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摘 要：【目的/意义】集聚提升型村庄占我国村庄的大多数，是乡村振兴的重点，而土地制度是农村制度体系的基础和核心，通过聚焦集聚提升型村庄的土地制度创新，拓宽农村土地改革的整体性视野，以期推动乡村振兴战略实施。【方法/过程】以江苏省泗洪县S村土地改革为研究对象，运用案例研究和跟踪调查法进行分析。【结果/结论】研究发现：土地制度创新是乡村振兴的关键解锁点，其实质是土地制度的优化实现了乡村生产要素优化组合、公共空间再造与村庄共同体重塑，进而推动乡村振兴，但该模式下仍面临农民发展的非同步性和不确定性风险。未来集聚提升型村庄土地制度改革应强化实施包括宏观与微观方面的总体策略，通过完善顶层设计，确保改革实践的有效运行，积极稳妥地推动乡村振兴。
关键词：集聚提升型村庄;乡村振兴;适应性治理;土地制度创新
中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1637-5617（2021）02-0029-07
Abstract： 【Objective/Meaning】The gathering and upgrading villages account for the majority of villages in China， which are the focus of rural revitalization， while the land system is the foundation and core of rural institutional system. By focusing on the innovation of land system in the gathering and upgrading villages， the overall vision of the rural land reform was broadened to promote the implementation of the rural revitalization strategy. 【Methods/Procedures】By taking the land reform in S village of Sihong County in Jiangsu Province as the research object， the case study and tracking survey methods were used to analyze. 【Results/Conclusions】It was found that the innovation of land system was the key unlocking point of rural revitalization. Its essence was that the optimization of land system achieved the optimal combination of rural production factors， the reconstruction of public space and the remodeling of village community， thus to promote the rural revitalization. However， there were still unsynchronized and uncertain risks of farmers’development in this mode. In the future， the reform of land system in the gathering and upgrading villages should strengthen the implementation of the overall strategy including the macroscopic and microscopic aspects， and ensure the effective operation of the reform practice by improving the top-level design， so as to actively and steadily promote the rural revitalization.
Key words： gathering and upgrading village; rural revitalization; adaptive governance; innovation of land system
土地制度是一个国家社会经济发展最基本的制度[1]。农村土地制度作为农村制度体系的基础和核心，是全面深化改革的重点，也是乡村振兴战略的关键解锁点。因其特殊性地位，农地制度创新成为了国家政策聚焦的关键领域，2013年中共中央出台《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调赋予农民承包地、宅基地相关权利;2017年党的十九大报告提出深化土地制度改革;同时，2013-2020年“中央一号”文件以及近期十九届五中全会均强调“土地制度改革与创新”，并提出了诸如农地三權分置、宅基地三权分置、集体建设用地改革等多样化试点方略，以多样化改革试点推动农村土地制度创新。密集的政策文件的出台与多样化改革试点的开展突出体现了农地制度创新的重要性与急迫性。
与此同时，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》强调“顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，……，分类推进乡村振兴，不搞一刀切”，并将我国农村分为“集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁拆并”四大类。而作为涵盖较大规模中心村和其他仍将存续的一般村庄的集聚提升型村庄因其占村庄类型的大多数而成为乡村振兴的重点。集聚提升型村庄存在特定的制度环境，并衍生形成了特殊的制度需求。因而，推动集聚提升型地区土地制度创新，对精准释放乡村振兴重点区域的土地红利、革新农业业态、实现乡村分类治理与分类振兴具有重要意义。 据此，本研究聚焦于集聚提升型村庄的土地制度创新，旨在构建集聚提升型村庄的承包地、宅基地和集体经营性建設用地整体性分析框架，拓宽农村土地改革的整体性视野。基于乡村振兴背景，以适应性治理理论和产权理论为基础，摆脱既往割裂承包地、宅基地和集体经营性建设用地的碎片化研究范式，构建集聚提升型村庄土地制度创新体系，拓宽农村土地改革的整体性视野。将地权问题置于乡村振兴、城乡融合、粮食安全等现实背景之下，进而推动农村产业兴旺、治理有效，并助力乡村振兴的国家战略的实施。
1 文献综述
土地制度变革一直是国内外学界关注的热点和难点问题，其研究成果已汗牛充栋，主要包括：
1.1 农地制度改革研究
由于研究视角差异，不同学者提出了差异化的实现路径：冒佩华等[2]认为土地流转能够显著提升农户收入，主张完善农地经营权流转的市场化路径;王海娟[3]主张平衡集体土地权力和农民土地权利关系的综合型路径;曹锦清[4]主张应坚持土地集体所有制，而文贯中[5]主张实行农地私有制变革。
1.2 宅基地制度改革问题
学界对宅基地改革的急迫性和有偿退出达成初步共识，并对宅基地取得、退出等不同制度设计创新进行了探索。（1）宅基地取得制度改革。田传浩等[6]认为宅基地取得的无偿性、耕地红线与农民受益难以共存;高圣平等[7]主张革新宅基地取得制度，建立有偿付费制度。（2）宅基地使用权制度改革。刘守英[8]主张应明确宅基地用益物权属性;郑尚元[9]则认为宅基地不是用益物权能够诠释，背后所涉权利相当复杂;桂华[10]认为忽视公有制的物权化改革缺乏法理和现实依据。（3）宅基地退出制度改革。宅基地有偿退出已获得学界普遍认可，但其实现模式仍有差异。杨丽霞、王兆林主张基于村庄差异而实施不同的赔偿方案[11-12];龚宏龄等[13]主张基于农户个体差异而实施差异化补偿方案。
1.3 关于集体经营性建设用地改革
