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摘 要 本文在理解政府绩效管理评估涵义的基础上,通过分析国外主流政府绩效评估方法系统,借鉴西方国家政府绩效管理与评估的经验,指出了我国政府绩效管理与评估的实践中的问题,展望了中国地方政府实施政绩效评估体系设计的路径。
关键词 政府绩效 绩效管理评估 指标体系
中图分类号:D035 文献标识码:A
一、政府绩效管理评估的涵义
绩效又称为业绩,它是指行为主体的工作和活动所取的成就或产生的积极效果。绩效管理评估是在设定的公共服务绩效目标的基础上,对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测,并做出系统的绩效评估的过程。绩效管理与评估的全面实施,使政府更加重视行政活动的产出和结果,即重视提供公共物品和公共服务的效率、有效性和质量;更加重视以服务对象的满意程度与顾客取向来评价政府绩效,使的政府的活动更加贴近社会现实,贴近公众的需求,重视顾客的反馈;更加重视根据绩效指标的现实与产出的质量进行测量与评估,实行严格的绩效管理目标控制。
二、政府绩效评估方法分析
政府绩效评估最具代表性的评估方法主要有:3E评价法、目标管理法和平衡记分卡法。他们分别代表了政府绩效评估的三个不同发展阶段3E评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端;目标管理法预示着对政府绩效全面评估的开始;平衡记分卡法明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展做愿景规划,指导政府绩效评估。
首先,美国会计总署为了更好的控制政府财政指出率先把政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效果性并重的审计,从单一指标向多重指标扩展,这就是政府绩效管理评估的雏形,俗称3E评价法,此法更强调成本的节约,强调经济性。
其次,与3E评价法相比,目标管理的指标体系比较全面,除了经济层面的指标外,还包括公共产品、政府公益性活动等指标。指标体系的内容在一定程度上引导着政府的努力方向。因此,目标管理可以使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任,从而对社会的全面发展起到领导作用。另一方面目标管理在评估方法上具有独特性,将比较和评估完全融为一体,通过比较实现评估,以评估促进与更高水平的比较。
最后,平衡记分卡是政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系的首次融合。在评估纬度中,顾客和财务的角度注重组织现状,而内部业务角度和成长与学习角度则关注组织的长远发展。就政府而言,平衡记分卡体现在把政府对社会发展所承担的当前责任与长远责任结合起来,政府不单单要学会实现政府财政收支的平衡,更重要的是要承担起引导社会良性发展的重任。因此平衡记分卡是一个既注重当前发展又关注长远发展的评估方法,这是评估方法上的突破。因此对这三种方法的分析与比较有助于对国外政府绩效评估精髓的完整理解,以指导我国的政府绩效评估实践。
三、我国政府绩效管理与评估的实践与问题
近年来,随着我国行政体制改革的不断深入,一些地方政府及部门开始进行政府绩效的管理和评估活动。一些地方将绩效评估作为政府管理机制中的一个环节,运用目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等方式对政府进行绩效评估,一些政府部门在政府组织内部制定了绩效评估措施,通过运用绩效标杆库来提高办事效率和科学执法的能力。一些科研机关还对政府绩效管理的指标体系进行了探索,提出了政府绩效评估的指标体系。
