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我国农村金融需求的特点呈现出资金需求总量大、服务需求方式多样化及中西部地区金融服务需求更加突出的特点。小额农贷的推进将逐步改善农村金融领域现存的问题。
建设社会主义新农村，必将促进我国农业和农村经济的持续、快速发展，并由此催生农村市场的进一步发育，连锁拉动农村多元化的金融服务需求，这无疑为银行业金融机构，特别是农村金融机构的业务拓展和发展壮大带来广阔的空间和良好的历史机遇。解决农村地区金融机构网点覆盖率低、竞争不充分、服务不充分等问题，更好地支持新农村建设，关键是加快农村金融制度和产品创新。为此，国家积极推进农村金融机构改革，放宽农村金融准入政策，实行制度创新，近期还出台了《中国银监会关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》（以下简称《意见》），要求银行业金融机构创新业务品种，大力发展农村小额贷款业务，进一步改进和加强金融服务，提高服务充分性。
新政策主要内容
扩大了机构范围。农户小额信用贷款和农户联保贷款原来只有农村合作金融机构（含农村信用社、农村合作银行和农村商业银行）开办，农业发展银行、邮政储蓄银行进行了试点，这次《意见》将此业务扩大到其他政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，要求它们也要大力发展农村小额贷款业务。
放宽了贷款对象和贷款用途。传统小额贷款以支持家庭传统耕作农户和养殖户为主，《意见》则将服务对象扩大到农村多种经营户、个体工商户以及农村各类微小企业。贷款用途则扩大到农业、有利于提高农民收入的各产业、消费、外出创业等方面。
调整了贷款额度和贷款期限。《意见》大大提高了贷款限额，要求根据当地农村经济发展水平以及借款人生产经营状况、偿债能力、收入水平和信用状况，因地制宜地确定贷款额度。根据当地农业生产的特点、项目周期和综合还款能力等，灵活确定贷款周期，放宽了贷款期限，明确了展期原则。
扩大了贷款利率自主性。由于我国尚未实行利率市场化，加上银行业金融机构尚无能力建立完善的利率定价机制，因此《意见》明确要求实行贷款利率定价分级授权制度，将利率浮动范围与贷款权限一并授权，给予基层机构一定程度的利率自主权。
简化了贷款手续和服务方式。《意见》要求按照“先评级—后授权—再用信”的程序，建立农村小额贷款授信管理制度以及操作流程，强化了动态授信管理。《意见》还要求全面推广实践已经证明行之有效的贷款证，逐步把借记卡升级为贷记卡，在授信额度内采取“一次授信、分次使用、循环放贷”的方式。要求增加贷款申请受理渠道，进一步简化手续，改进服务方式。
强调了风险控制和外部环境建设。《意见》提出要建立激励约束机制，有效控制风险。加快建立农村社会征信体系，培育农村信用文化，创建良好的农村信用环境。《意见》提出尽快规范和完善农户和农村小企业信用档案，其目的是希望通过这种方式，解决借贷双方信息不对称问题，以避免农村金融市场存在不完全信息而导致的贷款回收率低下问题。在要求强化监管、完善纠错机制、鼓励金融创新的同时，《意见》也提出对农村小额贷款业务开展得好、效益持续提高的银行业金融机构，给予允许在农村地区增设机构、开办新业务等积极支持的奖励政策。
政策出台背景