集体经营性建设用地入市流转是学界目前的阶段性共识，但是在其实现方式认知却存在差异。高圣平[14]主张登记设立集体经营性建设用地使用权，并赋予其转让、出资、出让、抵押等权能;吴昭军[15]主张将集体经营性建设用地入市和土地征收中的土地增值收益分配机制统一，建立兼顾国家、集体和个人的分配机制;周应恒[16]主张建立新型的建设用地指标管理体系，放松入市用途管制，确立差异化调节金征收标准;申端帅[17]主张政府应继续充当“掌舵人”角色，还权于市场，厘清政府与市场的界限;杨遂全[18]主张免征集体土地交易税，增加集体建设用地使用权、集体房居住权、土地开发权交易等。
综上所述，国内研究从政治学、经济学、地理学等诸多学科视角分别探究了土地制度改革中的承包地改革、宅基地改革和集体经营性建设用地改革。但因其研究视角限制，诸多研究割裂了承包地、宅基地和集体经营性建设用地之间的联系，忽视了三块地间可相互转化的现实情况;此外，大量研究在人口流动、人地粘度异化、地方财政差异背景下仍将发展不平衡不充分的农村视为一个同质性整体，而忽视了对异质性区域的分类探讨，也背离了国家分类振兴的政策要求。故而现有研究的系统性与精确度仍存在不足，研究目标定位也存在一定的偏差，尤其未能立足于发展不平衡不充分视角下乡村分类振兴目标来构建农村土地制度体系。而集聚提升型村庄作为乡村振兴的重点，其缺乏城乡融合、特色保护型村庄的优势禀赋，但又较搬迁撤并型村庄有着更好的经济基础，有着不同于其他类型村庄的人地粘度和资源禀赋。因此，需基于集聚提升型村庄的特定资源禀赋，厘清相关主体利益诉求与作用机理，以期优化土地制度，实现乡村的分类振兴。
2 乡村振兴下土地制度创新：客观要求、现实困境与潜在风险
集聚提升型村庄是较大规模中心村和其他仍将存续的一般村庄，即为我国传统农区的多数村庄。该类村庄虽较搬迁拆并型村庄具备更多的发展动力，但较城市及城郊村而言，其动力仍极其有限，使得在城乡收入杠杆的作用下，农民大量向城市迁徙，大量农地、宅基地、集体建设用地利用效率较低、亟待流转。集聚提升型村庄面临差异化的市场动力，同时也因人地粘度异化而导致其土地制度有着特殊的制度需求。
2.1 集聚提升型村庄土地制度创新是乡村振兴的客观要求
农业农村现代化是乡村振兴的总目标，其总要求为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。而以土地制度创新为纽带的集聚提升型村庄改革路径，能够有效地推动乡村要素的优化组合，推动乡村振兴。
2.1.1 充分放活土地经济活力，推动生产要素优化配置，助力乡村产业兴旺
土地制度创新的首要功能即为推动生产要素的优化配置，使土地、资本、经营者才能的组合优化。集聚提升型村庄通常为人口流出量较大的传统农区型村庄，持续性的人口外流使得农业经营模式沦为“老人农业”，而阻碍农业现代化的发展[19]。土地制度创新的重要目标即为盘活闲置农地、宅基地与集体经营性建设用地，通过优化产权制度与管理制度，使得土地的经营权与使用权得以有效放活，吸引城市资本注入土地与技术专家经营土地，实现土地绩效最大化和农业现代化，进而推动乡村产业兴旺发展。
2.1.2 有效整合乡村土地资源，推动乡村更新，建设宜居村庄
一方面，随着农民非同步、渐进性地城市化，部分农居逐步走向衰败，甚至沦为危房。但由于宅基地的使用权和房屋所有权仍属于农民，所以该类破败农房也缺乏有效的退出途径。另一方面，农业税取消以来，村集体式微，大量乡村河流、沟渠、荒地等公共空间得不到有效的治理，而垃圾、水草等堵塞聚集，甚至滋生异味、蚊虫，极大地降低了乡村的宜居性。故而乡村振兴要求有效地退出荒废破败宅基地和整理废弃公共空间，推动乡村有机更新，强化乡村的宜居性。
2.1.3 重塑群体认同，再造乡村共同体，建设文明乡风 乡村衰败的表征之一即为乡村文化的空心化，其深层次表现为农民大量外流而居村农民缺乏有效组织。城镇化的發展使得部分农民选择永久外迁和季节性迁徙，加上缺乏对居村农民的再组织，使外流农民的房屋破败空置。乡村振兴要求重塑乡村共同体，将已城镇化的农民从村庄中移除，有效实现村民的再组织，重塑群体认同，建设文明乡风。
2.1.4 赋权村集体组织，优化乡村土地管理制度，助推治理有效
农业税取消和农村空心化趋势使得农村集体组织日趋式微，难以对村集体进行有效的管理，村庄集体行动也难以为继。实现乡村振兴的目标必须赋权村集体组织。而农村土地集体所有制是社会主义公有制的重要组成部分，发挥着重要的政治职能，通过健全农村土地的产权配置能够有效地强化公有制特性，进而强化村集体组织权力。同时，土地制度创新过程中，必然涉及村庄规划、日常管理等制度安排，也能够赋予村集体进行乡村规划的权力，进而强化村庄集体行动能力。
2.1.5 释放剩余农村劳动力，优化就业结构，助力生活富裕
一方面，农村土地兼具财产性权能和保障性权能两种，而二权合一背景下，通常由于国家政治需要，强化保障性权能而弱化财产性权能[20]。乡村振兴亟待唤醒农村土地沉睡的价值，即通过两权分离的方式保障农地的保障性权能，同时强化农地的财产性权能。另一方面，在我国人多地少的背景下，从事农业经营难以实现如此大规模的农民居村致富，通过土地流转和支付地租形式保障农民土地经营收益，同时向工业、服务业等行业释放农村剩余劳动力有利于增加农民收入。
乡村振兴是农村土地制度创新的现实背景，而土地制度优化又会助力乡村振兴，二者间存在一定的耦合性。土地经济放活能够有效地助力产业兴旺与生活富裕，推动土地产权的优化配置;土地保障与稳定功能，要求土地制度继续发挥保障民生、粮食安全与生态安全的职能，同时与废旧宅基地整理共促生态宜居;土地制度创新以维持集体所有权为底线，而土地制度创新需要公权力的引导，即赋予了集体组织更多乡村治理的职能，重塑乡风文明与治理有效。
2.2 乡村振兴下集聚提升型村庄土地制度创新的现实困境
土地制度是乡村最为关键的制度设计之一，旨在明确村庄的人地之间的产权管理与管理制度，但由于现行顶层设计及发展环境约束，现实困境凸显，具体表现为法律制度缺失、支持体系缺失与发展主体缺失。
2.2.1 现行法律制度限制使得土地制度创新滞缓
虽然政策层面已有部分区域开始探索农地三权分置、宅基地三权分置、集体经营性建设用地入市流转等改革，但试点范围仍十分有限，制约了土地制度创新。一方面，大量农村地区农民暂无法享受改革红利，仍受限于原有无法流转土地困境。另一方面，少量试点地区的权限仍仅限于村内或农村间流转，城市资本难以有效推动农村土地创新。此外，现有的土地改革更多割裂三者间关系，诸如宅基地三权分置、农地三权分置等，未能够有效地建立三者间的联系，而宅基地、农用地和集体建设用地，实则仅是社会对其土地性质的认可，缺乏相互转化的有效路径，而在农村空心化背景下，诸如宅基地向农用地的有效转化已成为了集聚提升型村庄土地改革的重要目标。
2.2.2 支持体系缺失致使土地创新发展动力不足
支持体系缺失即现行土地制度优化的配套设施滞后。农村土地制度极其复杂，并非只是单一法律因素掣肘土地制度创新，而具体包括金融支持体系、农地市场及相应的农村保障系统等。首先，土地制度放活必须依赖于金融资本，诸如推动闲置宅基地的有效退出、农业经营的规模化与现代化，必须建立相应的抵押、贷款制度。其次，农村土地创新发展必须有农村土地要素流转市场支持，通过市场化流转，进而有效地降低流转过程中的交易成本。再次，农村土地蕴含着重要的保障性权能，诸如农地可保障农民基本的生产需要，宅基地可保障农民的生活需要，为其城市化失败后提供返回农村的路径，但现有的农村土地保障功能的替代性保障制度仍有缺乏。
2.2.3 发展主体缺失导致土地制度创新实践主体缺位
发展主体缺失指收入剪刀差下，集聚提升型村庄农民大量外流，导致农村治理空心化、农业经营老年化特点，新型农业经营主体培育不足，难以适应土地制度改革。而现行农村土地制度限制农地、宅基地向村外主体流转，极大程度上限制了有种植才能实现的经营主体与土地的有效结合，同时也限制了资本与土地的有效结合，使得农业经营技术和规模都难以扩张，实际上限制了土地制度的创新。
2.3 乡村振兴下集聚提升型村庄土地制度创新的潜在风险
现有土地制度创新是乡村振兴战略下的客观要求，但其制度变革的潜在社会风险，可能虚化集体所有权、农户资格（承包）权和使用（经营）权流转困境。
2.3.1 集聚提升型村庄土地制度创新中集体所有权虚化困境
