监督制度化建设探析[J].社会主义研究,2004,(3):86.
[13] 赵金鹏,房晓军.试论保障党员民主权利在发展党内民主中的重要作用[J].东岳论丛,2005,(4):57-61.
[14] 陈章联,陈晓春.试论党内监督的核心与重点[J].特区理论与实践,2000,(5):45-46.
[15] 王韶兴.论苏共党内监督的历史经验[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2000,(6):102-107.
[16] 张亚娟.当代西方执政党党内监督的主要经验及启示[J].理论导刊,2005,(5):65-66.
注:本文系浙江省中医药大学校级科研基金项目.2009.WV10■
[作者简介] 徐伟(1981- )女,山东滕州人,法学博士,浙江中医药大学管理学院讲师。
[关键词]党内监督;研究;综述
根据笔者所接触到的有限材料,目前国外对中国共产党党内监督问题的研究,还不够完整、系统,且集中于对中国共产党纪律检查委员会的研究,其成果散见于对当代中国政治的研究中。因此本文主要择取目前国内学术界对中国共产党党内监督的研究成果作一概括性的归纳。
1.研究概况
从国内来看,由于历史和政治的原因,改革开放前,学界对党内监督的研究总体上比较薄弱,二十世纪八十年代开始才有了较快的发展。特别是最近几年,党内监督问题成为政治学研究和党建理论研究的热点和重点,随着研究的历史深度和理论深度的扩大,研究质量不断提高,研究成果不断涌现。
从学术著作看,具有代表性的主要有:林代昭等:《中国监察制度》(中华书局1988年版);中央纪律检查委员会研究室:《论党内监督》(中共中央党校出版社1989年版);黄百炼:《权力裂变——监察•监督制与中国政治》(吉林教育出版社1989年版);雒树刚:《党内监督》(中国展望出版社1989年版);孙逸民等:《社会主义监督学概论》(中共中央党校出版社1990年版);檀玉玺等:《论党内监督》(黑龙江教育出版社1991年版);宫杰等:《新时期的党内监督》(中共中央党校出版社1992年版):王寿林:《社会主义国家权力制约论》(东北财经大学出版社1993年版);陈文斌:《中国共产党廉政建设史》(中共党史出版社1995年版);李雪勤:《探索与辉煌——建国以来中国共产党纪律检查工作及其基本经验》(中国方正出版社1999年版);徐能毅:《无产阶级执政党党内监督问题研究》(党建读物出版社2000年版);赵清城:《实践与探索——十一届三中全会以来党内监督理论与实践研究》(厦门大学出版社2000年版);陈国权:《政治监督论》(学林出版社2000年版);王韶兴:《党的监督:理论•经验•思考》(山东大学出版社2001年版);莫吉武:《当代中国政治监督体制研究》(中国社会科学出版社2002年版);田大宪:《新闻舆论监督研究》(中国社会科学出版社2002年版);王明高等:《中国新世纪惩治腐败对策研究》(湖南人民出版社2002年版);尤光付:《中外监督制度比较》(商务印书馆2003年版);王诚安:《中国政党监督理论和实践研究》(陕西人民出版社2002年版);梅丽红:《当代中国民主政治建设》(上海交通大学出版社2003年版);杜力夫:《权力监督与制约研究》(吉林人民出版社2004年版);李景田等:《新时期中国共产党党内监督机制问题研究》(中国方正出版社2004年版);杨爱珍著:《当代中国政党制度研究》(学林出版社2004年版);张德友:《党内监督概论》(湖南人民出版社2004年版);谢志高:《党内监督概论》(中国方正出版社2004年版);冯秋婷:《党内监督与党员自律》(中共党史出版社2004年版)等等。
