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摘要：农业综合开发以有限的财政资金，引导、带动全社会对农业综合开发进行投入，本文揭示了当前我国农业综合开发项目资金管理中存在的主要问题，文章最后指出，农业综合开发资金使用管理必须适应新阶段、新情况、新任务的要求，改革和完善资金管理制度，发挥农业综合开发在新阶段农业发展中应有的作用，提升农业综合开发水平。
关键词：农业综合开发项目 资金管理
一、我国农业综合开发资金使用管理中存在的主要问题
(一)资金管理制度有待于进一步加强
1．资金投入分配政策不平衡。农业综合开发在项目、资金投入分配中针对不同地区作了硬性限制，致使有些非主产项目区和贫困地区难以同等的享受国家农业综合开发惠农政策，同时，也影响着农民建设新农村的积极性。
2．项目资金到位晚，资金拨付缓慢。以内蒙古为例，内蒙古自治区各旗县当年新上的项目一般都在当年8月份才批复下来，由于项目资金到位较晚，旗县农发办在组织招投标等开工前期工作完成之后要到11月左右，南于受当地寒冷气候的影响，工程一般都要等到来年开春才开工建设，造成项目跨年度实施。
(二)地方财政配套资金不能及时足额完成，存在虚假配套现象
以内蒙古为例，有些盟市、旗县配套资金有缺口，特别是产业化项目的配套资金缺口比较大，地方配套资金落实一级比一级难，越是老项目盟市、旗县越难，同时，个别地区还有虚假配套问题发生。
(三)农牧民筹资投劳在实际操作中难度大、操作不规范
1．农牧民筹资投劳在实际操作中难度较大。农业综合开发项目面对的是广大的农牧民群众，农牧民经济状况参差不齐和大量劳动力的外出务工，加大了农牧民筹资投劳的难度。
2．农业综合开发农牧民筹资投劳实际操作不规范。首先，农业综合开发农牧民所筹资金应该与各级财政资金实行统一核算，与当前大部分地区执行的账外核算不相符：其次，按照农牧民负担条例规定，一切由农牧民出资必须出示合法凭证，而农业综合开发到目前为止，农牧民筹资没有合法凭证，不利于加强农牧民筹资投劳监督管理。
(四)各类项目中银行贷款落实比例偏低
农业综合开发投入中，银行贷款资金是一个重要组成部分，农业开发的有关政策规定，对于国家立项的项目，农业银行要配套资金，但实际上配套资金很难足额到位，2001年人民银行取消了农业综合开发专项贷款，这种资金缺口就更为明显。
(五)财政有偿资金回收难，管理不规范
1．农牧民收入总体水平不高，增收趋缓，影响了有偿资金还款能力。随着社会主义市场经济的不断发展，农牧业和农村经济出现了阶段性的变化，大宗农产品卖难问题突出，农牧业增产不增收，农牧民收入增长趋缓，个别农牧户纯收入还出现了负增长，削弱了有偿资金的还款能力。
2．管理不规范，债务不明确。在农业综合开发的初期，特别是第一、二期。有偿资金的比例高达50％，但由于在有偿资金管理上缺乏经验，有些地方没有充分认识落实债务的重要性，没有真正将债务落实到项目区收益的农户，导致资金无法回收。
(六)财政无偿资金报账中挤占、挪用、滞留、抵顶等问题时有发生
1．会计基础工作薄弱，不按规定建账核算。一些部门和单位违反农业综合开发资金会计核算要求，不按规定科目记账，没有正确使用农发会计科目，会计核算不规范，账目较乱，账簿和报表的要素不齐全。个别项目单位会计账簿没有月计、累计。年终不结账，总账与明细账不符，明细账中的经济业务摘要内容表述不准确或过于简单。
2．财务管理松弛，报账手续不健全，虽然全国项目旗县全面推行了县级财政报账制，但仍不同程度地存有报账手续不全和报账程序不规范的问题。财务报账偏离财务管理规定，报账资料不充分，支出管理不严格，使用不合规发票和白条入账，报账中缺少必要的工程预算、工程决算和施工合同，部分物资采购发票缺少必要的验收手续，科技费支付手续不规范，还有的违规支付大量现金，造成财务管理的“黑洞”。