农村土地集体所有制是社会主义公有制的重要基础，也是农村土地改革的底线，但现有制度旨在放活财产权的土地改革，潜在损害集体所有制的风险。具体而言，一方面，土地产权长期稳定背景下村集体发包权存在名义上意义而无实质意义，集体所有权极其受限;另一方面，土地流转背景下个体农民和各类经营者扩张自身权利，进而致使集体所有权沦为“公共池塘”，而公权力难以有效发挥;此外，集聚提升型村庄大量农民外流，而集体所有权又缺乏明确的权利个体，致使宅基地所有权缺乏有效行使。
2.3.2 集聚提升型村庄土地制度创新中农户资格（承包）权虚化困境
农村土地的资格（承包）权是社会主义制度重要体现，是保障农村社会稳定和农民权益的重要组成部分。但在土地制度创新过程中，极易因制度扭曲执行而威胁农户权益。土地投资不同于其他类型的短期投资，如通过集体经营性建设用地、宅基地发展农家乐等均需要较大的投资和较长的收益期限，而农地投资因经营的持续性和交易成本等限制，通常周期也较长。而较长的周期使得农户实际上在该期限内无法行使其资格（承包）权，实际上使得该项虚化。 2.3.3 集聚提升型村庄使用（经营）权流转困境
放活农村土地使用（经营）权是农村土地制度创新的核心问题，是规模经营和现代农业体系建立的重要前提。但是现行使用（经营）权面临着意愿差异、流转壁垒和主体匮乏困境：一方面，农地经营效率提升体现在其规模性，而现行流转困境的重要体现就是农民阶层分化下的异质性流转意愿，致使农地难以规模化流转，且流转周期因个体差异而存在地权的不稳定性与收益不可知性;另一方面，因农村土地具备稳定器功能，故存在着较强的流转壁垒，致使生产要素难以在城乡间，乃至不同农村间的有效配置;此外，农业现代化经营要求经营主体具备科学化的经营技术和较强的经济基础，但新型农业经营主体数量有限，难以满足农业经营主体老龄化后的代际承接需要。
诚然，土地制度创新面临着现实困境，其改革过程也存在潜在的制度风险，但也是乡村振兴的客观要求和必由之路，乡村振兴的实现必须寻找土地制度创新的“最佳实践”与可行路径，以期复制推广实践经验，推动农村土地制度改革与乡村振兴。
3 集聚提升型村庄的土地制度创新探索：S村的土改实践
3.1 选点依据与个案概述
集聚提升型村庄是我国农村的大多数，通常远离城市且无旅游资源。基于代表性原则和可复制性原则，本文选择了苏北地区的S村，并长期追踪S村的土地改革动向与农户参与意愿，以期通过S村的改革模式为我国集聚提升型村庄土地制度创新提供借鉴。
泗洪县位于苏北宿迁市境内，下辖3个街道、13个乡镇，2019年GDP总额为495.45亿元，位于江苏41个县（含县级市，不含区）的第33位，第一产业占比为16.4%，也为全国平均值的1倍以上，是我国典型的传统农区。泗洪县户籍人口为109.52万人，常住人口为89.92万人，城镇人均GDP为29303元，农村人均可支配收入为17713元，为41县市中第38位。经济结构、人口流动结构等均表明泗洪县为典型的传统农区。S村距离县城约6 km，由9个村民小组构成，近年来由于城乡及区域的收入剪刀差，大量农民外流，该区空心化特征明显，也面临着传统农区所具有的产业空心化、人口空心化及治理空心化等问题，为典型的集聚提升型村庄。
3.2 S村土地制度演进及其效果
2010年，该村尚未开启土地改革，但受快速城镇化及城乡收入差距影响，大量青壮年外出务工，致使村庄常住人口数仅为户籍人口的40%左右;同时，部分农民完成向城市搬迁后，其宅基地闲置破败。该村农地主要由老人经营，老人农业特征极其明显，而集体经营性建设用地也面临着产权不明的困境，且大量滩涂、沟渠等小块土地归属模糊。
3.2.1 第一阶段：“三个集中”改革
2011年，为了应对农地经营低效、宅基地闲置、集体土地权属不明的困境，该村响应县政府号召，进行了“三个集中”改革，其中最重要的就是土地集中与人口集中。通过对农民进行拆迁补助的形式，将农民集中安置于现代化新型小区，由宅基地复垦出的农地的承包权分配给原户主。农村土地重新确权登记，在尊重农民意愿的前提下统一流转。值得强调的是，该村的土地改革并非激进式地强制推动，而是以渐进式的动员为主，在农民集中安置阶段，该村进行了长达4个月的政策宣传，由镇村干部逐户宣传;同时，对于不愿搬迁的农民，不予强制搬迁，而强调“用效果说话”，以先搬迁者的实践效果来激励后搬迁者;此外，合理分配增减挂钩带来的收益，尽可能地实现拆迁款与购房款相等，且在拆旧居而未交付新居空挡，予以租房补助，最大限度的保证政策平稳运行。在土地集中环节，仍遵循着加强引导，农民自愿的原则。若农民不愿意流转，则在村庄边界重新划一块不低于原有土地面积、质量的土地予以耕种，保证连片现代化经营。
通过“三个集中”改革，有效地实现了连片现代化经营，盘活了农村闲置土地，实现了产业兴旺，通过“三个集中”改革，新增耕地约17.33 hm2，承包权无偿划拨农民，经营权在农民自愿基础上统一流转至种植大户。农民通过流转土地，每667 m2获得租金850元/年，且与水稻价格挂钩，隔年调整。此外，通过流转土地有效地解放了农村剩余劳动力，农民能够通过外出务工、给经营大户务工等形式獲得收益，大大提升了农民收入。在土地整治之前，该村2000余人中，常年有600余人居村专职务农，户均务农收入仅1.1万元左右;而土地集中后，约150人常年受聘于农业公司，为公司稳定的零工（虽然农业公司的农业机械化水平已极大提高，但是部分环节仍需人工经营），日均收入100、120、200元不等，仅单人的年收入已达原来户均1.1万元标准。此外，剩下450人中，约一半进城或就地务工，单人年收入2万～5万元不等，收入总体显著提升。
3.2.2 第二阶段：全域土地整治
2016年，为了进一步完善土地制度与利用格局，打造地方样板，该村开展了集体经营性建设用地改革，对村庄内的滩涂、河沟等闲置无主土地进行清理。同时，按照现代化农机生产需要，平整农地坡度、调整电线高度、水网疏浚、道路拓宽，保证农业现代化经营需要，由村集体进行土地用途监管和流转管理。同时，培育并招募新型农业经营主体，调整产业结构，将原有的稻麦轮作改为大棚农业、果树农业与稻麦轮作并存的立体化产业格局。此外，村集体积极培育新乡贤和生态环境整治，旨在打造现代化示范村，动员老党员、村校老教师参与环境监督。
通过全域土地整治，进一步实现了土地、资本、企业家才能的有效组合，进一步强化了产业兴旺与农民富裕的新格局。截至2019年，该村产业现代农业已初具规模，混合农业收益明显，已引进的3家农业种植大户和在本村培育的20余家种植大户，其经营模式、经营理念现代化特征明显;而农民大量外出务工，部分老人受雇于20余家种植大户，收入均显著提升。同时，通过赋权村集体进行用途管制与流转管理，强化并具象化了村集体的所有权，有效地保证了治理有效;引入新乡贤参与生态环境管制与监管，实际上也助力乡风文明、生态宜居的治理体系。但与此同时，该种经营模式也存在2种困境：（1）生活富裕并非共同富裕，原有生计脆弱家庭在新的土地格局下仍然较为贫困（调研过程中发现1户父母去世，祖母带2个孙辈，以及2户孤寡老人仍处于贫困边缘）;（2）经营权流转双方冲突明显，经营者难以满足农户地租提升需求，且少量农户有退出流转意愿，使得规模经营的存续存在困难。 3.3 案例分析：S村土地改革促乡村振兴的实践路径
3.3.1 土地制度创新是乡村振兴的必然要求，能够有效地助力乡村振兴目标实现
首先，土地制度创新实现产业兴旺与生活富裕的前提与基础，其中介变量为制度创新带来的集中经营与农村劳动力的解放。S村对土地的整理有效实现了生产要素的优化配置，进而推动产业兴旺和生活富裕，具体而言，S村通过集中连片和土地整治构造了规模化经营面积，并通过内部制度引导，实现了集中流转，有效吸引了城市资本注入土地与技术专家经营土地，而使得土地绩效最大化和农业现代化，进而推动乡村产业兴旺发展;而与此同时，农民保留地租的同时，解放了自身人力资源，加速了单一农业经营的家庭业态向多样化就业转化，即低收入向高收入的转化，进而实现了生活富裕。其次，空间的整治强化了乡村宜居程度，其中介变量为生活方式转化。S村的空间整治使得农民由分散居住向集中居住、农家小院向现代楼房转化，传统的家庭养殖行为在新式住房中难以实现，而乱扔垃圾等行为更易被邻居感知，进而能有效降低不文明行为并提升生态宜居水平。再次，土地制度改革能有效强化村庄治权，进而推动治理有效的实现。我国农村土地集体所有的背景下，土地改革往往伴随着村集体的审批、监管等权限的扩张，使得村集体有更大的权威来推动乡村治理，进而能够有效弥补空心化下治理权能流失困境，助推治理有效。最后，乡贤力量的引入一定程度上提升了乡村文明程度。乡村道德权威的引入，能够对乡村精神文明建设发挥导向作用，提升乡风文明水平。由此可知，土地制度创新既是乡村振兴的客观要求，又是乡村振兴的必由之路，土地资源的有效盘活直接作用于乡村发展与振兴。