从学术论文来看,成果十分丰硕。据笔者粗略统计,到目前为止,在中国期刊全文数据库中能查找到的关于“党内监督”的文章,从1980年至2009年30年间约有3600篇,而自2003年《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布以来,学术论文总数约有1800余篇。统计数据充分表明,以《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布为契机,学界掀起了“党内监督”研究的热潮。
2.主要学术观点述评
理论工作者各自从不同的角度对“党内监督”问题进行了研究,概括起来大致涉及以下几个方面的问题:
(1)关于党内监督的意义及其必要性
《中国共产党党内监督条例(试行)》中对党内监督的重要性作出了深刻的阐述,加强党内监督,对于“发展党内民主,维护党的团结统一,提高党的领导水平和执政水平,增强拒腐防变和抵御风险能力,坚持党的先进性,始终做到立党为公、执政为民”具有重要意义。学界也基本持这一观点,肯定了党内监督的意义,认为党内监督和党外监督一起构成了中国政治完整的监督体系。中国共产党是建设中国特色的社会主义事业的领导核心,如何使党永葆青春活力,是党的建设的重大历史任务。结合党的建设实际,逐步健全和完善中国特色的党内监督机制,保证党内正常政治生活,根除腐败现象,增强党的“免疫功能”,具有重大历史意义和现实意义。[1]
但是也必须看到,党内监督仍然是当前党的建设和国家政治体制中较为薄弱的一个环节。在社会主义市场经济迅速发展的形势下,党内监督无论是在制度上、理论上,还是在教育上、实践操作上都还有不适应的情况,没有进入同步并进的状态。概括而言,主要是存在着不愿监督、不敢监督、不让监督和不善监督等情况。[2]这些问题是直到目前为止仍没有解决好的问题,因此继续加强和完善党内监督是很有必要的。
另有观点认为,党内监督的情况是原则性东西多,可操作性东西少;处罚性措施多,保障性措施少;再加上有些方面的制度还没有制定,所以使得监督常常处在随机状态。[3]中国共产党的历史表明由于党内监督缺乏可操作性已经给中国共产党造成了严重的后果,改革开放以来,随着反腐败斗争的深入开展,党内监督的地位逐步得到提高,但实施监督的力度,特别是对党员领导干部的监督尤为薄弱,党内监督的任务仍旧艰巨。
(2)关于党内监督的基本理论
什么是党内监督,它的主要内容是什么,其特征及功能又是什么,这是研究党内监督首先要解决的问题。
关于党内监督的概念和实质。学界普遍认为党内监督就是党的各级组织、专门机关和全体党员,根据国家法律和党章及其他规章制度的要求,对党的组织和党的成员尤其是党员领导干部的行为实施的监察和督促活动。其实质,就是党从人民利益出发,按照从严治党的要求,进行的自我约束和自我完善。其核心问题,则是对权力予以有效制约。即通过揭露、评价、控制、制约等监督特有的形式和功能,对党内的各种权力形成有效的制约力量,保证权力能以正确的目的,按照正确的方式,规范地运用。[4]
关于党内监督的主要内容。《中国共产党党内监督条例(试行)》中明确规定了党内监督的七项重要内容,即:遵守党的章程和其他党内法规,维护中央权威,贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况;遵守宪法、法律,坚持依法执政的情况;贯彻执行民主集中制的情况;保障党员权利的情况;在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况;密切联系群众,实现、维护、发展人民群众根本利益的情况;廉洁自律和抓党风廉政建设的情况。学界绝大多数学者认为《条例》中对监督内容的规定是防止腐败发生的又一道屏障。这七项党内监督的内容简练全面,符合目前中国共产党内需要进行监督的各个方面,对于发扬党内民主,提高党的执政能力具有重要意义。