随着我国农村经济快速发展，农村经济社会发生了深刻变化，呈现出如下特点：农户简单再生产向扩大再生产转变，简单生活需求向高层次消费需求转变，农业生产由传统的季节性向现代农业的长期性转变；农业生产中矛盾的主要方面已从增加农产品供给转向增加农民收入，从保障供给转向适应市场；经济成分与经营形式多层次性长期并存，农业的发展既要坚持家庭承包责任制这一基本制度，又要不断创造出新的制度安排，实现农业生产的第二次飞跃，农村地区已出现农户、合作社以及其他形式的经营实体；县域经济增长模式发生变化，县和县以下中小型民营工商企业逐渐成为县域经济发展的重点，多种所有制的乡村中小企业发展迅速，成为推动农村经济增长的主要模式；地区发展不平衡，农村经济发展的资金需求量大，但国家对农村的资金投入有限。
上述特点决定了农村经济发展对农村金融服务的需求特点。首先，资金需求总量更加巨大。据国家统计局初步测算，到2020年，新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右。按照过去农村投入资金中财政资金、信贷资金和社会资金的经验比例，即使考虑到公共财政加大对新农村建设投入的情况，所需资金中的大部分仍将由银行业金融机构提供。农户、合作社、乡村中小企业进行生产、流通所需要的大量资金，完全靠自身积累根本不现实，需要外来资金的注入和支持，农村金融服务需求将日渐强劲。农村小城镇建设的基础和核心是加速发展农村经济，在自身积累资金严重不足的情况下，亟需信贷资金的支持。其次，服务需求方式更加多样化。社会主义新农村建设涉及多领域、多层次、多类型的金融需求，既有一般农户的小额信贷需求，也有产业集群化龙头企业的大规模资金需求；既有普通的存贷款服务需求，更有保险、支付结算和理财等服务需求，客观上要求金融服务品种更加丰富，服务手段更加多样，服务方式更加便捷。农村小额金融需求由零散、小额向集中、大额转变，呈现出多元化、多层次特征。第三，中西部地区金融服务需求更加突出。中西部地区金融资源不足，金融网点不足，竞争力不足，金融服务整体水平较低。
农村小额贷款是向农户、农村工商户以及农村小企业提供的额度较小的贷款。近年来，银行业金融机构围绕发展农村小额贷款业务，改进金融服务，信贷投入不断增加，在支持农业和农村经济发展，支持农民增收方面做了大量工作。农村合作金融机构发放的农户小额信用贷款和农户联保贷款的广度不断拓展，邮政储蓄机构（正在改制为中国邮政储蓄银行）小额存单质押贷款试点工作稳步推进，农业发展银行部分省份分支机构农村小企业融资试点取得了新的进展。截至2006年末，农村金融机构涉农贷款余额达到4.5万亿元，占银行业金融机构贷款总量的18.8%。农村合作金融机构农业贷款大幅增加，农户贷款覆盖面逐步扩大。农村合作金融机构农业贷款余额12105亿元，其中农户贷款余额9196亿元，受益农户7000多万户，占全国农户总数的31.2%，占有贷款需求且符合贷款条件农户数的57.6%。
虽然近年来农村金融服务正在发生积极变化，但农村市场经济机制尚未真正建立，仍是不完全竞争市场，农村金融发展相对滞后，金融市场深化程度较低，与农民和农村经济发展不断增长的需求相比很不适应，与新农村建设和构建和谐社会的要求相比还有差距，农民贷款难和农村小企业贷款难等问题依然存在。大部分农村地区只有农村合作金融机构和邮政储蓄网点，形成金融机构单一化、金融市场日益垄断化的局面，一些偏远落后地区甚至还存在金融服务空白。银行业金融机构由于商业利润驱动，没有切实承担农村信贷投入的社会责任，在农村地区信贷投入少。另一方面，农村产业盈利性低，农民和小企业经营风险高、抵押担保手段少，农村金融消费者金融意识薄弱，部分农村地区信用环境较差，种种原因使农村贷款手续烦琐。再有，原有农村小额贷款制度滞后，利率定价机制不灵活，风险管理缺乏持续性，贷款用途、额度、期限、管理等与农村需求不适应，无法满足日益增长的资金需求。
农村小额贷款应坚持的原则