3.3.2 集聚提升型村庄存在着特定的治理路径，即“土地整治+新型农业经营主体培育”
集聚提升型村庄通常以人口大量外流、老人农业为典型特征，而该模式下农业经营体系更新滞缓，人地粘度降低。故而，S村的土地制度创新或可为该类农村提供一种新路径，即通过“土地整治”实现农村土地资源的有效利用和农地的集中连片，并建设配套机用道路、沟渠、坡度的高标准农田;同时，通过“新型农业经营主体”来推动农业经营体系的优化升级，而集中流转的模式也有效地解放了剩余劳动力，并通过就业方式多元化有效提升了农户生计水平。此外，“三块地”并非割裂地存在，而需系统性治理。既往研究通常独立地研究宅基地、农用地或集体经营性建设用地等某块土地，而在实际治理实践中，“三块地”可互相转化，诸如S村的宅基地向耕地转化。
3.3.3 乡村振兴难有完美无缺的路径，仍存在着风险与不足
S村的以土地制度创新推动乡村振兴的模式，虽然明显使得乡村由衰败走向振兴，但该模式中仍存在着明显的不足。一方面，是乡村振兴于农民个体而言的非同步性，即多数农民生活得到了明显提升，但仍存在着部分农民仍停滞不前，甚至仍在贫困线徘徊，但该原因并非土地制度改革所诱发的新困顿，而是土地制度创新并非乡村振兴的帕累托最优，而是帕累托改进，对于部分劳动能力匮乏的家庭仍需以社会保障制度创新予以改善;另一方面，该种乡村振兴模式仍存在着不确定因素，即农户土地流转意愿问题，影响着该模式的可持续性。尽管如此，该模式也为我们推进集聚提升型区域乡村振兴提供了可复制经验，而在复制推广过程中需与地方特色相结合。同时，乡村振兴不应追求一劳永逸的实践路径，而应树立适应性治理思维，结合乡村发展阶段，不断调适实践模式，推动乡村的渐进式振兴。
4 结论与讨论
分类治理与分类振兴是乡村振兴的最佳抉择，土地制度作为农村的根本制度之一，其实践与创新也应注重区域异质性。本文突破原有将乡村作为同质性整体的土地改革研究视角，强调区域间人地粘度、人口流动等差异性，旨在探索乡村振兴的重点区域——集聚提升型村庄土地制度创新的实践路径，以期推动乡村土地资源的分类治理与有效盘活。本文通过江苏泗洪S村土地改革实践发现，土地制度创新是乡村振兴的必然要求。而作为人口外流、人地粘度降低的集聚提升型村庄可通过“土地整治+新型农业经营主体培育”的模式，实现生产要素優化组合、公共空间再造与共同体重塑，进而推动乡村振兴。但同时应警惕该模式下农民发展的非同步性和不确定性困境。故而未来集聚提升型村庄应发挥土地制度创新引领的乡村发展的作用，同时预防潜在风险与不足，从而积极稳妥地推动乡村振兴。
集聚提升型村庄是全国农村的大多数与乡村振兴的重点，土地制度创新能有效推动该类村庄走向振兴，但土地制度创新并非独立存在，而应完善顶层设计，强化“三块地”改革的统筹视角，以期保证改革实践的有效运行。集聚提升型村庄土地制度改革应加强推进包括宏观方面的人才供给机制、城乡土地流转市场建设、农村金融体系再造、失宅失地农民预防与保障体系建设，以及微观方面的集体经营性建设用地适度放活、承包地规模经营、宅基地多样式退出等改革。具体而言：一是完善人才供给体系，包括人才培训体系、建立校村对接体系和人才下乡体系;二是城乡土地流转市场建立是放活土地财产权的重要前提，既需建设城乡征地统一市场，又需完善城乡间土地经营（使用）权流转市场;三是农村金融市场是土地改革的金融支撑，需完善农地抵押体系、农民经营信贷体系、农民经营风险保险体系;四是农地作为国家稳定器和蓄水池，其功能发挥基于保障性权能，故而土地改革必须建立农民失宅失地预防与保障体系;五是集体经营性建设用地应放宽流转对象限制和适度放活流转用途;六是承包地因其投入回报周期短，且本身作为生产资料，而普适性可适用于三权分置，同时农业规模经营具备更强的经济效益，故而需探索三权分置背景下承包地规模经营体系;七是集聚提升型村庄广泛分布于全国各地区，诸如人地粘度、地方财政水平等禀赋存在差异，而宅基地建设汇报周期较长，三权分置模式普遍不适宜远离城郊、缺乏旅游潜力的集聚提升型村庄，故而应探索诸如土地整治、村规民约等多种形式推出方式。此外，在国家治理体系与治理能力现代化进程中，应注重政策的渐进式推进，恰如S村土地改革历程，注重政策动员、合理分配政策红利、充分尊重农民意愿，避免诸如“合村并组”“集中安置”等政策激进式推进带来的社会稳定风险，以期实现土地制度创新实践的平稳运行与乡村的稳定发展。 参考文献：
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关键词：集聚提升型村庄;乡村振兴;适应性治理;土地制度创新
中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1637-5617（2021）02-0029-07
Abstract： 【Objective/Meaning】The gathering and upgrading villages account for the majority of villages in China， which are the focus of rural revitalization， while the land system is the foundation and core of rural institutional system. By focusing on the innovation of land system in the gathering and upgrading villages， the overall vision of the rural land reform was broadened to promote the implementation of the rural revitalization strategy. 【Methods/Procedures】By taking the land reform in S village of Sihong County in Jiangsu Province as the research object， the case study and tracking survey methods were used to analyze. 【Results/Conclusions】It was found that the innovation of land system was the key unlocking point of rural revitalization. Its essence was that the optimization of land system achieved the optimal combination of rural production factors， the reconstruction of public space and the remodeling of village community， thus to promote the rural revitalization. However， there were still unsynchronized and uncertain risks of farmers’development in this mode. In the future， the reform of land system in the gathering and upgrading villages should strengthen the implementation of the overall strategy including the macroscopic and microscopic aspects， and ensure the effective operation of the reform practice by improving the top-level design， so as to actively and steadily promote the rural revitalization.
