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收稿日期：2017-01-20
作者简介：孟韬，东北财经大学萨里国际学院教授，博士生导师，副院长。（辽宁大连/116025）
*本文系全国教育科学规划课题“高校中外合作办学多元化监管与质保体系研究”（EIA110386）的成果之一。
摘要：网络治理是一种强调通过互动和协商实现治理的新型治理理论。中外合作办学具有一定的特殊性，涉及到中外方合作者以及多种利益相关者，适用网络治理理论。本文基于网络治理理论，分析网络治理理论对中外合作办学的适用性，提出政府、办学者和社会分别针对入口、过程和出口进行保障的质量保障体系框架，并且实施三种网络治理机制：协调、整合与信任，从而构建外部的政府与社会以及内部的教师、学生等多种主体共同参与治理的质量保障体系。
关键词：中外合作办学；网络治理；质量保障
高等教育的中外合作办学在我国快速发展的同时，也存在办学质量良莠不齐，境外优质教育资源引入不足，部分学校高收费、低投入等问题，不仅损害了学生与家长的利益，也使得部分中外合作院校的办学质量得不到保障，影响了我国中外合作办学的可持续发展。2011年至今，为了规范和促进中外合作办学的发展，教育部已实施了三批高等教育中外合作办学评估工作。评估工作的指导意见指出：中外合作办学单位应接受政府主管部门、学生、教师以及社会相关方面的共同监督，形成“办学者自律、社会监督、政府监管相结合的中外合作办学管理机制”。2013年12月，教育部出台了《关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》，提出：“规范办学过程管理 ，健全质量评估制度，建立质量认证机制，加强质量监管和行业自律。”加强利益相关者群体对办学主体的监管，能够有效改进行政部门作为主要监管主体的质量保障体系。网络治理理论是一种新型的公共治理理论。它强调多主体共同参与，在互动和协商中实现治理。中外合作办学涉及到中外方合作者以及多种利益相关者，非常适于应用网络治理理论来完善质量保障体系。
一、網络治理的理论内涵
全球化和信息经济的发展，促进了组织间的相互合作，各种有形、无形的网络状的合作关系深深地融入到经济、文化、社会等各个领域。20世纪90年代以后，威廉姆森（Williamson）等学者和以世界银行为代表的许多组织提出了一种新型治理理论——网络治理理论。网络治理是指治理对象之间通过合作性协调实现组织目标的过程；组织成员之间相互独立又同时依存，以信任为基础相互交换资源，构成了网络治理的基本特征。[1]网络治理本质上是在平等、自由、自治的基础上，为多元主体提供谈判、协商与合作的平台，进而影响政策制定。网络治理区别于市场治理和行政治理，构成了协调经济行为、管理公共事务的另一种独特形式，在很多情况下各类组织通过网络治理创造的公共价值会比通过市场或行政治理创造的还要多。[2]在网络治理中，除了传统的自上而下的层级结构和纵向的权力关系，还包含各利益相关者之间构成的横向合作关系。正是网络治理使得利益相关者难题得到解决；而利益相关者及他们之间的合作性互动活动的管理就也被看作网络治理的内容。网络治理利用以信任与合作为机制的网络组织及集体理性来代替以控制与激励为机制的层级系统及个体理性，在整合、协调、维护经济活动方面都具有以个体经济理性为基础的市场机制和层级机制不具备的优势，能够适应组织的复杂性、社会性和系统性，弥补传统治理模式无法对新环境和问题做出及时反应的问题，能够减少机会主义和道德风险，促成多边治理与监管结构。因而，整合、协调和信任被琼斯（Jones）等学者认为是实现网络治理的三大机制。[3]