坚持为“三农”服务与防范风险、机构可持续发展相结合。农业的弱质性和高风险性导致农村信贷的风险要高于一般工商业贷款风险，从事农村金融服务的机构的风险自然要高于其他金融机构，同时，农村信贷的高分散性特点也加大了金融机构的经营成本。银行业金融机构作为自主经营、自担风险、自我发展的企业，获得合理利润是其可持续发展的必然要求。如果不按经济规律办事，片面强调支持“三农”而导致风险，发展不可持续，自然不可能持续发挥其支持“三农”的作用。因此,开展小额贷款业务，必须坚持商业可持续原则，做到发展业务和防范风险相结合。
坚持发挥正规金融主渠道作用与有效发挥各类小额贷款组织的补充作用相结合。我国农村经济发展客观上存在较强的地域性和层次性，农村金融需求主体对金融服务的需求也表现出较强的地域性和层次性特征。要从区域经济社会发展状况和资源禀赋条件出发，实行多层次小额贷款供给。政策性金融和商业性金融的适当分离，区别政府意志和企业行为，既保证了政府对农民、农业和农村给予资金扶持的目的，体现了对重要区域、重要产业的支持，同时也完善了商业性金融机构的企业行为，可以最大限度地解决农村金融供给效益长期低下的问题。农村信用社的改革，进一步明确了其职能定位，能有效地向农户提供面对面的服务。正在试点组建的村镇银行、贷款公司、互助资金组织也将为农村提供小额贷款服务。多样化、多层次的金融组织，如小额信贷组织、民间借贷等，只要加强调控，规范其行为，同样可以为农村经济发展作出贡献。
小额信贷其本质是为传统金融不能覆盖的广大有生产能力和贷款愿望的低收入阶层提供稀缺的资金，使其通过自身努力摆脱贫困和加速发展，我们要鼓励、支持农村小额信贷机构发展，充分发挥小额金融的作用。民间借贷在我国农村较为普遍，在农户和其他经营主体资金需求量多的地区更是广泛存在。应该承认，民间借贷是我国金融二元性特征以及农村金融需求难以从正规金融渠道得到满足的产物，也是我国农村地区非正规金融的主体，只要采取有效措施，积极引导，肯定符合供求关系的民间借贷的作用，遏制非法的金融活动，民间借贷组织可以在提供生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率，尤其是促进农村民营经济发展等方面起到积极作用。
坚持市场竞争与业务合作相结合。随着我国银行业组织体系以及其自身经营机制的不断完善，金融服务工具和手段逐渐多样化，服务层次和区域范围不断扩张，农村金融服务发生了积极变化，大大提高了农户和其他经营主体获得信贷资金的可能性。要实现农村金融服务充分的目的，既要鼓励银行业金融机构充分竞争，通过竞争来改善服务，又要提倡它们进行业务合作，进而建立竞争性、多样性和效率性的农村金融市场。鼓励国有商业银行和其他商业银行在坚持商业化经营的前提下，逐步加大对农业、农民、农村中小企业的支持力度。充分发挥政策性银行支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的作用。加快农村合作金融机构体制改革，使其真正成为产权明晰、管理规范、立足社区、服务“三农”的金融企业，同时在确保其商业化经营的前提下，大力改进服务方式，增加服务功能，真正发挥其农村金融主力军的作用。
坚持政策扶持与增强自身支农能力相结合。小额贷款业务的发展，不仅与银行业金融机构，还与地方经济发展水平、基础设施状况、信用程度、法治状况以及教育状况紧密相关，这些因素往往影响小额贷款的交易成本、借贷信息的对称程度，从而影响小额贷款作用的发挥，影响金融服务的充分化程度。与处于转型期的整个社会一样，由于信用环境不理想，农户信用贷款回收率有下降的趋势，严重挫伤了金融机构的积极性。我国经济发展的特点决定了我国农村金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是在金融机构与借款人信息不完全对称的情况下，如果完全依靠市场机制，则无法培育出一个农村社会所需要的金融市场。为弥补市场的失效，政府有必要适当介入金融市场并给予政策支持。因此发展小额贷款，既要考虑金融机构自身如何增强实力、完善功能、持续发展，更要考虑社会信用环境的建设和政策扶持的到位。