但是,我国政府绩效管理与评估还不是很成熟,目前存在的主要问题是:(1)政府绩效管理制度体系不完善。在制度体系方面,政府的职能配置,组织结构和运行机制等方面,仍停留在传统行政模式的基础之上,绩效管理效用难以有效发挥。(2)理论研究和实践较落后,政府绩效管理还会受多种因素的制约,研究难,见效慢,加上我国开展政府绩效管理起步较晚,现在基本上处于初级阶段。 (3)评估内容和体系设计不科学。目前我们政府绩效管理中普遍存在着绩效评估难的状况,主要就是没有一个确定的评价标准和体系,缺乏系统和科学性,往往在评价中强调经济指标相对于其他指标的重要性,针对我国政府绩效管理与评估存在的问题,迫切需要我们加快政府职能转变步伐,完善政府绩效评估指标体系,实现政府绩效管理与评估的法制还、制度化与科学化。
四、我国政府绩效管理与评估体系展望
回顾政府在绩效管理与评估方面走过的路,可以看出,政府绩效评估始终面临一个困境:政府本质与管理方法之间的矛盾与冲突。保持二者适度张力,处理好彼此之间关系是我们在评估上必须解决的问题,否则会导致目标难以实现。同时在方法上可以看出不同的绩效定义会引导出不同的测评理念与测评方法,进而设计不同的指标体系,也引导着政府行为向不同的方向发展。但共同之处在于,政府绩效评估在方法选择上都必须立足于本国的发展现实并考虑国家发展的目标需要,在不同的历史背景下选取恰当的评估方法,这样才能最大限度发挥绩效评估促进政府效能提升和引导社会全面进步的作用。同时在设计指标体系时,要贯彻可量度原则,保证指标体系的合法性、有效性、实用性和经济性。
根据以上分析与比较,在我国政府绩效管理与评估过程中,要以实现经济持续增长、社会秩序稳定、政治民主与自由为评估的价值取向,从经济、政治和社会三个层面对政府的施政能力进行全面评估、在指标确定过程中,要贯彻系统性、适用性、经济性、量化性的原则。同时,在测评主体选择上,我们主张由不隶属于政府任何部门的、独立的第三方组织来进行,并通过法律的途径保证测评的规范性、经常性以及该组织所出具测评结果的权威性,只有这样,才能保证我国政府绩效评估的科学化、规范化,起到对政府的约束作用,促进效能的提升。对于具体的指标体系的设计问题,将在今后的研究中进一步深化和细化,以对我国的政府绩效评估提供工具性的指导。
(作者单位:贵州大学经济学院)
参考文献:
[1]帕特里夏 •基利,史蒂文•梅德林,休•麦克布赖德.公共部门标杆管理.中国人民大学出版社,2002年出版.
[2]陈振明.公共管理学.中国人民大学出版社,2003年出版.
[3]张国庆.行政管理学概论.北京大学出版社,2001年出版.
[4]彼得•F•德鲁克.公司绩效测评.中国人民大学出版社,2000年出版.
关键词 政府绩效 绩效管理评估 指标体系
中图分类号:D035 文献标识码:A
一、政府绩效管理评估的涵义
绩效又称为业绩,它是指行为主体的工作和活动所取的成就或产生的积极效果。绩效管理评估是在设定的公共服务绩效目标的基础上,对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测,并做出系统的绩效评估的过程。绩效管理与评估的全面实施,使政府更加重视行政活动的产出和结果,即重视提供公共物品和公共服务的效率、有效性和质量;更加重视以服务对象的满意程度与顾客取向来评价政府绩效,使的政府的活动更加贴近社会现实,贴近公众的需求,重视顾客的反馈;更加重视根据绩效指标的现实与产出的质量进行测量与评估,实行严格的绩效管理目标控制。
二、政府绩效评估方法分析
政府绩效评估最具代表性的评估方法主要有:3E评价法、目标管理法和平衡记分卡法。他们分别代表了政府绩效评估的三个不同发展阶段3E评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端;目标管理法预示着对政府绩效全面评估的开始;平衡记分卡法明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展做愿景规划,指导政府绩效评估。
首先,美国会计总署为了更好的控制政府财政指出率先把政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效果性并重的审计,从单一指标向多重指标扩展,这就是政府绩效管理评估的雏形,俗称3E评价法,此法更强调成本的节约,强调经济性。