网络治理理论也开始被高等教育研究者和办学者接受和运用。将大学视为采用网络治理模式的网络组织，能够促进大学治理的研究和实践。大学的网络治理可以视为大学内外部网络中的多种主体，长期通过社会关系互动、协商，形成信任和合作的过程。[4]已有的大学治理研究主要基于委托代理理论、共同治理和利益相关者治理等，但其已经不能把握现实中组织治理的复杂性，也没有深入去研究靠什么机制能够使利益相关者能够参与到大学治理中来。网络治理理论正是为共同治理或利益相关者治理提供了理论和方法支撑，通过采用网络机制和网络结构分析方法，更加具体、富有操作性，有助于整合利益相关者的各自利益，实现共同治理，增强大学的运行效率。实证研究也证明了大学网络治理的效能，梅尔和欧投（Meier，O’Toole，2003）对美国500个学校近五年的网络治理行为与教育绩效进行了大样本抽样调查，研究发现，网络治理与教育绩效有正相关关系。[5]
二、网络治理理论对中外合作办学的适用性
由于中外合作办学具有一定的特殊性，涉及中外方等多种利益相关者；并且当前的质量保障体系也存在不足，因而非常适于应用网络治理理论来完善质量保障体系。
第一，中外合作办学的特殊性需要网络治理发挥效用。首先，中外合作办学涉及到中外方母体学校、具体学院，以及各级政府教育主管部门、教师、学生、家长、第三方组织等多种利益相关者，需要通过持续的合作、互动来协调各方的利益与冲突。[6]其次，中外合作办学是我国高等教育的特区，实施高收费，容易产生非法办学、谋求暴利、坑害消费者权益的问题，违背我国高等教育非营利的办学宗旨。[7]为了防止机会主义和道德风险，迫切需要实施网络治理，构建起多主体、交叉式的监管架构。最后，中外合作办学通过引进国外教育资源，实现在中国领土上的国际化办学。国外教育资源引进后，通常会存在文化和制度的适应问题：国际化的师资队伍和管理团队可能产生中西方文化冲突；中外方母体学校原有的教学等管理制度、质量保障制度都有可能被实施，从而产生制度冲突。正如上文分析，网络治理能够适应组织的复杂性，弥补传统治理模式无法对新环境和问题做出及时反应的问题，有助于适应跨文化的内外部环境，避免文化冲突与制度冲突。
·教育管理·基于网络治理理论的中外合作办学质量保障体系研究 第二，中外合作办学质量保障体系需要通过网络治理弥补当前的不足。目前，我国政府针对中外合作办学主要实施了入口审批、许可备案、评估、年审以及复审、信息发布等保障与监管措施，然而仍然存在一些不足。例如：相对轻视市场准入后的过程与效果的监管；办学单位疏于对外方教育机构的教育资质以及所提供的教育资源等质量方面的审核；中外合作办学作为我国改革开放之后的新生事物，其质量保障系统并未有效地纳入我国高等教育质量保障框架，拥有评估或认证资质的社会中介组织为数不多、实力不足。只有将政府、办学者、中介组织、社会各方力量整合起来，发挥各自在进入、过程与输出等质量保障环节中的治理优势，通过互动沟通共同提高以及监控中外合作办学的教育质量，这也是网络治理的互动与整合机制使用于中外合作办学监管体系的重要原因之一。
因此，网络治理理论以网络关系为基础的合作框架，为多元主体提供谈判、协商与合作的平台，还原大学治理崇尚多元主体参与、注重自下而上、强调互动协调的开放系统，这将为中外合作办学质量保障体系的完善提供非常必要的借鉴，从而将在依法办学、引进优质教育资源、提高教育质量等方面促进我国中外合作办学事业的健康稳定发展。
三、中外合作办学质量保障体系的网络治理架构
中外合作办学的网络治理是一种多元嵌入的网络治理机制。无论是教师、行政人员、学生等内部利益主体，还是政府、用人单位、校友、家长、中介组织、媒体等外部利益主体，都平等地嵌入于中外合作办学的网络中，都可以在这个平台中就共同关心的问题进行交流、互动、协商与合作。政府主要在立法、规划、资质上给予充分的保障，办学者在自身运作、管理及行业自律上不断完善，社会各界主要作用于舆论监督与办学评价。这种多元主体、全方位的保障模式，共同构建起中外合作办学质量保障的立体框架体系。利用网络治理理论，借鉴琼斯等人（1997）提出的经典的网络治理模型[3]，本文构想了中外合作办学质量保障的网络治理体系，如图1所示。
图1中外合作办学质量保障体系的网络治理架构
（一）政府：中外合作办学的入口保障