关于党内监督的特点和原则。对党内监督的特点,目前学界已基本达成了共识,认为党内监督的主要特点包括:①监督主、客体的统一性。也就是说,一切党的组织和党员既是监督者,又是被监督者。②强制性。监督是一项强制性活动,监督对象不管自觉与否,都必须接受监督。③相对独立性。监督权力在其运作过程中应当不受各种非正常因素的影响和阻碍。④方式的综合性。党内监督是通过综合运用多种方式方法去实施的,总起来可归为两类,一种是刚性的,一种是柔性的。⑤渐进性。党内监督作用的不断加强,机制的不断完善,是发展的必然趋势,但是党内监督的发展又要受制于社会的发展程度,其目标的实现是一个渐进的过程。[5]
一般观点认为党内监督应坚持几个大的原则,即:民主集中制原则,就是既要充分发扬民主,又要维护集中统一,预防和避免独断专行、软弱涣散等倾向;平等原则,这一原则是指一切党组织和党员的监督地位是平等的,既是监督者,又是被监督者;公开性原则,即党的活动公开,党的领导干部职权范围公开,用权过程公开,生活待遇公开等;群众原则,是指党内监督应与党外群众监督相结合,把党组织和党员置于广大群众监督之下;实事求是原则,具体说就是在监督活动中要有根据的提出问题,有根据的处理问题,一切从实际情况出发;分级负责、权责相应原则,即属于哪一级的问题由哪一级处理。在必须的情况下,上级可直接处理下级管辖范围内的问题。[6]
(3)关于党内监督发展的历史进程
党内监督发展的历史分期。研究一项事物的发展历史往往要进行明确的历史分期,不同的分期标准会产生不同的研究思路。学界对于党内监督的历史分期可谓是见仁见智,下面择取较有代表性的观点,其余观点不再一一列具。
第一种观点以中共中央领导集体的更替作为分期的标准,即:1921年-1934年,1935年-1976年,1976年-1989年,1989年-2002年,2002年至今。持这种观点的人数较多。这种历史分期方法,可以从理论上更加明确地阐述不同时期党内监督的发展情况,不同时期中共中央领导集体为促进党内监督的发展所做出的贡献,反应了中国共产党对党内监督的认识既一脉相承,又与时俱进的发展脉络。
第二种观点以党的重要会议作为党内监督发展不同阶段的标志,持这种分期观点的学者认为中国共产党在不同历史时期召开的重要会议,尤其是党的历次全国代表大会及其通过的决议是党的建设的行动指南,为党内监督的发展指明了方向。从第一次全国代表大会开始至今,中国共产党总共召开了十七次全国代表大会,基本上历次代表大会都不同程度地涉及到了党内监督的内容。从党的历次代表大会通过的决议、纲领,制定的章程中,可以发现党内监督不断发展、不断进步的历史进程。[7]
第三种观点认为可以按照党内监督机制的历史进展,对党内监督的发展历程进行分期:党内监督机制的出现(1921年-1927年);党内监督机制的退化(1928年-1976年);党内监督机制的恢复(1977年-1992年);[8]党内监督机制的发展(1992年至今),这种历史分期方法以监督机制为切入点,通过对党内监督机制的形成、退化、废弛、恢复、发展的历史考察,得出历史的启示。
第四种观点以党的地位的变动和党内改革为大的分水岭,即以党在全国执政为界,对执政前后的党内监督进行研究。全国执政前的党内监督发展分为:初创时期的党内监督(1921年-1927年)、“八七”会议后的党内监督(1927年-1949年)两个阶段;党在全国执政后的党内监督发展分为:初步确立时期(1949年-1956年)、曲折发展时期(1956年-1966年)、“文化大革命”时期(1966-1976年)、改革开放新时期执政党党内监督的发展历史(1976年至今),正是伴随着党和国家革命、建设事业的巨大变动,党内监督才有了程度不同的发展与变革。[9]
党内监督的历史经验和教训。党内监督在各个历史时期都有可资借鉴的经验和教训,学者们大都注重用整体与局部相结合的方式对党内监督历史中的经验和教训进行总结。综合学界对党内监督各个历史时期研究的成果,总结起来主要有以下几点:①党内监督的建设应该从实际出发,走具有中国共产党特色的发展道路,而不是照抄照搬别国的做法。②把思想政治建设引入党内监督机制,注重发挥批评与自我批评的作用。③应积极探索各种党内监督方式和途径,注意加强相关的制度建设。④党内监督与党外监督要相互配合、协同作用。⑤注重党内各项党纪党规的制定与完善。[10]