(七)工程竣工决算没有执行审计制度
工程预决算是农业综合开发资金县级报账的主要依据，尤其是竣工决算的审核，直接关系到报账工程的真实性和有效性，由于目前县级工程决算不需要上级审批，工程竣工决算没有执行审计制度，往往造成项目计划和工程造价的变更由承包单位自己说了算的局面，缺少科学有效的依据，形成计划管理的失控。
(八)报账资金专账和工程资金核算对象不完整，且存在交叉，重复现象
在报账资金专账中只核算财政无偿资金不核算财政有偿资金、项目建设单位自筹资金和群众的投T投劳：在工程资金专账中只核算项目建设单位自筹资金，不核算无偿资金和群众投工投劳。
二、现阶段完善我国农业综合开发资金使用管理的政策建议
(一)改革和完善资金管理制度
1．适应农业综合发展新阶段的要求，适当调整财政资金投入比例。(1)适当调整财政资金中土地治理项目与产业化经营项目所占比例。在土地治理项目和产业化经营项目总比例保持基本不变的前提下，根据各地实际适当调整，沿海经济发达地区土地治理项目的比例适当降低，产业化经营项目所占的比例适当提高，经济欠发达的生态脆弱地区土地治理项目的比例适当提高，产业化经营项目所占比例相应降低，粮食主产区维持不变。(2)加大财政无偿资金投入的力度，调整不同地区的资金投入标准。今后农业综合开发逐步向开发条件差、开发难度大、经济相对贫困的地区推进，而这些地区的经济实力和农民自筹配套能力又较差，这就要求增加农业综合开发财政无偿投入的比重，对少数民族地区、非主产项目区和贫困山区县，更应适当加大无偿投入的比重。
2．加快资金拨付进度，防止资金滞留。各级农发机构在收到上级下达和下拨资金后，应根据工程进度及时拨借财政资金，不得任意缓拨或停拨。在拨款环节上，首先拨付30％的启动资金，其次，检查项目报账后，再拨付30％后续资金，最后项目竣工验收后拨付30％的资金，预留10％的质量保证资金。对所有项目资金拨付实行“直通车”，减少周转环节，加快资金拨付速度。
(二)采取有效措施，实事求是解决地方配套问题，督促地方财政部门足额落实配套资金
对现行的地方财政配套比例作进一步调整，配套投人政策向西部地区和财政困难地区给予更多的倾斜，以减轻财政困难县的配套压力。地方财政配套资金中，应坚持省级财政拿大头，地方财政要争取财政预算部门的支持。按照规定比例将配套资金列入预算，确保足额落实到位。
(三)适应新形势发展，调整农牧民筹资投劳政策
在项目实施以前，必须广泛征求农牧民意见，把农牧民愿意筹资投劳作为立项的前提，在整个开发过程中赋予农牧民群众更多的知情权、参与权、决策权和监督权。随着农 村牧区各项改革进一步深入，各项措施的出台，农牧民收费必须规范、合法，应制定统一的农业综合开发农牧民筹资收据，从源头上抓好农牧民筹资和投劳折资工作。
(四)用好财政优惠政策，吸引银行信贷资金投入
一是用好用足财政贴息政策。今后应进一步加大财政贴息方式。吸引银行贷款，对于吸引银行贷款可能性大、对农牧户示范带动能力强、促进农牧民增收显著的龙头企业，在安排中央财政贴息资金时给予更多倾斜：二是积极调动各类商业银行投入农业开发的积极性。在选择委贷银行和财政贴息项目上，不局限于专业银行，发挥农业银行主渠道作用的同时，进一步调动其他商业银行的投资积极性。
(五)加强财政有偿资金管理，积极探索财政有偿资金放款的新形式
一是把好项目前期的选项立项关。要坚持在立项前严格审查企业的财政有偿资金偿还能力，必须严格考核其经营状况和信用等级：二是认真清理有偿资金债务，减免部分逾期有偿资金；三是明确回收责任。层层签订有偿资金合同，一级一级地明确责任；四是全面推行委托银行放款，规范财政有偿资金的管理。全面推行委托银行放款，要按照“谁受益，谁还款”的原则落实债务人和还款责任人，县级农发管理部门应与受托银行协调配合，明确双方的责任和义务，确保有偿资金的及时投放和按时足额回收。