网络治理理论赋予政府更大的灵活性，在承认政府在公共管理中的重要地位的同时，又不局限于政府的作用。在网络治理中，政府有着“元治理”的角色，不仅承担着构建网络和维护网络的重任，同时也是各方的一个通道，通过政府，其他主体之间可以更为充分地交流、沟通与协商。在网络治理的模式下，中外合作办学则要求政府转变其在管理中的角色定位、权力行使的范围和权力运作的方式，从“全能型政府”转变为“网络化政府”，成为协调者和监控者中的一员。我国教育行政主管部门对中外合作办学的发展具有双重目标。一方面，顺应经济全球化和高等教育国际化的大趋势，引进国外优质教育资源，培养具有国际竞争力的人才；另一方面，对教育主权进行保护，对学生和家长权益进行保护，防止低水平的重复设立，控制中外合作办学“连锁店”。因而在总体上鼓励发展的同时，我国政府对中外合作办学加大了宏观监管力度，制定了一系列政策法规。中外合作办学政策着眼于增加教育供给，满足多样化的教育需求以及引进优质教育资源，促进我国教育现代化。但在甄别、选择教育资源时，由于信息不对称而导致对对方资质难以全面考察，滥竽充数、良莠不齐等现象屡见不鲜。因而，政府须针对办学者、社会各种力量，采取多种形式加强中外合作办学的入口资质监管。须对合作的中外方的办学宗旨、办学资质合法性与规范性，以及引进教育资源的优质程度进行全面的考察，考察包括书面材料审查、面对面询问乃至实地考察等多种形式。
（二）办学者：中外合作办学的过程保障
将国外优质教育资源引进之后，对于内部的过程质量监管，除了中外合作办学机构的管理者，教职员工和学生也都应作为利益相关者参与到治理中，形成内部网络结构，发挥各利益方的主观能动性，实行自我规范、自行调节的管理行为，从而构建内部质量保障体系。虽然教师参与管理目前已成为高校管理的普遍做法，然而也有研究认为，让教师参与超出学术范畴的治理领域背离了大学培养人才、服务社会的价值观，教师也会因缺乏大学决策层面的专业素养而导致参与困境。[8]本研究认为教师作为中外合作办学网络结构中的一个节点，是要通过与其他节点的协商与合作来共同达成目标，而非孤立承担某一决策的制定与实施，因此其局限性可以由其他利益相关者的利益诉求或专业技能来弥补。可组建由中外方管理者和教师、学生、用人单位等利益相关者共同参与的学术委会员、教育质量监督委员会、考试委员会、校企合作委员会等组织，形成能够保障教学质量的稳定、有效的内部体系。另一方面，由于高收费、出国留学、英文授课等多种特殊性，中外合作办学对于人本管理和教育实现人的主体性发展有着高于普通高等教育的内在要求，作为消费者的学生是中外合作办学中不可忽视的核心利益相关者，其必然参与到质量保障体系中。而現实中，由于学生参与管理的实现路径并未明确，没有形成组织化、制度化的方式，影响了学生作用的发挥。为了增强学生在中外合作办学中的参与力度与参与效度，学生既要通过座谈、网络论坛、电子邮件、微信等渠道集思广益，又要避免学生因知识层次、专业素养而产生认知不协调，更需要让学生代表参与到相关的各类委员会中，如教学委员会、校企合作委员会等，并形成学生权益部等维护学生利益的团体，由此将学生参与监管的方式组织化与制度化。
（三）社会：中外合作办学的出口保障
社会公众、中介组织、校友、用人单位等各类社会主体介入中外合作办学的质量保障体系不仅能够促进办学院校的规范性，更能从“出口”对其教学质量进行效果评估与反馈。首先，加强舆论监督与信息公开。一是实施多样化的舆论监督形式。在教育部已设立的中外合作办学监管工作信息平台、涉外监管信息网的基础上，还可设立官方微信、微博、邮箱、论坛等，使舆论监督尽可能制度化、体系化，以保证其连续性和有效性。二是评选出一批示范性院校，联合媒体进行宣传和引导；公布已完成的评估结果，尤其是存在问题的院校。其次，发挥中介组织在评估与认证中的作用。评估或认证机构等对办学情况能够进行较为全面、客观的评判。除了教育部实施的评估以外，应积极推动国际教育交流协会等中介组织开展的中外合作办学认证，也鼓励院校参与相关专业的国际认证。再者，发挥用人单位、合作企业的质量保障作用。协同校企力量，让用人单位深入参与到人才培养方案制定、教学和实训过程中，才能培养出既符合自身培养目标又迎合企业用人需要的人才。北航中法工程师学院、同济大学中德工程学院等中外合作办学机构在此方面已做出探索，收到了良好效果。最后，推动校友贡献才智与力量。国际知名的大学排名都对校友的就业、薪酬等情况进行持续评价以反映大学的办学质量。当校友们经历过职场磨砺之后，他们对学校的教育、教学等会有更深入的认识，因而中外合作办学院校需吸收校友代表进入相关委员会、参加座谈、进行演讲活动，收集和听取校友关于学校发展和人才培养的意见。 四、中外合作办学质量保障体系中的网络治理机制