Key words： gathering and upgrading village; rural revitalization; adaptive governance; innovation of land system
土地制度是一个国家社会经济发展最基本的制度[1]。农村土地制度作为农村制度体系的基础和核心，是全面深化改革的重点，也是乡村振兴战略的关键解锁点。因其特殊性地位，农地制度创新成为了国家政策聚焦的关键领域，2013年中共中央出台《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调赋予农民承包地、宅基地相关权利;2017年党的十九大报告提出深化土地制度改革;同时，2013-2020年“中央一号”文件以及近期十九届五中全会均强调“土地制度改革与创新”，并提出了诸如农地三權分置、宅基地三权分置、集体建设用地改革等多样化试点方略，以多样化改革试点推动农村土地制度创新。密集的政策文件的出台与多样化改革试点的开展突出体现了农地制度创新的重要性与急迫性。
与此同时，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》强调“顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，……，分类推进乡村振兴，不搞一刀切”，并将我国农村分为“集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁拆并”四大类。而作为涵盖较大规模中心村和其他仍将存续的一般村庄的集聚提升型村庄因其占村庄类型的大多数而成为乡村振兴的重点。集聚提升型村庄存在特定的制度环境，并衍生形成了特殊的制度需求。因而，推动集聚提升型地区土地制度创新，对精准释放乡村振兴重点区域的土地红利、革新农业业态、实现乡村分类治理与分类振兴具有重要意义。 据此，本研究聚焦于集聚提升型村庄的土地制度创新，旨在构建集聚提升型村庄的承包地、宅基地和集体经营性建設用地整体性分析框架，拓宽农村土地改革的整体性视野。基于乡村振兴背景，以适应性治理理论和产权理论为基础，摆脱既往割裂承包地、宅基地和集体经营性建设用地的碎片化研究范式，构建集聚提升型村庄土地制度创新体系，拓宽农村土地改革的整体性视野。将地权问题置于乡村振兴、城乡融合、粮食安全等现实背景之下，进而推动农村产业兴旺、治理有效，并助力乡村振兴的国家战略的实施。
1 文献综述
土地制度变革一直是国内外学界关注的热点和难点问题，其研究成果已汗牛充栋，主要包括：
1.1 农地制度改革研究
由于研究视角差异，不同学者提出了差异化的实现路径：冒佩华等[2]认为土地流转能够显著提升农户收入，主张完善农地经营权流转的市场化路径;王海娟[3]主张平衡集体土地权力和农民土地权利关系的综合型路径;曹锦清[4]主张应坚持土地集体所有制，而文贯中[5]主张实行农地私有制变革。
1.2 宅基地制度改革问题
学界对宅基地改革的急迫性和有偿退出达成初步共识，并对宅基地取得、退出等不同制度设计创新进行了探索。（1）宅基地取得制度改革。田传浩等[6]认为宅基地取得的无偿性、耕地红线与农民受益难以共存;高圣平等[7]主张革新宅基地取得制度，建立有偿付费制度。（2）宅基地使用权制度改革。刘守英[8]主张应明确宅基地用益物权属性;郑尚元[9]则认为宅基地不是用益物权能够诠释，背后所涉权利相当复杂;桂华[10]认为忽视公有制的物权化改革缺乏法理和现实依据。（3）宅基地退出制度改革。宅基地有偿退出已获得学界普遍认可，但其实现模式仍有差异。杨丽霞、王兆林主张基于村庄差异而实施不同的赔偿方案[11-12];龚宏龄等[13]主张基于农户个体差异而实施差异化补偿方案。
1.3 关于集体经营性建设用地改革
集体经营性建设用地入市流转是学界目前的阶段性共识，但是在其实现方式认知却存在差异。高圣平[14]主张登记设立集体经营性建设用地使用权，并赋予其转让、出资、出让、抵押等权能;吴昭军[15]主张将集体经营性建设用地入市和土地征收中的土地增值收益分配机制统一，建立兼顾国家、集体和个人的分配机制;周应恒[16]主张建立新型的建设用地指标管理体系，放松入市用途管制，确立差异化调节金征收标准;申端帅[17]主张政府应继续充当“掌舵人”角色，还权于市场，厘清政府与市场的界限;杨遂全[18]主张免征集体土地交易税，增加集体建设用地使用权、集体房居住权、土地开发权交易等。
综上所述，国内研究从政治学、经济学、地理学等诸多学科视角分别探究了土地制度改革中的承包地改革、宅基地改革和集体经营性建设用地改革。但因其研究视角限制，诸多研究割裂了承包地、宅基地和集体经营性建设用地之间的联系，忽视了三块地间可相互转化的现实情况;此外，大量研究在人口流动、人地粘度异化、地方财政差异背景下仍将发展不平衡不充分的农村视为一个同质性整体，而忽视了对异质性区域的分类探讨，也背离了国家分类振兴的政策要求。故而现有研究的系统性与精确度仍存在不足，研究目标定位也存在一定的偏差，尤其未能立足于发展不平衡不充分视角下乡村分类振兴目标来构建农村土地制度体系。而集聚提升型村庄作为乡村振兴的重点，其缺乏城乡融合、特色保护型村庄的优势禀赋，但又较搬迁撤并型村庄有着更好的经济基础，有着不同于其他类型村庄的人地粘度和资源禀赋。因此，需基于集聚提升型村庄的特定资源禀赋，厘清相关主体利益诉求与作用机理，以期优化土地制度，实现乡村的分类振兴。
2 乡村振兴下土地制度创新：客观要求、现实困境与潜在风险
集聚提升型村庄是较大规模中心村和其他仍将存续的一般村庄，即为我国传统农区的多数村庄。该类村庄虽较搬迁拆并型村庄具备更多的发展动力，但较城市及城郊村而言，其动力仍极其有限，使得在城乡收入杠杆的作用下，农民大量向城市迁徙，大量农地、宅基地、集体建设用地利用效率较低、亟待流转。集聚提升型村庄面临差异化的市场动力，同时也因人地粘度异化而导致其土地制度有着特殊的制度需求。
2.1 集聚提升型村庄土地制度创新是乡村振兴的客观要求
农业农村现代化是乡村振兴的总目标，其总要求为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。而以土地制度创新为纽带的集聚提升型村庄改革路径，能够有效地推动乡村要素的优化组合，推动乡村振兴。
