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摘要：小城镇作为城市与农村之间的过渡节点，对于推进我国城镇化进程，实现城乡统筹、协调发展至关重要。而作为主要生产要素的土地资源，对城市化、工业化发展的支撑与制约作用是其他生产要素所不能比拟的。因此深入研究小城镇的土地利用，就成为小城镇建设和发展中最重要且十分关键的问题。
关键词：小城镇建设 土地集约利用 问题对策
Abstract: The small town as between the urban and rural transition node, to advance our country urbanization process, to plan as a whole, the coordinated development between urban and rural areas is very important. And as the main production elements of the land resources, urbanization and industrialization development to support and restricted function is other factors of production can match. Further study of the land use of small towns becoming the small town construction and development is the most important and very critical problem.
Key Words: the small town construction measures in land intensive use
中图分类号：[F292]文献标识码：A 文章编号：
引言
我国正处于经济快速发展的重要机遇期。在最近不到10年的时间内，耕地减少了1亿多亩。因粗放用地造成的矛盾和问题，特别是滥占耕地的经济增长思路，已经成为影响我国经济社会持续平稳运行不容忽视的现实问题。针对经济运行中出现的突出矛盾和问题，中央领导曾多次强调，要按照建设节约型社会和发展循环经济的要求，积极探索建立土地资源管理的新机制，全面落实土地管理的各项措施，节约和集约使用土地，切实保护耕地特别是基本农田。因此，当前节约集约利用土地已成为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容之一。也是建设主管部门的一项重点工作。2005年6月召开的会议对此项工作进行了全面部署，各地节约集约用地工作也在轰轰烈烈地开展。在此形势下，目前国内外土地集约利用理论与方法的研究进展有待于疏理，以此促进我国土地节约集约利用研究的创新与深化。有鉴于此，本文拟对小城镇土地集约利用的进行简单的探讨。
1.小城镇建设中存在的土地利用问题
1.1土地利用粗放，违法用地现象普遍
在小城镇建设过程中，由于缺少合理有效的调控、约束手段，土地资源长期以来不能作为一种重要的经济资源来对待，从而导致建设用地过多地采用了粗放式外延扩张模式，使不合理占用和浪费土地现象十分普遍，出现了“多征少用、早征迟用”，甚至“征而不用、占面不用、好地劣用”等现象，极大地浪费了土地资源。
1.2随意更改规划，忽视其法律约束力
目前，相当一部分建制镇，尤其是国家级或省市级试点镇，都有档次较高并具有超前性的城镇规划，但在实施过程中，随意更改用地规划的现象相当普遍。主要表现在：一是党政领导对城乡规划的重要性认识不够，经常出现外商指到哪里就开发到哪里的现象：二是在小城镇建设过程中多以领导意图为主，随意性较强，有规不依成为非常普遍的现象，失去其原有的约束效力。这种现象不仅使小城镇建设失去了可以遵循的准则，也导致大批肥沃良田转变为建设用地，严重影响了区域经济社会的可持续发展，
1.3乡镇企业布局分散。建设用地骤增耕地锐减
我国大多数乡镇企业是以自然村落为依托发展起来的，具有明显的地域属性，零散分布于农村周边。而这种分散布局直接导致了农村大量从事非农业生产的人口离土不离乡，难以转移到城镇。使得我国小城镇呈现出数量多、规模小的格局；同时乡镇企业之间难以实现公共基础设施及相关资源条件的共建共享，集聚效益不明显。
1.4用地结构不合理。土地利用率低
一个地区的用地结构直接反映了该地区经济社会发展的走向，而据调查显示，在我国大多数小城镇的现状用地中，居住用地比例过大，公共设施用地、绿化用地等比重较小，公共服务设施配套不完善，这样的用地结构根本无法承担小城镇的功能和定位。此外，小城镇内部各类用地相互穿插、功能分区混乱、土地利用无序等现象时有发生，不仅对居民的生产和生活造成不利影响，也会造成开发强度偏低、土地利用率低下、生态环境差等后果。
2.土地集约利用的途径与措施
2.1科学规划，合理管理