整合、协调与信任是基于网络治理理论的中外合作办学质量保障机制，而不是单纯依靠行政性、强制性的传统监管机制，以下进行具体阐述。
在网络治理中，整合机制包括资源整合、权力整合以及组织整合，其中以资源整合尤为重要。中外合作办学的质量保障要求通过各方资源的整合来实现中外方合作者以及多元主体间的联合与协作以达到优质教育资源的引进与吸收。整合机制通过对多元主体关系的梳理，将各方权力形成一个稳定的制衡系统服务于教学质量保障工作。比如，中外方都要配合我国政府从“入口”对外方教育资质进行考察，学生主体通过学生组织向院方发表意见并参与部分决策，教职员工通过学院的各种委员会，共同参与中外合作办学的质量保障。在这样的网络中，办学院校自身，而不是政府更合适作为实施整合机制的主体。办学院校需要以自身的办学宗旨为目标，通过参与评估与认证、履行政府规章制度、满足学生及其他利益相关者的需求等方式将内外部主体的利益和行动统一起来。
协调机制使利益相关者能在制定决策时进行沟通，有助于实现资源、信息与知识的共享和流动，能够节约网络的运行成本与参与者之间的交易费用。对于中外合作办学而言，中外双方以及各利益相关者之间存在不同利益，并且存在跨文化的问题，矛盾与冲突不可避免。办学者自身需要强化协调机制，一是建立完善的治理结构和例会制度；二是强调《中外合作办学条例》以及其他我国法律法规和院校遵循的质量认证或评估的标准要求；三是利用共同利益与目标来化解中外双方矛盾；四是可以在董事会或理事会中设置由第三方机构或校友与用人单位代表担任的独立成员，在居中协调方面发挥作用。
在网络治理中，沟通、对话和谈判成为了基本的互动途径，所采取的联合行动则必须以彼此信任为前提。诺贝尔经济学奖得主阿罗（Arrow）曾声称：没有任何东西比信任更具有重大的实用价值，信任是社会系统的重要润滑剂。在中外合作办学中，中外方合作者之间的信任是至关重要的。教育的国际合作具有很强的不确定性和易变性，合同不可能做到非常完备。一般来讲，经济理性会激励行为者实施机会主义以获得更多的利益。信任本身意味着合作方不会实施自私自利的行为，从而对经济理性产生约束。信任通常分为制度信任和人际信任，人际信任注重交易双方内部产生基于道德、情感的自约束力；而制度信任侧重于来自外部法律、权威的强制力，两种信任共同存在、相互补充。因而，除了通过完善中外合作办学合同、章程及其他规章制度来增强制度信任之外，需要针对教学质量、培养目标等问题，中外双方等主体间通过频繁的互动沟通，尤其是面对面地沟通，增进了解、促进友谊，进而建立人际信任。一旦形成了以信任和合作为特点的共同价值观以及网络组织文化，中外合作办学的质量保障就会实现可持续的改进。
参考文献：
[1]李维安，周建.网络治理：内涵、结构、机制与价值创造[J].天津社会科学，2005（5）：59.
[2]Powell，W.，“Neither market nor hierarchy：Network forms of organization”[J].Research in Organizational Behavior，12：295，1990.
[3]Jones，C.，Hesterly，S.and Borgatti，P.S.，“A General Theory of Network Governance：Exchange Conditions and Socail Mechanisms”[J].Academy of Management Review，22（4）：911，1997.
[4]孟韜.嵌入视角下的大学网络治理机制分析[J].教育研究，2011（4）：80.