2.1.1 充分放活土地经济活力，推动生产要素优化配置，助力乡村产业兴旺
土地制度创新的首要功能即为推动生产要素的优化配置，使土地、资本、经营者才能的组合优化。集聚提升型村庄通常为人口流出量较大的传统农区型村庄，持续性的人口外流使得农业经营模式沦为“老人农业”，而阻碍农业现代化的发展[19]。土地制度创新的重要目标即为盘活闲置农地、宅基地与集体经营性建设用地，通过优化产权制度与管理制度，使得土地的经营权与使用权得以有效放活，吸引城市资本注入土地与技术专家经营土地，实现土地绩效最大化和农业现代化，进而推动乡村产业兴旺发展。
2.1.2 有效整合乡村土地资源，推动乡村更新，建设宜居村庄
一方面，随着农民非同步、渐进性地城市化，部分农居逐步走向衰败，甚至沦为危房。但由于宅基地的使用权和房屋所有权仍属于农民，所以该类破败农房也缺乏有效的退出途径。另一方面，农业税取消以来，村集体式微，大量乡村河流、沟渠、荒地等公共空间得不到有效的治理，而垃圾、水草等堵塞聚集，甚至滋生异味、蚊虫，极大地降低了乡村的宜居性。故而乡村振兴要求有效地退出荒废破败宅基地和整理废弃公共空间，推动乡村有机更新，强化乡村的宜居性。
2.1.3 重塑群体认同，再造乡村共同体，建设文明乡风 乡村衰败的表征之一即为乡村文化的空心化，其深层次表现为农民大量外流而居村农民缺乏有效组织。城镇化的發展使得部分农民选择永久外迁和季节性迁徙，加上缺乏对居村农民的再组织，使外流农民的房屋破败空置。乡村振兴要求重塑乡村共同体，将已城镇化的农民从村庄中移除，有效实现村民的再组织，重塑群体认同，建设文明乡风。
2.1.4 赋权村集体组织，优化乡村土地管理制度，助推治理有效
农业税取消和农村空心化趋势使得农村集体组织日趋式微，难以对村集体进行有效的管理，村庄集体行动也难以为继。实现乡村振兴的目标必须赋权村集体组织。而农村土地集体所有制是社会主义公有制的重要组成部分，发挥着重要的政治职能，通过健全农村土地的产权配置能够有效地强化公有制特性，进而强化村集体组织权力。同时，土地制度创新过程中，必然涉及村庄规划、日常管理等制度安排，也能够赋予村集体进行乡村规划的权力，进而强化村庄集体行动能力。
2.1.5 释放剩余农村劳动力，优化就业结构，助力生活富裕
一方面，农村土地兼具财产性权能和保障性权能两种，而二权合一背景下，通常由于国家政治需要，强化保障性权能而弱化财产性权能[20]。乡村振兴亟待唤醒农村土地沉睡的价值，即通过两权分离的方式保障农地的保障性权能，同时强化农地的财产性权能。另一方面，在我国人多地少的背景下，从事农业经营难以实现如此大规模的农民居村致富，通过土地流转和支付地租形式保障农民土地经营收益，同时向工业、服务业等行业释放农村剩余劳动力有利于增加农民收入。
乡村振兴是农村土地制度创新的现实背景，而土地制度优化又会助力乡村振兴，二者间存在一定的耦合性。土地经济放活能够有效地助力产业兴旺与生活富裕，推动土地产权的优化配置;土地保障与稳定功能，要求土地制度继续发挥保障民生、粮食安全与生态安全的职能，同时与废旧宅基地整理共促生态宜居;土地制度创新以维持集体所有权为底线，而土地制度创新需要公权力的引导，即赋予了集体组织更多乡村治理的职能，重塑乡风文明与治理有效。
2.2 乡村振兴下集聚提升型村庄土地制度创新的现实困境
土地制度是乡村最为关键的制度设计之一，旨在明确村庄的人地之间的产权管理与管理制度，但由于现行顶层设计及发展环境约束，现实困境凸显，具体表现为法律制度缺失、支持体系缺失与发展主体缺失。
2.2.1 现行法律制度限制使得土地制度创新滞缓
虽然政策层面已有部分区域开始探索农地三权分置、宅基地三权分置、集体经营性建设用地入市流转等改革，但试点范围仍十分有限，制约了土地制度创新。一方面，大量农村地区农民暂无法享受改革红利，仍受限于原有无法流转土地困境。另一方面，少量试点地区的权限仍仅限于村内或农村间流转，城市资本难以有效推动农村土地创新。此外，现有的土地改革更多割裂三者间关系，诸如宅基地三权分置、农地三权分置等，未能够有效地建立三者间的联系，而宅基地、农用地和集体建设用地，实则仅是社会对其土地性质的认可，缺乏相互转化的有效路径，而在农村空心化背景下，诸如宅基地向农用地的有效转化已成为了集聚提升型村庄土地改革的重要目标。
2.2.2 支持体系缺失致使土地创新发展动力不足
支持体系缺失即现行土地制度优化的配套设施滞后。农村土地制度极其复杂，并非只是单一法律因素掣肘土地制度创新，而具体包括金融支持体系、农地市场及相应的农村保障系统等。首先，土地制度放活必须依赖于金融资本，诸如推动闲置宅基地的有效退出、农业经营的规模化与现代化，必须建立相应的抵押、贷款制度。其次，农村土地创新发展必须有农村土地要素流转市场支持，通过市场化流转，进而有效地降低流转过程中的交易成本。再次，农村土地蕴含着重要的保障性权能，诸如农地可保障农民基本的生产需要，宅基地可保障农民的生活需要，为其城市化失败后提供返回农村的路径，但现有的农村土地保障功能的替代性保障制度仍有缺乏。
2.2.3 发展主体缺失导致土地制度创新实践主体缺位
发展主体缺失指收入剪刀差下，集聚提升型村庄农民大量外流，导致农村治理空心化、农业经营老年化特点，新型农业经营主体培育不足，难以适应土地制度改革。而现行农村土地制度限制农地、宅基地向村外主体流转，极大程度上限制了有种植才能实现的经营主体与土地的有效结合，同时也限制了资本与土地的有效结合，使得农业经营技术和规模都难以扩张，实际上限制了土地制度的创新。
2.3 乡村振兴下集聚提升型村庄土地制度创新的潜在风险
现有土地制度创新是乡村振兴战略下的客观要求，但其制度变革的潜在社会风险，可能虚化集体所有权、农户资格（承包）权和使用（经营）权流转困境。
2.3.1 集聚提升型村庄土地制度创新中集体所有权虚化困境
农村土地集体所有制是社会主义公有制的重要基础，也是农村土地改革的底线，但现有制度旨在放活财产权的土地改革，潜在损害集体所有制的风险。具体而言，一方面，土地产权长期稳定背景下村集体发包权存在名义上意义而无实质意义，集体所有权极其受限;另一方面，土地流转背景下个体农民和各类经营者扩张自身权利，进而致使集体所有权沦为“公共池塘”，而公权力难以有效发挥;此外，集聚提升型村庄大量农民外流，而集体所有权又缺乏明确的权利个体，致使宅基地所有权缺乏有效行使。
2.3.2 集聚提升型村庄土地制度创新中农户资格（承包）权虚化困境