(六)规范财务会计核算，加强财政无偿资金报账管理
建立完善的财务管理制度。建立统一的报账模式、规范的运行流程和规范的会计账务，按会计年度核算收支，依据经济业务按规定科目记账，严禁手续不全报账，要认真审核各种报账凭证的真实性、合法性及准确性，每项支出都要附有完整的原始凭证，严格控制现金支出，严禁白条入账。凡是审核把关不严或未按规定手续进行报账出现严重问题的。相应追究有关人员的责任。
(七)推行工程竣工决算审计制度
逐步推行工程竣工决算审计制度，由发包单位的上一级主管机关负责审核批准。或邀请审计、财政监督和其它社会中介机构参与，加强决算监督，堵住擅自调整项目计划的口子，决算审计费可据实计入工程成本或在项目管理费中列支。
(八)改变现有账务处理程序，扩大工程资金专账的核算范围
一是扩大工程资金专账的核算范围。工程资金专账既核算财政有偿资金、项目建设单位自筹资金和群众投工投劳，又核算财政无偿资金，这样一是能全面地核算每一具体项目全部资金的运动过程，有效发挥会计反映职能，及时提供项目资金筹集和使用的全过程进行监督和控制：二是将群众投工投劳折价入账。群众投工投劳也是出资，可按照当地上一年度的社会平均工资水平或者是农发办拟定的统一标准和实际投工投劳的数量计算，作为农业综合开发项目资金的来源和支出。
(九)加强时会计人员的培养，提高专业技能
1．强化培训，提高会计人员的业务素质。加强会计人员培训，开展形式多样的专题培训，针对财务管理、工程预算、资金报账、会计电算化等重点内容，每年分期、分片开展不同形式的业务专题培训，使农业综合开发系统会计能做到了解制度，熟悉业务，规范操作。确保良好素质的专职会计人员从事农业综合开发资金管理和财务核算工作，同时使其岗位保持相对稳定。
2．坚持财务人员参与项目建设管理的全过程。农发财务人员要按照县级报账制的要求，对资金的使用进行全程监控，对项目区工程支出情况、工程进度工程质量进行跟踪检查，参与项目前期准备工作，了解工程预算及合同签订情况，了解项目建设情况，实地考察工程材料价格，检查和纠正资金使用中出现的问题，参与竣工验收和工程决算等。通过参与全过程管理，提高县级报账制会计核算水平。
关键词：农业综合开发项目 资金管理
一、我国农业综合开发资金使用管理中存在的主要问题
(一)资金管理制度有待于进一步加强
1．资金投入分配政策不平衡。农业综合开发在项目、资金投入分配中针对不同地区作了硬性限制，致使有些非主产项目区和贫困地区难以同等的享受国家农业综合开发惠农政策，同时，也影响着农民建设新农村的积极性。
2．项目资金到位晚，资金拨付缓慢。以内蒙古为例，内蒙古自治区各旗县当年新上的项目一般都在当年8月份才批复下来，由于项目资金到位较晚，旗县农发办在组织招投标等开工前期工作完成之后要到11月左右，南于受当地寒冷气候的影响，工程一般都要等到来年开春才开工建设，造成项目跨年度实施。
(二)地方财政配套资金不能及时足额完成，存在虚假配套现象
以内蒙古为例，有些盟市、旗县配套资金有缺口，特别是产业化项目的配套资金缺口比较大，地方配套资金落实一级比一级难，越是老项目盟市、旗县越难，同时，个别地区还有虚假配套问题发生。
(三)农牧民筹资投劳在实际操作中难度大、操作不规范
1．农牧民筹资投劳在实际操作中难度较大。农业综合开发项目面对的是广大的农牧民群众，农牧民经济状况参差不齐和大量劳动力的外出务工，加大了农牧民筹资投劳的难度。
2．农业综合开发农牧民筹资投劳实际操作不规范。首先，农业综合开发农牧民所筹资金应该与各级财政资金实行统一核算，与当前大部分地区执行的账外核算不相符：其次，按照农牧民负担条例规定，一切由农牧民出资必须出示合法凭证，而农业综合开发到目前为止，农牧民筹资没有合法凭证，不利于加强农牧民筹资投劳监督管理。
(四)各类项目中银行贷款落实比例偏低