[5]Meier，K.J.and O’Toole，L.J.，“Public Management and Educational Performance：The Impact of Managerial Networking”[J].Public Administration Review，63（6）：689，2003.
[6]汪伟，蒋馨岚.高等教育中外合作办学的产业经济学分析[J].高教探索，2015（1）：26.
[7]林金辉，刘梦令.论中外合作办学的质量建设[J].教育研究，2013（10）：72.
[8]Enders，J.（2002），“Governing the academic commons：about blurring boundaries，blistering organisations，and growing demands”[C].in CHEPS （Ed.），The CHEPS Inaugurals，University of Twente，Enschede，69，2002.
（责任编辑刘第红）
作者简介：孟韬，东北财经大学萨里国际学院教授，博士生导师，副院长。（辽宁大连/116025）
*本文系全国教育科学规划课题“高校中外合作办学多元化监管与质保体系研究”（EIA110386）的成果之一。
摘要：网络治理是一种强调通过互动和协商实现治理的新型治理理论。中外合作办学具有一定的特殊性，涉及到中外方合作者以及多种利益相关者，适用网络治理理论。本文基于网络治理理论，分析网络治理理论对中外合作办学的适用性，提出政府、办学者和社会分别针对入口、过程和出口进行保障的质量保障体系框架，并且实施三种网络治理机制：协调、整合与信任，从而构建外部的政府与社会以及内部的教师、学生等多种主体共同参与治理的质量保障体系。
关键词：中外合作办学；网络治理；质量保障
高等教育的中外合作办学在我国快速发展的同时，也存在办学质量良莠不齐，境外优质教育资源引入不足，部分学校高收费、低投入等问题，不仅损害了学生与家长的利益，也使得部分中外合作院校的办学质量得不到保障，影响了我国中外合作办学的可持续发展。2011年至今，为了规范和促进中外合作办学的发展，教育部已实施了三批高等教育中外合作办学评估工作。评估工作的指导意见指出：中外合作办学单位应接受政府主管部门、学生、教师以及社会相关方面的共同监督，形成“办学者自律、社会监督、政府监管相结合的中外合作办学管理机制”。2013年12月，教育部出台了《关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》，提出：“规范办学过程管理 ，健全质量评估制度，建立质量认证机制，加强质量监管和行业自律。”加强利益相关者群体对办学主体的监管，能够有效改进行政部门作为主要监管主体的质量保障体系。网络治理理论是一种新型的公共治理理论。它强调多主体共同参与，在互动和协商中实现治理。中外合作办学涉及到中外方合作者以及多种利益相关者，非常适于应用网络治理理论来完善质量保障体系。
一、網络治理的理论内涵
全球化和信息经济的发展，促进了组织间的相互合作，各种有形、无形的网络状的合作关系深深地融入到经济、文化、社会等各个领域。20世纪90年代以后，威廉姆森（Williamson）等学者和以世界银行为代表的许多组织提出了一种新型治理理论——网络治理理论。网络治理是指治理对象之间通过合作性协调实现组织目标的过程；组织成员之间相互独立又同时依存，以信任为基础相互交换资源，构成了网络治理的基本特征。[1]网络治理本质上是在平等、自由、自治的基础上，为多元主体提供谈判、协商与合作的平台，进而影响政策制定。网络治理区别于市场治理和行政治理，构成了协调经济行为、管理公共事务的另一种独特形式，在很多情况下各类组织通过网络治理创造的公共价值会比通过市场或行政治理创造的还要多。[2]在网络治理中，除了传统的自上而下的层级结构和纵向的权力关系，还包含各利益相关者之间构成的横向合作关系。正是网络治理使得利益相关者难题得到解决；而利益相关者及他们之间的合作性互动活动的管理就也被看作网络治理的内容。网络治理利用以信任与合作为机制的网络组织及集体理性来代替以控制与激励为机制的层级系统及个体理性，在整合、协调、维护经济活动方面都具有以个体经济理性为基础的市场机制和层级机制不具备的优势，能够适应组织的复杂性、社会性和系统性，弥补传统治理模式无法对新环境和问题做出及时反应的问题，能够减少机会主义和道德风险，促成多边治理与监管结构。因而，整合、协调和信任被琼斯（Jones）等学者认为是实现网络治理的三大机制。[3]