农村土地的资格（承包）权是社会主义制度重要体现，是保障农村社会稳定和农民权益的重要组成部分。但在土地制度创新过程中，极易因制度扭曲执行而威胁农户权益。土地投资不同于其他类型的短期投资，如通过集体经营性建设用地、宅基地发展农家乐等均需要较大的投资和较长的收益期限，而农地投资因经营的持续性和交易成本等限制，通常周期也较长。而较长的周期使得农户实际上在该期限内无法行使其资格（承包）权，实际上使得该项虚化。 2.3.3 集聚提升型村庄使用（经营）权流转困境
放活农村土地使用（经营）权是农村土地制度创新的核心问题，是规模经营和现代农业体系建立的重要前提。但是现行使用（经营）权面临着意愿差异、流转壁垒和主体匮乏困境：一方面，农地经营效率提升体现在其规模性，而现行流转困境的重要体现就是农民阶层分化下的异质性流转意愿，致使农地难以规模化流转，且流转周期因个体差异而存在地权的不稳定性与收益不可知性;另一方面，因农村土地具备稳定器功能，故存在着较强的流转壁垒，致使生产要素难以在城乡间，乃至不同农村间的有效配置;此外，农业现代化经营要求经营主体具备科学化的经营技术和较强的经济基础，但新型农业经营主体数量有限，难以满足农业经营主体老龄化后的代际承接需要。
诚然，土地制度创新面临着现实困境，其改革过程也存在潜在的制度风险，但也是乡村振兴的客观要求和必由之路，乡村振兴的实现必须寻找土地制度创新的“最佳实践”与可行路径，以期复制推广实践经验，推动农村土地制度改革与乡村振兴。
3 集聚提升型村庄的土地制度创新探索：S村的土改实践
3.1 选点依据与个案概述
集聚提升型村庄是我国农村的大多数，通常远离城市且无旅游资源。基于代表性原则和可复制性原则，本文选择了苏北地区的S村，并长期追踪S村的土地改革动向与农户参与意愿，以期通过S村的改革模式为我国集聚提升型村庄土地制度创新提供借鉴。
泗洪县位于苏北宿迁市境内，下辖3个街道、13个乡镇，2019年GDP总额为495.45亿元，位于江苏41个县（含县级市，不含区）的第33位，第一产业占比为16.4%，也为全国平均值的1倍以上，是我国典型的传统农区。泗洪县户籍人口为109.52万人，常住人口为89.92万人，城镇人均GDP为29303元，农村人均可支配收入为17713元，为41县市中第38位。经济结构、人口流动结构等均表明泗洪县为典型的传统农区。S村距离县城约6 km，由9个村民小组构成，近年来由于城乡及区域的收入剪刀差，大量农民外流，该区空心化特征明显，也面临着传统农区所具有的产业空心化、人口空心化及治理空心化等问题，为典型的集聚提升型村庄。
3.2 S村土地制度演进及其效果
2010年，该村尚未开启土地改革，但受快速城镇化及城乡收入差距影响，大量青壮年外出务工，致使村庄常住人口数仅为户籍人口的40%左右;同时，部分农民完成向城市搬迁后，其宅基地闲置破败。该村农地主要由老人经营，老人农业特征极其明显，而集体经营性建设用地也面临着产权不明的困境，且大量滩涂、沟渠等小块土地归属模糊。
3.2.1 第一阶段：“三个集中”改革
2011年，为了应对农地经营低效、宅基地闲置、集体土地权属不明的困境，该村响应县政府号召，进行了“三个集中”改革，其中最重要的就是土地集中与人口集中。通过对农民进行拆迁补助的形式，将农民集中安置于现代化新型小区，由宅基地复垦出的农地的承包权分配给原户主。农村土地重新确权登记，在尊重农民意愿的前提下统一流转。值得强调的是，该村的土地改革并非激进式地强制推动，而是以渐进式的动员为主，在农民集中安置阶段，该村进行了长达4个月的政策宣传，由镇村干部逐户宣传;同时，对于不愿搬迁的农民，不予强制搬迁，而强调“用效果说话”，以先搬迁者的实践效果来激励后搬迁者;此外，合理分配增减挂钩带来的收益，尽可能地实现拆迁款与购房款相等，且在拆旧居而未交付新居空挡，予以租房补助，最大限度的保证政策平稳运行。在土地集中环节，仍遵循着加强引导，农民自愿的原则。若农民不愿意流转，则在村庄边界重新划一块不低于原有土地面积、质量的土地予以耕种，保证连片现代化经营。
通过“三个集中”改革，有效地实现了连片现代化经营，盘活了农村闲置土地，实现了产业兴旺，通过“三个集中”改革，新增耕地约17.33 hm2，承包权无偿划拨农民，经营权在农民自愿基础上统一流转至种植大户。农民通过流转土地，每667 m2获得租金850元/年，且与水稻价格挂钩，隔年调整。此外，通过流转土地有效地解放了农村剩余劳动力，农民能够通过外出务工、给经营大户务工等形式獲得收益，大大提升了农民收入。在土地整治之前，该村2000余人中，常年有600余人居村专职务农，户均务农收入仅1.1万元左右;而土地集中后，约150人常年受聘于农业公司，为公司稳定的零工（虽然农业公司的农业机械化水平已极大提高，但是部分环节仍需人工经营），日均收入100、120、200元不等，仅单人的年收入已达原来户均1.1万元标准。此外，剩下450人中，约一半进城或就地务工，单人年收入2万～5万元不等，收入总体显著提升。
3.2.2 第二阶段：全域土地整治
2016年，为了进一步完善土地制度与利用格局，打造地方样板，该村开展了集体经营性建设用地改革，对村庄内的滩涂、河沟等闲置无主土地进行清理。同时，按照现代化农机生产需要，平整农地坡度、调整电线高度、水网疏浚、道路拓宽，保证农业现代化经营需要，由村集体进行土地用途监管和流转管理。同时，培育并招募新型农业经营主体，调整产业结构，将原有的稻麦轮作改为大棚农业、果树农业与稻麦轮作并存的立体化产业格局。此外，村集体积极培育新乡贤和生态环境整治，旨在打造现代化示范村，动员老党员、村校老教师参与环境监督。
通过全域土地整治，进一步实现了土地、资本、企业家才能的有效组合，进一步强化了产业兴旺与农民富裕的新格局。截至2019年，该村产业现代农业已初具规模，混合农业收益明显，已引进的3家农业种植大户和在本村培育的20余家种植大户，其经营模式、经营理念现代化特征明显;而农民大量外出务工，部分老人受雇于20余家种植大户，收入均显著提升。同时，通过赋权村集体进行用途管制与流转管理，强化并具象化了村集体的所有权，有效地保证了治理有效;引入新乡贤参与生态环境管制与监管，实际上也助力乡风文明、生态宜居的治理体系。但与此同时，该种经营模式也存在2种困境：（1）生活富裕并非共同富裕，原有生计脆弱家庭在新的土地格局下仍然较为贫困（调研过程中发现1户父母去世，祖母带2个孙辈，以及2户孤寡老人仍处于贫困边缘）;（2）经营权流转双方冲突明显，经营者难以满足农户地租提升需求，且少量农户有退出流转意愿，使得规模经营的存续存在困难。 3.3 案例分析：S村土地改革促乡村振兴的实践路径