（作者系江西银监局副局长）
建设社会主义新农村，必将促进我国农业和农村经济的持续、快速发展，并由此催生农村市场的进一步发育，连锁拉动农村多元化的金融服务需求，这无疑为银行业金融机构，特别是农村金融机构的业务拓展和发展壮大带来广阔的空间和良好的历史机遇。解决农村地区金融机构网点覆盖率低、竞争不充分、服务不充分等问题，更好地支持新农村建设，关键是加快农村金融制度和产品创新。为此，国家积极推进农村金融机构改革，放宽农村金融准入政策，实行制度创新，近期还出台了《中国银监会关于银行业金融机构大力发展农村小额贷款业务的指导意见》（以下简称《意见》），要求银行业金融机构创新业务品种，大力发展农村小额贷款业务，进一步改进和加强金融服务，提高服务充分性。
新政策主要内容
扩大了机构范围。农户小额信用贷款和农户联保贷款原来只有农村合作金融机构（含农村信用社、农村合作银行和农村商业银行）开办，农业发展银行、邮政储蓄银行进行了试点，这次《意见》将此业务扩大到其他政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行，要求它们也要大力发展农村小额贷款业务。
放宽了贷款对象和贷款用途。传统小额贷款以支持家庭传统耕作农户和养殖户为主，《意见》则将服务对象扩大到农村多种经营户、个体工商户以及农村各类微小企业。贷款用途则扩大到农业、有利于提高农民收入的各产业、消费、外出创业等方面。
调整了贷款额度和贷款期限。《意见》大大提高了贷款限额，要求根据当地农村经济发展水平以及借款人生产经营状况、偿债能力、收入水平和信用状况，因地制宜地确定贷款额度。根据当地农业生产的特点、项目周期和综合还款能力等，灵活确定贷款周期，放宽了贷款期限，明确了展期原则。
扩大了贷款利率自主性。由于我国尚未实行利率市场化，加上银行业金融机构尚无能力建立完善的利率定价机制，因此《意见》明确要求实行贷款利率定价分级授权制度，将利率浮动范围与贷款权限一并授权，给予基层机构一定程度的利率自主权。
简化了贷款手续和服务方式。《意见》要求按照“先评级—后授权—再用信”的程序，建立农村小额贷款授信管理制度以及操作流程，强化了动态授信管理。《意见》还要求全面推广实践已经证明行之有效的贷款证，逐步把借记卡升级为贷记卡，在授信额度内采取“一次授信、分次使用、循环放贷”的方式。要求增加贷款申请受理渠道，进一步简化手续，改进服务方式。
强调了风险控制和外部环境建设。《意见》提出要建立激励约束机制，有效控制风险。加快建立农村社会征信体系，培育农村信用文化，创建良好的农村信用环境。《意见》提出尽快规范和完善农户和农村小企业信用档案，其目的是希望通过这种方式，解决借贷双方信息不对称问题，以避免农村金融市场存在不完全信息而导致的贷款回收率低下问题。在要求强化监管、完善纠错机制、鼓励金融创新的同时，《意见》也提出对农村小额贷款业务开展得好、效益持续提高的银行业金融机构，给予允许在农村地区增设机构、开办新业务等积极支持的奖励政策。
政策出台背景
随着我国农村经济快速发展，农村经济社会发生了深刻变化，呈现出如下特点：农户简单再生产向扩大再生产转变，简单生活需求向高层次消费需求转变，农业生产由传统的季节性向现代农业的长期性转变；农业生产中矛盾的主要方面已从增加农产品供给转向增加农民收入，从保障供给转向适应市场；经济成分与经营形式多层次性长期并存，农业的发展既要坚持家庭承包责任制这一基本制度，又要不断创造出新的制度安排，实现农业生产的第二次飞跃，农村地区已出现农户、合作社以及其他形式的经营实体；县域经济增长模式发生变化，县和县以下中小型民营工商企业逐渐成为县域经济发展的重点，多种所有制的乡村中小企业发展迅速，成为推动农村经济增长的主要模式；地区发展不平衡，农村经济发展的资金需求量大，但国家对农村的资金投入有限。