网络治理理论也开始被高等教育研究者和办学者接受和运用。将大学视为采用网络治理模式的网络组织，能够促进大学治理的研究和实践。大学的网络治理可以视为大学内外部网络中的多种主体，长期通过社会关系互动、协商，形成信任和合作的过程。[4]已有的大学治理研究主要基于委托代理理论、共同治理和利益相关者治理等，但其已经不能把握现实中组织治理的复杂性，也没有深入去研究靠什么机制能够使利益相关者能够参与到大学治理中来。网络治理理论正是为共同治理或利益相关者治理提供了理论和方法支撑，通过采用网络机制和网络结构分析方法，更加具体、富有操作性，有助于整合利益相关者的各自利益，实现共同治理，增强大学的运行效率。实证研究也证明了大学网络治理的效能，梅尔和欧投（Meier，O’Toole，2003）对美国500个学校近五年的网络治理行为与教育绩效进行了大样本抽样调查，研究发现，网络治理与教育绩效有正相关关系。[5]
二、网络治理理论对中外合作办学的适用性
由于中外合作办学具有一定的特殊性，涉及中外方等多种利益相关者；并且当前的质量保障体系也存在不足，因而非常适于应用网络治理理论来完善质量保障体系。
第一，中外合作办学的特殊性需要网络治理发挥效用。首先，中外合作办学涉及到中外方母体学校、具体学院，以及各级政府教育主管部门、教师、学生、家长、第三方组织等多种利益相关者，需要通过持续的合作、互动来协调各方的利益与冲突。[6]其次，中外合作办学是我国高等教育的特区，实施高收费，容易产生非法办学、谋求暴利、坑害消费者权益的问题，违背我国高等教育非营利的办学宗旨。[7]为了防止机会主义和道德风险，迫切需要实施网络治理，构建起多主体、交叉式的监管架构。最后，中外合作办学通过引进国外教育资源，实现在中国领土上的国际化办学。国外教育资源引进后，通常会存在文化和制度的适应问题：国际化的师资队伍和管理团队可能产生中西方文化冲突；中外方母体学校原有的教学等管理制度、质量保障制度都有可能被实施，从而产生制度冲突。正如上文分析，网络治理能够适应组织的复杂性，弥补传统治理模式无法对新环境和问题做出及时反应的问题，有助于适应跨文化的内外部环境，避免文化冲突与制度冲突。
·教育管理·基于网络治理理论的中外合作办学质量保障体系研究 第二，中外合作办学质量保障体系需要通过网络治理弥补当前的不足。目前，我国政府针对中外合作办学主要实施了入口审批、许可备案、评估、年审以及复审、信息发布等保障与监管措施，然而仍然存在一些不足。例如：相对轻视市场准入后的过程与效果的监管；办学单位疏于对外方教育机构的教育资质以及所提供的教育资源等质量方面的审核；中外合作办学作为我国改革开放之后的新生事物，其质量保障系统并未有效地纳入我国高等教育质量保障框架，拥有评估或认证资质的社会中介组织为数不多、实力不足。只有将政府、办学者、中介组织、社会各方力量整合起来，发挥各自在进入、过程与输出等质量保障环节中的治理优势，通过互动沟通共同提高以及监控中外合作办学的教育质量，这也是网络治理的互动与整合机制使用于中外合作办学监管体系的重要原因之一。
因此，网络治理理论以网络关系为基础的合作框架，为多元主体提供谈判、协商与合作的平台，还原大学治理崇尚多元主体参与、注重自下而上、强调互动协调的开放系统，这将为中外合作办学质量保障体系的完善提供非常必要的借鉴，从而将在依法办学、引进优质教育资源、提高教育质量等方面促进我国中外合作办学事业的健康稳定发展。
三、中外合作办学质量保障体系的网络治理架构