(4)关于目前党内监督的发展现状
改革开放以来,在中共中央领导集体的带领下,经过全体党员的努力,中国共产党党内监督已经有了很大程度的发展,党内监督与党外监督一起成为中国民主政治建设的重要内容,成为中国共产党始终保持自身纯洁性、先进性的重要砝码。
总结多数学者的观点,当前党内监督建设取得的成果主要体现在以下方面:①党内监督制度建设工作不断加强。②党内专门监督机构的职能及其作用不断强化。③党内监督教育不断加强。④党内监督法规不断完善。⑤党内监督日益重视保障党员个人的民主权利。对于《中国共产党党内监督条例(试行)》的颁布实行,学者们给与了高度评价,认为,《条例》符合党内监督工作的实际,体现了党内监督工作的规律,具有较强的针对性和指导性,《条例》使党内监督工作纳入了规范化、法制化轨道,在党内监督发展史上具有重大意义。
另一种观点认为,目前党内监督的实际效果远不如人意。总结起来有以下证明:①疏于教育、疏于管理、疏于监督——监督认识不到位。②制度的系统性、科学性和可操作性不够——监督执行困难。③“头痛医头,脚痛医脚”——监督体制有缺陷。④自上而下的监督代替了平衡制约的监督和自下而上的监督——监督指向失衡。⑤监督权受制于执行权——监督机构缺乏独立性。[11]
(5)关于加强党内监督的措施
如何完善党内民主,加强党内监督已经成为提高党的执政能力,保持党的先进性必须解决的问题。学者们提出的众多解决措施和方法,主要涉及以下方面:
加强制度建设。加强党内监督,完善党内政治生活,建立和健全各项制度尤为重要,因为制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。加强制度建设:一是建立健全党员民主权利的保障制度,尊重党员主体地位。二是建立健全党的代表大会制度。一方面,要建立健全党的代表大会职权行使制度,另一方面,要建立健全党的代表大会常任制度。三是建立健全党委会工作制度。一方面要完善党委内部议事制度,真正做到“集体领导,民主集中,个别酝酿,会议决定”。另一方面,要建立健全党委会、党委常委会、党委书记办公会的制度和运行机制。四是完善党内监督主体的职责机制。五是完善规范党内监督保障与处置机制。[12]
保障民主权利。党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主,以增进党内和谐促进社会和谐。尊重党员主体地位,保障党员民主权利,推进党务公开,营造党内民主讨论环境。发展党内民主和社会主义民主,强化党内监督制度的建设和广大党员监督作用的发挥。[13]
抓住监督重点。这种观点认为党内监督不是平行用力,而是有重点的。一是要在监督重点上求突破,切实增强对各级领导干部特别是“一把手”的监督实效。二是要在监督关键环节上求突破,切实强化对重要部门和重点岗位权力运行的有效监督,确保他们手中的权力正确行使,使党内监督更具针对性和实效性。[14]
(6)关于如何借鉴国外政党党内监督的经验
有的学者在总结中国共产党党内监督建设的历史经验的基础上认为,要加强中国共产党党内监督建设,还应该学习借鉴其他社会主义国家和资本主义国家政党的监督经验。
首先,应该学习借鉴或者是引为鉴戒的是苏联党内监督的教训。前苏联共产党消亡留给我们的现实启迪是:作为无产阶级政党,必须自觉接受切实有效的“自下而上”的权力监督,包括党内、党外以及舆论等多重监督。只有不断强化各种监督制度,才能保证中国共产党的长治久安,避免重蹈苏共亡党覆辙。[15]