上述特点决定了农村经济发展对农村金融服务的需求特点。首先，资金需求总量更加巨大。据国家统计局初步测算，到2020年，新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右。按照过去农村投入资金中财政资金、信贷资金和社会资金的经验比例，即使考虑到公共财政加大对新农村建设投入的情况，所需资金中的大部分仍将由银行业金融机构提供。农户、合作社、乡村中小企业进行生产、流通所需要的大量资金，完全靠自身积累根本不现实，需要外来资金的注入和支持，农村金融服务需求将日渐强劲。农村小城镇建设的基础和核心是加速发展农村经济，在自身积累资金严重不足的情况下，亟需信贷资金的支持。其次，服务需求方式更加多样化。社会主义新农村建设涉及多领域、多层次、多类型的金融需求，既有一般农户的小额信贷需求，也有产业集群化龙头企业的大规模资金需求；既有普通的存贷款服务需求，更有保险、支付结算和理财等服务需求，客观上要求金融服务品种更加丰富，服务手段更加多样，服务方式更加便捷。农村小额金融需求由零散、小额向集中、大额转变，呈现出多元化、多层次特征。第三，中西部地区金融服务需求更加突出。中西部地区金融资源不足，金融网点不足，竞争力不足，金融服务整体水平较低。
农村小额贷款是向农户、农村工商户以及农村小企业提供的额度较小的贷款。近年来，银行业金融机构围绕发展农村小额贷款业务，改进金融服务，信贷投入不断增加，在支持农业和农村经济发展，支持农民增收方面做了大量工作。农村合作金融机构发放的农户小额信用贷款和农户联保贷款的广度不断拓展，邮政储蓄机构（正在改制为中国邮政储蓄银行）小额存单质押贷款试点工作稳步推进，农业发展银行部分省份分支机构农村小企业融资试点取得了新的进展。截至2006年末，农村金融机构涉农贷款余额达到4.5万亿元，占银行业金融机构贷款总量的18.8%。农村合作金融机构农业贷款大幅增加，农户贷款覆盖面逐步扩大。农村合作金融机构农业贷款余额12105亿元，其中农户贷款余额9196亿元，受益农户7000多万户，占全国农户总数的31.2%，占有贷款需求且符合贷款条件农户数的57.6%。
虽然近年来农村金融服务正在发生积极变化，但农村市场经济机制尚未真正建立，仍是不完全竞争市场，农村金融发展相对滞后，金融市场深化程度较低，与农民和农村经济发展不断增长的需求相比很不适应，与新农村建设和构建和谐社会的要求相比还有差距，农民贷款难和农村小企业贷款难等问题依然存在。大部分农村地区只有农村合作金融机构和邮政储蓄网点，形成金融机构单一化、金融市场日益垄断化的局面，一些偏远落后地区甚至还存在金融服务空白。银行业金融机构由于商业利润驱动，没有切实承担农村信贷投入的社会责任，在农村地区信贷投入少。另一方面，农村产业盈利性低，农民和小企业经营风险高、抵押担保手段少，农村金融消费者金融意识薄弱，部分农村地区信用环境较差，种种原因使农村贷款手续烦琐。再有，原有农村小额贷款制度滞后，利率定价机制不灵活，风险管理缺乏持续性，贷款用途、额度、期限、管理等与农村需求不适应，无法满足日益增长的资金需求。
农村小额贷款应坚持的原则
坚持为“三农”服务与防范风险、机构可持续发展相结合。农业的弱质性和高风险性导致农村信贷的风险要高于一般工商业贷款风险，从事农村金融服务的机构的风险自然要高于其他金融机构，同时，农村信贷的高分散性特点也加大了金融机构的经营成本。银行业金融机构作为自主经营、自担风险、自我发展的企业，获得合理利润是其可持续发展的必然要求。如果不按经济规律办事，片面强调支持“三农”而导致风险，发展不可持续，自然不可能持续发挥其支持“三农”的作用。因此,开展小额贷款业务，必须坚持商业可持续原则，做到发展业务和防范风险相结合。