中外合作办学的网络治理是一种多元嵌入的网络治理机制。无论是教师、行政人员、学生等内部利益主体，还是政府、用人单位、校友、家长、中介组织、媒体等外部利益主体，都平等地嵌入于中外合作办学的网络中，都可以在这个平台中就共同关心的问题进行交流、互动、协商与合作。政府主要在立法、规划、资质上给予充分的保障，办学者在自身运作、管理及行业自律上不断完善，社会各界主要作用于舆论监督与办学评价。这种多元主体、全方位的保障模式，共同构建起中外合作办学质量保障的立体框架体系。利用网络治理理论，借鉴琼斯等人（1997）提出的经典的网络治理模型[3]，本文构想了中外合作办学质量保障的网络治理体系，如图1所示。
图1中外合作办学质量保障体系的网络治理架构
（一）政府：中外合作办学的入口保障
网络治理理论赋予政府更大的灵活性，在承认政府在公共管理中的重要地位的同时，又不局限于政府的作用。在网络治理中，政府有着“元治理”的角色，不仅承担着构建网络和维护网络的重任，同时也是各方的一个通道，通过政府，其他主体之间可以更为充分地交流、沟通与协商。在网络治理的模式下，中外合作办学则要求政府转变其在管理中的角色定位、权力行使的范围和权力运作的方式，从“全能型政府”转变为“网络化政府”，成为协调者和监控者中的一员。我国教育行政主管部门对中外合作办学的发展具有双重目标。一方面，顺应经济全球化和高等教育国际化的大趋势，引进国外优质教育资源，培养具有国际竞争力的人才；另一方面，对教育主权进行保护，对学生和家长权益进行保护，防止低水平的重复设立，控制中外合作办学“连锁店”。因而在总体上鼓励发展的同时，我国政府对中外合作办学加大了宏观监管力度，制定了一系列政策法规。中外合作办学政策着眼于增加教育供给，满足多样化的教育需求以及引进优质教育资源，促进我国教育现代化。但在甄别、选择教育资源时，由于信息不对称而导致对对方资质难以全面考察，滥竽充数、良莠不齐等现象屡见不鲜。因而，政府须针对办学者、社会各种力量，采取多种形式加强中外合作办学的入口资质监管。须对合作的中外方的办学宗旨、办学资质合法性与规范性，以及引进教育资源的优质程度进行全面的考察，考察包括书面材料审查、面对面询问乃至实地考察等多种形式。
（二）办学者：中外合作办学的过程保障
将国外优质教育资源引进之后，对于内部的过程质量监管，除了中外合作办学机构的管理者，教职员工和学生也都应作为利益相关者参与到治理中，形成内部网络结构，发挥各利益方的主观能动性，实行自我规范、自行调节的管理行为，从而构建内部质量保障体系。虽然教师参与管理目前已成为高校管理的普遍做法，然而也有研究认为，让教师参与超出学术范畴的治理领域背离了大学培养人才、服务社会的价值观，教师也会因缺乏大学决策层面的专业素养而导致参与困境。[8]本研究认为教师作为中外合作办学网络结构中的一个节点，是要通过与其他节点的协商与合作来共同达成目标，而非孤立承担某一决策的制定与实施，因此其局限性可以由其他利益相关者的利益诉求或专业技能来弥补。可组建由中外方管理者和教师、学生、用人单位等利益相关者共同参与的学术委会员、教育质量监督委员会、考试委员会、校企合作委员会等组织，形成能够保障教学质量的稳定、有效的内部体系。另一方面，由于高收费、出国留学、英文授课等多种特殊性，中外合作办学对于人本管理和教育实现人的主体性发展有着高于普通高等教育的内在要求，作为消费者的学生是中外合作办学中不可忽视的核心利益相关者，其必然参与到质量保障体系中。而現实中，由于学生参与管理的实现路径并未明确，没有形成组织化、制度化的方式，影响了学生作用的发挥。为了增强学生在中外合作办学中的参与力度与参与效度，学生既要通过座谈、网络论坛、电子邮件、微信等渠道集思广益，又要避免学生因知识层次、专业素养而产生认知不协调，更需要让学生代表参与到相关的各类委员会中，如教学委员会、校企合作委员会等，并形成学生权益部等维护学生利益的团体，由此将学生参与监管的方式组织化与制度化。
（三）社会：中外合作办学的出口保障