其次,与3E评价法相比,目标管理的指标体系比较全面,除了经济层面的指标外,还包括公共产品、政府公益性活动等指标。指标体系的内容在一定程度上引导着政府的努力方向。因此,目标管理可以使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任,从而对社会的全面发展起到领导作用。另一方面目标管理在评估方法上具有独特性,将比较和评估完全融为一体,通过比较实现评估,以评估促进与更高水平的比较。
最后,平衡记分卡是政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系的首次融合。在评估纬度中,顾客和财务的角度注重组织现状,而内部业务角度和成长与学习角度则关注组织的长远发展。就政府而言,平衡记分卡体现在把政府对社会发展所承担的当前责任与长远责任结合起来,政府不单单要学会实现政府财政收支的平衡,更重要的是要承担起引导社会良性发展的重任。因此平衡记分卡是一个既注重当前发展又关注长远发展的评估方法,这是评估方法上的突破。因此对这三种方法的分析与比较有助于对国外政府绩效评估精髓的完整理解,以指导我国的政府绩效评估实践。
三、我国政府绩效管理与评估的实践与问题
近年来,随着我国行政体制改革的不断深入,一些地方政府及部门开始进行政府绩效的管理和评估活动。一些地方将绩效评估作为政府管理机制中的一个环节,运用目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等方式对政府进行绩效评估,一些政府部门在政府组织内部制定了绩效评估措施,通过运用绩效标杆库来提高办事效率和科学执法的能力。一些科研机关还对政府绩效管理的指标体系进行了探索,提出了政府绩效评估的指标体系。
但是,我国政府绩效管理与评估还不是很成熟,目前存在的主要问题是:(1)政府绩效管理制度体系不完善。在制度体系方面,政府的职能配置,组织结构和运行机制等方面,仍停留在传统行政模式的基础之上,绩效管理效用难以有效发挥。(2)理论研究和实践较落后,政府绩效管理还会受多种因素的制约,研究难,见效慢,加上我国开展政府绩效管理起步较晚,现在基本上处于初级阶段。 (3)评估内容和体系设计不科学。目前我们政府绩效管理中普遍存在着绩效评估难的状况,主要就是没有一个确定的评价标准和体系,缺乏系统和科学性,往往在评价中强调经济指标相对于其他指标的重要性,针对我国政府绩效管理与评估存在的问题,迫切需要我们加快政府职能转变步伐,完善政府绩效评估指标体系,实现政府绩效管理与评估的法制还、制度化与科学化。
四、我国政府绩效管理与评估体系展望
回顾政府在绩效管理与评估方面走过的路,可以看出,政府绩效评估始终面临一个困境:政府本质与管理方法之间的矛盾与冲突。保持二者适度张力,处理好彼此之间关系是我们在评估上必须解决的问题,否则会导致目标难以实现。同时在方法上可以看出不同的绩效定义会引导出不同的测评理念与测评方法,进而设计不同的指标体系,也引导着政府行为向不同的方向发展。但共同之处在于,政府绩效评估在方法选择上都必须立足于本国的发展现实并考虑国家发展的目标需要,在不同的历史背景下选取恰当的评估方法,这样才能最大限度发挥绩效评估促进政府效能提升和引导社会全面进步的作用。同时在设计指标体系时,要贯彻可量度原则,保证指标体系的合法性、有效性、实用性和经济性。
根据以上分析与比较,在我国政府绩效管理与评估过程中,要以实现经济持续增长、社会秩序稳定、政治民主与自由为评估的价值取向,从经济、政治和社会三个层面对政府的施政能力进行全面评估、在指标确定过程中,要贯彻系统性、适用性、经济性、量化性的原则。同时,在测评主体选择上,我们主张由不隶属于政府任何部门的、独立的第三方组织来进行,并通过法律的途径保证测评的规范性、经常性以及该组织所出具测评结果的权威性,只有这样,才能保证我国政府绩效评估的科学化、规范化,起到对政府的约束作用,促进效能的提升。对于具体的指标体系的设计问题,将在今后的研究中进一步深化和细化,以对我国的政府绩效评估提供工具性的指导。
(作者单位:贵州大学经济学院)
参考文献:
[1]帕特里夏 •基利,史蒂文•梅德林,休•麦克布赖德.公共部门标杆管理.中国人民大学出版社,2002年出版.
[2]陈振明.公共管理学.中国人民大学出版社,2003年出版.
[3]张国庆.行政管理学概论.北京大学出版社,2001年出版.
[4]彼得•F•德鲁克.公司绩效测评.中国人民大学出版社,2000年出版.