坚持发挥正规金融主渠道作用与有效发挥各类小额贷款组织的补充作用相结合。我国农村经济发展客观上存在较强的地域性和层次性，农村金融需求主体对金融服务的需求也表现出较强的地域性和层次性特征。要从区域经济社会发展状况和资源禀赋条件出发，实行多层次小额贷款供给。政策性金融和商业性金融的适当分离，区别政府意志和企业行为，既保证了政府对农民、农业和农村给予资金扶持的目的，体现了对重要区域、重要产业的支持，同时也完善了商业性金融机构的企业行为，可以最大限度地解决农村金融供给效益长期低下的问题。农村信用社的改革，进一步明确了其职能定位，能有效地向农户提供面对面的服务。正在试点组建的村镇银行、贷款公司、互助资金组织也将为农村提供小额贷款服务。多样化、多层次的金融组织，如小额信贷组织、民间借贷等，只要加强调控，规范其行为，同样可以为农村经济发展作出贡献。
小额信贷其本质是为传统金融不能覆盖的广大有生产能力和贷款愿望的低收入阶层提供稀缺的资金，使其通过自身努力摆脱贫困和加速发展，我们要鼓励、支持农村小额信贷机构发展，充分发挥小额金融的作用。民间借贷在我国农村较为普遍，在农户和其他经营主体资金需求量多的地区更是广泛存在。应该承认，民间借贷是我国金融二元性特征以及农村金融需求难以从正规金融渠道得到满足的产物，也是我国农村地区非正规金融的主体，只要采取有效措施，积极引导，肯定符合供求关系的民间借贷的作用，遏制非法的金融活动，民间借贷组织可以在提供生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率，尤其是促进农村民营经济发展等方面起到积极作用。
坚持市场竞争与业务合作相结合。随着我国银行业组织体系以及其自身经营机制的不断完善，金融服务工具和手段逐渐多样化，服务层次和区域范围不断扩张，农村金融服务发生了积极变化，大大提高了农户和其他经营主体获得信贷资金的可能性。要实现农村金融服务充分的目的，既要鼓励银行业金融机构充分竞争，通过竞争来改善服务，又要提倡它们进行业务合作，进而建立竞争性、多样性和效率性的农村金融市场。鼓励国有商业银行和其他商业银行在坚持商业化经营的前提下，逐步加大对农业、农民、农村中小企业的支持力度。充分发挥政策性银行支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的作用。加快农村合作金融机构体制改革，使其真正成为产权明晰、管理规范、立足社区、服务“三农”的金融企业，同时在确保其商业化经营的前提下，大力改进服务方式，增加服务功能，真正发挥其农村金融主力军的作用。
坚持政策扶持与增强自身支农能力相结合。小额贷款业务的发展，不仅与银行业金融机构，还与地方经济发展水平、基础设施状况、信用程度、法治状况以及教育状况紧密相关，这些因素往往影响小额贷款的交易成本、借贷信息的对称程度，从而影响小额贷款作用的发挥，影响金融服务的充分化程度。与处于转型期的整个社会一样，由于信用环境不理想，农户信用贷款回收率有下降的趋势，严重挫伤了金融机构的积极性。我国经济发展的特点决定了我国农村金融市场不是一个完全竞争的市场，尤其是在金融机构与借款人信息不完全对称的情况下，如果完全依靠市场机制，则无法培育出一个农村社会所需要的金融市场。为弥补市场的失效，政府有必要适当介入金融市场并给予政策支持。因此发展小额贷款，既要考虑金融机构自身如何增强实力、完善功能、持续发展，更要考虑社会信用环境的建设和政策扶持的到位。
（作者系江西银监局副局长）