规划被认为是城镇建设的龙头，科学的规划和严格的实施，对于城镇的合理发展布局和土地的集约利用都能起到很大的促进作用。通过近几年的发展表明城镇建设正在朝着土地集约利用方向发展，但也表现出一些不足之处。如对土地浪费现象缺乏强制性管理措施，村镇规划处于落后或停滞状态，多数村庄规划属于空白。而且在近几年，由于城镇经济的发展迅速，已编制的规划明显落后，已失去其“指挥棒”的功效。相对于城市(镇)来讲，乡一级的规划重视力度还不够，同时需要相应的技术支持。在今后的工作中，应重视和加强对乡镇土地利用及其相关规划的制定和实施。
2.2发挥市场机制，调控土地供给
市场机制是集约节约用地的内在动力。发挥市场配置土地资源的基础性作用是市场经济的基本特征。全面实施土地市场化战略，改革土地流转方式，加强规划引导控制，规范土地开发利用，提高集约利用水平。佛山市在2001—2005年国有土地出让案例中，共有142例土地出让，其中协議出让为118例，土地平均价格为271.27元／m2；挂牌出让9例，土地平均价格为373.03元／m2；拍卖14例，土地平均价格为452.32元／m2。可见，协议出让在土地的买卖中仍占有很大的比例，土地价格相差较大，市场机制的作用发挥不明显，今后的发展要力求使政府工作人员最低限度的运用自由量裁权，尽量通过市场机制对土地进行调节，控制土地流失，并使其利用结构合理，提高土地集约度。
2.3内部挖潜，盘活存量土地
盘活存量建设用地，推进集约和节约用地，是严格土地管理的重要环节。过去，用地的观念是，对于建设用地的需求，主要着眼于新占地。现在，必须转变固有观念，着眼于存量、低效建设用地的挖潜。以佛山市为例，通过积极开展土的整理，根据相关的调查资料显示，仅居民点整理一项，就增加农用地面积46.43 hm2，其中耕地41.50hm2。对于闲置土地和供而未用土地，政府应积极的进行置换或回收，使其盘活，充分利用起来。
2.4因地制宜，发展经济
不同乡镇间的经济水平差异较大。通过对集约度驱动力分析，可知经济因素与土地的集约度之间存在正相关，经济水平的提高对土地利用集约度的提高起到积极的作用。所以，要根据当地的具体情况，开辟各种渠道，努力提高本地的经济水平。对于山地丘陵区的乡镇，由于其土壤质地较差，可适当发展林业，使生态林与经济林相结合，同时根据其特殊的自然景观，可发展旅游业等第三产业。另外，武安市矿产资源自战国时期已有开采铁矿的历史，工业比重较大，要充分发挥工业在生态环境的治理方面支撑作用。
2.5制定合理土地利用政策，推进土地集约利用
政府的方针、政策对土地集约度的提高与否起着重要的影响作用。政府可通过一定的手段对土地市场进行宏观调控，如土地出让金减免与缓交、财政补贴等。根据集约利用潜力评价成果，，制定优惠措施促使企业和个人节约和集约利用土地，加快土地运营效率。同时可以考虑根据规划分区域确定平均的容积率指标，从经济上激励用地规范土地市场建设者在规划许可的容积率范围内自觉提高土地利用强度。
2.6加强监督管理力度。强化规划的约束作用
小城镇规划要以法律形式付诸实施，不能换班子就换思路、换规划。要坚决杜绝随心所欲的作法，以免造成重复建设和浪费。政府应制订相关的法规或政策来维护规划的严肃性，制止规划实施的随意性。同时要把小城镇建设是否按规划实施纳入执法检查的重要内容，把小城镇建设纳入乡镇年度综合工作考评的内容。城市建设主管部门要加大执法力度，对不服从规划、不按规划建设等违章建筑坚决予以查处。
3.结束语
在城镇化高速发展的今天，开展土地集约利用不仅可以扩大小城镇的人口规模，增强集聚效益。而且可以提高城镇建设用地的集约程度。缓解日益突出的人地矛盾。尤其在我国实行严格的耕地保护政策的前提下，土地集约利用是保证城镇发展，推进城乡一体化建设的重要手段。
参考文献
[1]何芳，城市土地集约利用及其潜力评价.同济大学出版社，2007
[2]姜炳三，钱伯增，小城镇发展中节约用地问题研究叨，经济地理，2006
[3]陶志红，中国城市土地集约利用研究[D]，北京：北京大学，2008
[4]李翅，土地集约利用的城市空间发展模式[J]，城市规划学刊，2006
关键词：小城镇建设 土地集约利用 问题对策
Abstract: The small town as between the urban and rural transition node, to advance our country urbanization process, to plan as a whole, the coordinated development between urban and rural areas is very important. And as the main production elements of the land resources, urbanization and industrialization development to support and restricted function is other factors of production can match. Further study of the land use of small towns becoming the small town construction and development is the most important and very critical problem.