3.3.1 土地制度创新是乡村振兴的必然要求，能够有效地助力乡村振兴目标实现
首先，土地制度创新实现产业兴旺与生活富裕的前提与基础，其中介变量为制度创新带来的集中经营与农村劳动力的解放。S村对土地的整理有效实现了生产要素的优化配置，进而推动产业兴旺和生活富裕，具体而言，S村通过集中连片和土地整治构造了规模化经营面积，并通过内部制度引导，实现了集中流转，有效吸引了城市资本注入土地与技术专家经营土地，而使得土地绩效最大化和农业现代化，进而推动乡村产业兴旺发展;而与此同时，农民保留地租的同时，解放了自身人力资源，加速了单一农业经营的家庭业态向多样化就业转化，即低收入向高收入的转化，进而实现了生活富裕。其次，空间的整治强化了乡村宜居程度，其中介变量为生活方式转化。S村的空间整治使得农民由分散居住向集中居住、农家小院向现代楼房转化，传统的家庭养殖行为在新式住房中难以实现，而乱扔垃圾等行为更易被邻居感知，进而能有效降低不文明行为并提升生态宜居水平。再次，土地制度改革能有效强化村庄治权，进而推动治理有效的实现。我国农村土地集体所有的背景下，土地改革往往伴随着村集体的审批、监管等权限的扩张，使得村集体有更大的权威来推动乡村治理，进而能够有效弥补空心化下治理权能流失困境，助推治理有效。最后，乡贤力量的引入一定程度上提升了乡村文明程度。乡村道德权威的引入，能够对乡村精神文明建设发挥导向作用，提升乡风文明水平。由此可知，土地制度创新既是乡村振兴的客观要求，又是乡村振兴的必由之路，土地资源的有效盘活直接作用于乡村发展与振兴。
3.3.2 集聚提升型村庄存在着特定的治理路径，即“土地整治+新型农业经营主体培育”
集聚提升型村庄通常以人口大量外流、老人农业为典型特征，而该模式下农业经营体系更新滞缓，人地粘度降低。故而，S村的土地制度创新或可为该类农村提供一种新路径，即通过“土地整治”实现农村土地资源的有效利用和农地的集中连片，并建设配套机用道路、沟渠、坡度的高标准农田;同时，通过“新型农业经营主体”来推动农业经营体系的优化升级，而集中流转的模式也有效地解放了剩余劳动力，并通过就业方式多元化有效提升了农户生计水平。此外，“三块地”并非割裂地存在，而需系统性治理。既往研究通常独立地研究宅基地、农用地或集体经营性建设用地等某块土地，而在实际治理实践中，“三块地”可互相转化，诸如S村的宅基地向耕地转化。
3.3.3 乡村振兴难有完美无缺的路径，仍存在着风险与不足
S村的以土地制度创新推动乡村振兴的模式，虽然明显使得乡村由衰败走向振兴，但该模式中仍存在着明显的不足。一方面，是乡村振兴于农民个体而言的非同步性，即多数农民生活得到了明显提升，但仍存在着部分农民仍停滞不前，甚至仍在贫困线徘徊，但该原因并非土地制度改革所诱发的新困顿，而是土地制度创新并非乡村振兴的帕累托最优，而是帕累托改进，对于部分劳动能力匮乏的家庭仍需以社会保障制度创新予以改善;另一方面，该种乡村振兴模式仍存在着不确定因素，即农户土地流转意愿问题，影响着该模式的可持续性。尽管如此，该模式也为我们推进集聚提升型区域乡村振兴提供了可复制经验，而在复制推广过程中需与地方特色相结合。同时，乡村振兴不应追求一劳永逸的实践路径，而应树立适应性治理思维，结合乡村发展阶段，不断调适实践模式，推动乡村的渐进式振兴。
4 结论与讨论
分类治理与分类振兴是乡村振兴的最佳抉择，土地制度作为农村的根本制度之一，其实践与创新也应注重区域异质性。本文突破原有将乡村作为同质性整体的土地改革研究视角，强调区域间人地粘度、人口流动等差异性，旨在探索乡村振兴的重点区域——集聚提升型村庄土地制度创新的实践路径，以期推动乡村土地资源的分类治理与有效盘活。本文通过江苏泗洪S村土地改革实践发现，土地制度创新是乡村振兴的必然要求。而作为人口外流、人地粘度降低的集聚提升型村庄可通过“土地整治+新型农业经营主体培育”的模式，实现生产要素優化组合、公共空间再造与共同体重塑，进而推动乡村振兴。但同时应警惕该模式下农民发展的非同步性和不确定性困境。故而未来集聚提升型村庄应发挥土地制度创新引领的乡村发展的作用，同时预防潜在风险与不足，从而积极稳妥地推动乡村振兴。
集聚提升型村庄是全国农村的大多数与乡村振兴的重点，土地制度创新能有效推动该类村庄走向振兴，但土地制度创新并非独立存在，而应完善顶层设计，强化“三块地”改革的统筹视角，以期保证改革实践的有效运行。集聚提升型村庄土地制度改革应加强推进包括宏观方面的人才供给机制、城乡土地流转市场建设、农村金融体系再造、失宅失地农民预防与保障体系建设，以及微观方面的集体经营性建设用地适度放活、承包地规模经营、宅基地多样式退出等改革。具体而言：一是完善人才供给体系，包括人才培训体系、建立校村对接体系和人才下乡体系;二是城乡土地流转市场建立是放活土地财产权的重要前提，既需建设城乡征地统一市场，又需完善城乡间土地经营（使用）权流转市场;三是农村金融市场是土地改革的金融支撑，需完善农地抵押体系、农民经营信贷体系、农民经营风险保险体系;四是农地作为国家稳定器和蓄水池，其功能发挥基于保障性权能，故而土地改革必须建立农民失宅失地预防与保障体系;五是集体经营性建设用地应放宽流转对象限制和适度放活流转用途;六是承包地因其投入回报周期短，且本身作为生产资料，而普适性可适用于三权分置，同时农业规模经营具备更强的经济效益，故而需探索三权分置背景下承包地规模经营体系;七是集聚提升型村庄广泛分布于全国各地区，诸如人地粘度、地方财政水平等禀赋存在差异，而宅基地建设汇报周期较长，三权分置模式普遍不适宜远离城郊、缺乏旅游潜力的集聚提升型村庄，故而应探索诸如土地整治、村规民约等多种形式推出方式。此外，在国家治理体系与治理能力现代化进程中，应注重政策的渐进式推进，恰如S村土地改革历程，注重政策动员、合理分配政策红利、充分尊重农民意愿，避免诸如“合村并组”“集中安置”等政策激进式推进带来的社会稳定风险，以期实现土地制度创新实践的平稳运行与乡村的稳定发展。 参考文献：
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