社会公众、中介组织、校友、用人单位等各类社会主体介入中外合作办学的质量保障体系不仅能够促进办学院校的规范性，更能从“出口”对其教学质量进行效果评估与反馈。首先，加强舆论监督与信息公开。一是实施多样化的舆论监督形式。在教育部已设立的中外合作办学监管工作信息平台、涉外监管信息网的基础上，还可设立官方微信、微博、邮箱、论坛等，使舆论监督尽可能制度化、体系化，以保证其连续性和有效性。二是评选出一批示范性院校，联合媒体进行宣传和引导；公布已完成的评估结果，尤其是存在问题的院校。其次，发挥中介组织在评估与认证中的作用。评估或认证机构等对办学情况能够进行较为全面、客观的评判。除了教育部实施的评估以外，应积极推动国际教育交流协会等中介组织开展的中外合作办学认证，也鼓励院校参与相关专业的国际认证。再者，发挥用人单位、合作企业的质量保障作用。协同校企力量，让用人单位深入参与到人才培养方案制定、教学和实训过程中，才能培养出既符合自身培养目标又迎合企业用人需要的人才。北航中法工程师学院、同济大学中德工程学院等中外合作办学机构在此方面已做出探索，收到了良好效果。最后，推动校友贡献才智与力量。国际知名的大学排名都对校友的就业、薪酬等情况进行持续评价以反映大学的办学质量。当校友们经历过职场磨砺之后，他们对学校的教育、教学等会有更深入的认识，因而中外合作办学院校需吸收校友代表进入相关委员会、参加座谈、进行演讲活动，收集和听取校友关于学校发展和人才培养的意见。 四、中外合作办学质量保障体系中的网络治理机制
整合、协调与信任是基于网络治理理论的中外合作办学质量保障机制，而不是单纯依靠行政性、强制性的传统监管机制，以下进行具体阐述。
在网络治理中，整合机制包括资源整合、权力整合以及组织整合，其中以资源整合尤为重要。中外合作办学的质量保障要求通过各方资源的整合来实现中外方合作者以及多元主体间的联合与协作以达到优质教育资源的引进与吸收。整合机制通过对多元主体关系的梳理，将各方权力形成一个稳定的制衡系统服务于教学质量保障工作。比如，中外方都要配合我国政府从“入口”对外方教育资质进行考察，学生主体通过学生组织向院方发表意见并参与部分决策，教职员工通过学院的各种委员会，共同参与中外合作办学的质量保障。在这样的网络中，办学院校自身，而不是政府更合适作为实施整合机制的主体。办学院校需要以自身的办学宗旨为目标，通过参与评估与认证、履行政府规章制度、满足学生及其他利益相关者的需求等方式将内外部主体的利益和行动统一起来。
协调机制使利益相关者能在制定决策时进行沟通，有助于实现资源、信息与知识的共享和流动，能够节约网络的运行成本与参与者之间的交易费用。对于中外合作办学而言，中外双方以及各利益相关者之间存在不同利益，并且存在跨文化的问题，矛盾与冲突不可避免。办学者自身需要强化协调机制，一是建立完善的治理结构和例会制度；二是强调《中外合作办学条例》以及其他我国法律法规和院校遵循的质量认证或评估的标准要求；三是利用共同利益与目标来化解中外双方矛盾；四是可以在董事会或理事会中设置由第三方机构或校友与用人单位代表担任的独立成员，在居中协调方面发挥作用。
在网络治理中，沟通、对话和谈判成为了基本的互动途径，所采取的联合行动则必须以彼此信任为前提。诺贝尔经济学奖得主阿罗（Arrow）曾声称：没有任何东西比信任更具有重大的实用价值，信任是社会系统的重要润滑剂。在中外合作办学中，中外方合作者之间的信任是至关重要的。教育的国际合作具有很强的不确定性和易变性，合同不可能做到非常完备。一般来讲，经济理性会激励行为者实施机会主义以获得更多的利益。信任本身意味着合作方不会实施自私自利的行为，从而对经济理性产生约束。信任通常分为制度信任和人际信任，人际信任注重交易双方内部产生基于道德、情感的自约束力；而制度信任侧重于来自外部法律、权威的强制力，两种信任共同存在、相互补充。因而，除了通过完善中外合作办学合同、章程及其他规章制度来增强制度信任之外，需要针对教学质量、培养目标等问题，中外双方等主体间通过频繁的互动沟通，尤其是面对面地沟通，增进了解、促进友谊，进而建立人际信任。一旦形成了以信任和合作为特点的共同价值观以及网络组织文化，中外合作办学的质量保障就会实现可持续的改进。
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（责任编辑刘第红）