Key Words: the small town construction measures in land intensive use
中图分类号：[F292]文献标识码：A 文章编号：
引言
我国正处于经济快速发展的重要机遇期。在最近不到10年的时间内，耕地减少了1亿多亩。因粗放用地造成的矛盾和问题，特别是滥占耕地的经济增长思路，已经成为影响我国经济社会持续平稳运行不容忽视的现实问题。针对经济运行中出现的突出矛盾和问题，中央领导曾多次强调，要按照建设节约型社会和发展循环经济的要求，积极探索建立土地资源管理的新机制，全面落实土地管理的各项措施，节约和集约使用土地，切实保护耕地特别是基本农田。因此，当前节约集约利用土地已成为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容之一。也是建设主管部门的一项重点工作。2005年6月召开的会议对此项工作进行了全面部署，各地节约集约用地工作也在轰轰烈烈地开展。在此形势下，目前国内外土地集约利用理论与方法的研究进展有待于疏理，以此促进我国土地节约集约利用研究的创新与深化。有鉴于此，本文拟对小城镇土地集约利用的进行简单的探讨。
1.小城镇建设中存在的土地利用问题
1.1土地利用粗放，违法用地现象普遍
在小城镇建设过程中，由于缺少合理有效的调控、约束手段，土地资源长期以来不能作为一种重要的经济资源来对待，从而导致建设用地过多地采用了粗放式外延扩张模式，使不合理占用和浪费土地现象十分普遍，出现了“多征少用、早征迟用”，甚至“征而不用、占面不用、好地劣用”等现象，极大地浪费了土地资源。
1.2随意更改规划，忽视其法律约束力
目前，相当一部分建制镇，尤其是国家级或省市级试点镇，都有档次较高并具有超前性的城镇规划，但在实施过程中，随意更改用地规划的现象相当普遍。主要表现在：一是党政领导对城乡规划的重要性认识不够，经常出现外商指到哪里就开发到哪里的现象：二是在小城镇建设过程中多以领导意图为主，随意性较强，有规不依成为非常普遍的现象，失去其原有的约束效力。这种现象不仅使小城镇建设失去了可以遵循的准则，也导致大批肥沃良田转变为建设用地，严重影响了区域经济社会的可持续发展，
1.3乡镇企业布局分散。建设用地骤增耕地锐减
我国大多数乡镇企业是以自然村落为依托发展起来的，具有明显的地域属性，零散分布于农村周边。而这种分散布局直接导致了农村大量从事非农业生产的人口离土不离乡，难以转移到城镇。使得我国小城镇呈现出数量多、规模小的格局；同时乡镇企业之间难以实现公共基础设施及相关资源条件的共建共享，集聚效益不明显。
1.4用地结构不合理。土地利用率低
一个地区的用地结构直接反映了该地区经济社会发展的走向，而据调查显示，在我国大多数小城镇的现状用地中，居住用地比例过大，公共设施用地、绿化用地等比重较小，公共服务设施配套不完善，这样的用地结构根本无法承担小城镇的功能和定位。此外，小城镇内部各类用地相互穿插、功能分区混乱、土地利用无序等现象时有发生，不仅对居民的生产和生活造成不利影响，也会造成开发强度偏低、土地利用率低下、生态环境差等后果。
2.土地集约利用的途径与措施
2.1科学规划，合理管理
规划被认为是城镇建设的龙头，科学的规划和严格的实施，对于城镇的合理发展布局和土地的集约利用都能起到很大的促进作用。通过近几年的发展表明城镇建设正在朝着土地集约利用方向发展，但也表现出一些不足之处。如对土地浪费现象缺乏强制性管理措施，村镇规划处于落后或停滞状态，多数村庄规划属于空白。而且在近几年，由于城镇经济的发展迅速，已编制的规划明显落后，已失去其“指挥棒”的功效。相对于城市(镇)来讲，乡一级的规划重视力度还不够，同时需要相应的技术支持。在今后的工作中，应重视和加强对乡镇土地利用及其相关规划的制定和实施。