其次,当今一些资本主义国家的政党建设取得了巨大的成功,其党内监督建设的很多内容是值得我们学习和借鉴的。一些学者主张大胆的借鉴西方国家政党的一些经验有利于当今中国共产党党内监督建设。总结起来主要有以下做法值得我们关注:一是机构设置完备,有专门的监督制约组织以及工作人员;二是监督制约方面的法规制度比较完备,具体操作过程有章可循;三是发挥制约监督作用的督导员直接受政党领袖领导,级别较高,权力较大;四是近年来西欧政党普遍强化了领袖的作用,这实际上也是加强党内监督,维护党纪和党的团结统一的重要举措。重视对西方政党党内监督经验教训的研究和分析,对于加强中国共产党的自身建设,提高党的执政能力,推动社会主义现代化建设事业的发展大有裨益,这也是中国共产党作为执政党所应该具备的开放心态。[16]
总而言之,上述研究成果主要涉及四个方面的问题:一是党内监督的基本理论研究,包括监督的要素、原则、特征、意义及功能等等。二是对马克思主义经典作家的关于无产阶级政党监督理论的研究。三是对中国共产党监督历史的研究。四是目前中国共产党党内监督的现状及对策研究。其中以党内监督的基本理论问题、马克思主义经典作家关于无产阶级政党监督理论问题、目前中国共产党党内监督的现状及对策问题的研究居多,对于这些问题,学界已经进行了广泛、深入的分析探讨,且取得了极可观的研究成果。
但是,相对于党内监督其它几个方面的研究成果而言,学界对于中国共产党党内监督历史演进问题缺乏完整、系统的考察,无论从研究成果的数量上还是质量上,都比较薄弱,至今尚未见有关中国共产党党内监督史的专著出现。且在目前党内监督历史的研究中,学界的关注点主要集中于改革开放以来党内监督的历史发展,对1921年至1976年前后的党内监督历史进行研究的学术成果比较少。由于这个缺憾,学界对中国共产党党内监督的研究整体来讲就缺少一种历史的厚度。历史是人类社会活动的轨迹,能够给我们提供正确的走向未来的启示,因此,对于作为整个中国共产党建设史的重要组成部分的党内监督历史,我们应予以充分的重视和研究,只有深入的考察党内监督建设的历史,认真从历史中汲取营养和智慧,才能深刻认识和把握党内监督建设的规律,才能在新形势下进一步提高党内监督的科学化水平。
注释:
[1] 孔庚.论新形势下的党内监督[J].求实,2005,(1):78.
[2] 朱寅健.党内监督再思考[J].党政论坛,1997,(2):26.
[3] 陈俊彪.关于党内监督的几个问题[J].唯实,1997,(5):29.
[4] 张德友.党内监督概论[M].湖南:湖南人民出版社,2004.7-11.
[5] 宫杰.新时期的党内监督[M].北京:中共中央党校出版社,1992.48-51.
[6] 张德友.党内监督概论[M].湖南:湖南人民出版社,2004.66-84.
[7] 中国共产党历史上的“党内监督”[J].理论与当代,2004,(4):16-17.
[8] 曾建平.党内监督机制的历史演化及其启示[J].江西师范大学学报(哲学社会科学版),1996,(1):12-16.
[9] 邬思源.中国共产党监督制度的构建[D].上海:华东师范大学,2006:33-46.
[10]张书元.党内监督体制的历史思考与探索[J].宁夏大学学报(哲学社会科学版),1998,(3):122.
[11] 李宗楼.新时期以来党内监督的回顾与思考[J].安徽教育学院学报,2004,(2):10-15.
[12] 李宗楼.加强党内监督制度化建设探析[J].社会主义研究,2004,(3):86.
[13] 赵金鹏,房晓军.试论保障党员民主权利在发展党内民主中的重要作用[J].东岳论丛,2005,(4):57-61.
[14] 陈章联,陈晓春.试论党内监督的核心与重点[J].特区理论与实践,2000,(5):45-46.
[15] 王韶兴.论苏共党内监督的历史经验[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2000,(6):102-107.
[16] 张亚娟.当代西方执政党党内监督的主要经验及启示[J].理论导刊,2005,(5):65-66.
注:本文系浙江省中医药大学校级科研基金项目.2009.WV10■
[作者简介] 徐伟(1981- )女,山东滕州人,法学博士,浙江中医药大学管理学院讲师。