农业综合开发投入中，银行贷款资金是一个重要组成部分，农业开发的有关政策规定，对于国家立项的项目，农业银行要配套资金，但实际上配套资金很难足额到位，2001年人民银行取消了农业综合开发专项贷款，这种资金缺口就更为明显。
(五)财政有偿资金回收难，管理不规范
1．农牧民收入总体水平不高，增收趋缓，影响了有偿资金还款能力。随着社会主义市场经济的不断发展，农牧业和农村经济出现了阶段性的变化，大宗农产品卖难问题突出，农牧业增产不增收，农牧民收入增长趋缓，个别农牧户纯收入还出现了负增长，削弱了有偿资金的还款能力。
2．管理不规范，债务不明确。在农业综合开发的初期，特别是第一、二期。有偿资金的比例高达50％，但由于在有偿资金管理上缺乏经验，有些地方没有充分认识落实债务的重要性，没有真正将债务落实到项目区收益的农户，导致资金无法回收。
(六)财政无偿资金报账中挤占、挪用、滞留、抵顶等问题时有发生
1．会计基础工作薄弱，不按规定建账核算。一些部门和单位违反农业综合开发资金会计核算要求，不按规定科目记账，没有正确使用农发会计科目，会计核算不规范，账目较乱，账簿和报表的要素不齐全。个别项目单位会计账簿没有月计、累计。年终不结账，总账与明细账不符，明细账中的经济业务摘要内容表述不准确或过于简单。
2．财务管理松弛，报账手续不健全，虽然全国项目旗县全面推行了县级财政报账制，但仍不同程度地存有报账手续不全和报账程序不规范的问题。财务报账偏离财务管理规定，报账资料不充分，支出管理不严格，使用不合规发票和白条入账，报账中缺少必要的工程预算、工程决算和施工合同，部分物资采购发票缺少必要的验收手续，科技费支付手续不规范，还有的违规支付大量现金，造成财务管理的“黑洞”。
(七)工程竣工决算没有执行审计制度
工程预决算是农业综合开发资金县级报账的主要依据，尤其是竣工决算的审核，直接关系到报账工程的真实性和有效性，由于目前县级工程决算不需要上级审批，工程竣工决算没有执行审计制度，往往造成项目计划和工程造价的变更由承包单位自己说了算的局面，缺少科学有效的依据，形成计划管理的失控。
(八)报账资金专账和工程资金核算对象不完整，且存在交叉，重复现象
在报账资金专账中只核算财政无偿资金不核算财政有偿资金、项目建设单位自筹资金和群众的投T投劳：在工程资金专账中只核算项目建设单位自筹资金，不核算无偿资金和群众投工投劳。
二、现阶段完善我国农业综合开发资金使用管理的政策建议
(一)改革和完善资金管理制度
1．适应农业综合发展新阶段的要求，适当调整财政资金投入比例。(1)适当调整财政资金中土地治理项目与产业化经营项目所占比例。在土地治理项目和产业化经营项目总比例保持基本不变的前提下，根据各地实际适当调整，沿海经济发达地区土地治理项目的比例适当降低，产业化经营项目所占的比例适当提高，经济欠发达的生态脆弱地区土地治理项目的比例适当提高，产业化经营项目所占比例相应降低，粮食主产区维持不变。(2)加大财政无偿资金投入的力度，调整不同地区的资金投入标准。今后农业综合开发逐步向开发条件差、开发难度大、经济相对贫困的地区推进，而这些地区的经济实力和农民自筹配套能力又较差，这就要求增加农业综合开发财政无偿投入的比重，对少数民族地区、非主产项目区和贫困山区县，更应适当加大无偿投入的比重。
2．加快资金拨付进度，防止资金滞留。各级农发机构在收到上级下达和下拨资金后，应根据工程进度及时拨借财政资金，不得任意缓拨或停拨。在拨款环节上，首先拨付30％的启动资金，其次，检查项目报账后，再拨付30％后续资金，最后项目竣工验收后拨付30％的资金，预留10％的质量保证资金。对所有项目资金拨付实行“直通车”，减少周转环节，加快资金拨付速度。
(二)采取有效措施，实事求是解决地方配套问题，督促地方财政部门足额落实配套资金