2.2发挥市场机制，调控土地供给
市场机制是集约节约用地的内在动力。发挥市场配置土地资源的基础性作用是市场经济的基本特征。全面实施土地市场化战略，改革土地流转方式，加强规划引导控制，规范土地开发利用，提高集约利用水平。佛山市在2001—2005年国有土地出让案例中，共有142例土地出让，其中协議出让为118例，土地平均价格为271.27元／m2；挂牌出让9例，土地平均价格为373.03元／m2；拍卖14例，土地平均价格为452.32元／m2。可见，协议出让在土地的买卖中仍占有很大的比例，土地价格相差较大，市场机制的作用发挥不明显，今后的发展要力求使政府工作人员最低限度的运用自由量裁权，尽量通过市场机制对土地进行调节，控制土地流失，并使其利用结构合理，提高土地集约度。
2.3内部挖潜，盘活存量土地
盘活存量建设用地，推进集约和节约用地，是严格土地管理的重要环节。过去，用地的观念是，对于建设用地的需求，主要着眼于新占地。现在，必须转变固有观念，着眼于存量、低效建设用地的挖潜。以佛山市为例，通过积极开展土的整理，根据相关的调查资料显示，仅居民点整理一项，就增加农用地面积46.43 hm2，其中耕地41.50hm2。对于闲置土地和供而未用土地，政府应积极的进行置换或回收，使其盘活，充分利用起来。
2.4因地制宜，发展经济
不同乡镇间的经济水平差异较大。通过对集约度驱动力分析，可知经济因素与土地的集约度之间存在正相关，经济水平的提高对土地利用集约度的提高起到积极的作用。所以，要根据当地的具体情况，开辟各种渠道，努力提高本地的经济水平。对于山地丘陵区的乡镇，由于其土壤质地较差，可适当发展林业，使生态林与经济林相结合，同时根据其特殊的自然景观，可发展旅游业等第三产业。另外，武安市矿产资源自战国时期已有开采铁矿的历史，工业比重较大，要充分发挥工业在生态环境的治理方面支撑作用。
2.5制定合理土地利用政策，推进土地集约利用
政府的方针、政策对土地集约度的提高与否起着重要的影响作用。政府可通过一定的手段对土地市场进行宏观调控，如土地出让金减免与缓交、财政补贴等。根据集约利用潜力评价成果，，制定优惠措施促使企业和个人节约和集约利用土地，加快土地运营效率。同时可以考虑根据规划分区域确定平均的容积率指标，从经济上激励用地规范土地市场建设者在规划许可的容积率范围内自觉提高土地利用强度。
2.6加强监督管理力度。强化规划的约束作用
小城镇规划要以法律形式付诸实施，不能换班子就换思路、换规划。要坚决杜绝随心所欲的作法，以免造成重复建设和浪费。政府应制订相关的法规或政策来维护规划的严肃性，制止规划实施的随意性。同时要把小城镇建设是否按规划实施纳入执法检查的重要内容，把小城镇建设纳入乡镇年度综合工作考评的内容。城市建设主管部门要加大执法力度，对不服从规划、不按规划建设等违章建筑坚决予以查处。
3.结束语
在城镇化高速发展的今天，开展土地集约利用不仅可以扩大小城镇的人口规模，增强集聚效益。而且可以提高城镇建设用地的集约程度。缓解日益突出的人地矛盾。尤其在我国实行严格的耕地保护政策的前提下，土地集约利用是保证城镇发展，推进城乡一体化建设的重要手段。
参考文献
[1]何芳，城市土地集约利用及其潜力评价.同济大学出版社，2007
[2]姜炳三，钱伯增，小城镇发展中节约用地问题研究叨，经济地理，2006
[3]陶志红，中国城市土地集约利用研究[D]，北京：北京大学，2008
[4]李翅，土地集约利用的城市空间发展模式[J]，城市规划学刊，2006