对现行的地方财政配套比例作进一步调整，配套投人政策向西部地区和财政困难地区给予更多的倾斜，以减轻财政困难县的配套压力。地方财政配套资金中，应坚持省级财政拿大头，地方财政要争取财政预算部门的支持。按照规定比例将配套资金列入预算，确保足额落实到位。
(三)适应新形势发展，调整农牧民筹资投劳政策
在项目实施以前，必须广泛征求农牧民意见，把农牧民愿意筹资投劳作为立项的前提，在整个开发过程中赋予农牧民群众更多的知情权、参与权、决策权和监督权。随着农 村牧区各项改革进一步深入，各项措施的出台，农牧民收费必须规范、合法，应制定统一的农业综合开发农牧民筹资收据，从源头上抓好农牧民筹资和投劳折资工作。
(四)用好财政优惠政策，吸引银行信贷资金投入
一是用好用足财政贴息政策。今后应进一步加大财政贴息方式。吸引银行贷款，对于吸引银行贷款可能性大、对农牧户示范带动能力强、促进农牧民增收显著的龙头企业，在安排中央财政贴息资金时给予更多倾斜：二是积极调动各类商业银行投入农业开发的积极性。在选择委贷银行和财政贴息项目上，不局限于专业银行，发挥农业银行主渠道作用的同时，进一步调动其他商业银行的投资积极性。
(五)加强财政有偿资金管理，积极探索财政有偿资金放款的新形式
一是把好项目前期的选项立项关。要坚持在立项前严格审查企业的财政有偿资金偿还能力，必须严格考核其经营状况和信用等级：二是认真清理有偿资金债务，减免部分逾期有偿资金；三是明确回收责任。层层签订有偿资金合同，一级一级地明确责任；四是全面推行委托银行放款，规范财政有偿资金的管理。全面推行委托银行放款，要按照“谁受益，谁还款”的原则落实债务人和还款责任人，县级农发管理部门应与受托银行协调配合，明确双方的责任和义务，确保有偿资金的及时投放和按时足额回收。
(六)规范财务会计核算，加强财政无偿资金报账管理
建立完善的财务管理制度。建立统一的报账模式、规范的运行流程和规范的会计账务，按会计年度核算收支，依据经济业务按规定科目记账，严禁手续不全报账，要认真审核各种报账凭证的真实性、合法性及准确性，每项支出都要附有完整的原始凭证，严格控制现金支出，严禁白条入账。凡是审核把关不严或未按规定手续进行报账出现严重问题的。相应追究有关人员的责任。
(七)推行工程竣工决算审计制度
逐步推行工程竣工决算审计制度，由发包单位的上一级主管机关负责审核批准。或邀请审计、财政监督和其它社会中介机构参与，加强决算监督，堵住擅自调整项目计划的口子，决算审计费可据实计入工程成本或在项目管理费中列支。
(八)改变现有账务处理程序，扩大工程资金专账的核算范围
一是扩大工程资金专账的核算范围。工程资金专账既核算财政有偿资金、项目建设单位自筹资金和群众投工投劳，又核算财政无偿资金，这样一是能全面地核算每一具体项目全部资金的运动过程，有效发挥会计反映职能，及时提供项目资金筹集和使用的全过程进行监督和控制：二是将群众投工投劳折价入账。群众投工投劳也是出资，可按照当地上一年度的社会平均工资水平或者是农发办拟定的统一标准和实际投工投劳的数量计算，作为农业综合开发项目资金的来源和支出。
(九)加强时会计人员的培养，提高专业技能
1．强化培训，提高会计人员的业务素质。加强会计人员培训，开展形式多样的专题培训，针对财务管理、工程预算、资金报账、会计电算化等重点内容，每年分期、分片开展不同形式的业务专题培训，使农业综合开发系统会计能做到了解制度，熟悉业务，规范操作。确保良好素质的专职会计人员从事农业综合开发资金管理和财务核算工作，同时使其岗位保持相对稳定。
2．坚持财务人员参与项目建设管理的全过程。农发财务人员要按照县级报账制的要求，对资金的使用进行全程监控，对项目区工程支出情况、工程进度工程质量进行跟踪检查，参与项目前期准备工作，了解工程预算及合同签订情况，了解项目建设情况，实地考察工程材料价格，检查和纠正资金使用中出现的问题，参与竣工验收和工程决算等。通过参与全过程管理，提高县级报账制会计核算水平。