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编者按:在“大国崛起”成为流行话语之时,我们在此为每个国民的社会福利算一笔账。我们经历了计划经济时代的“国家负责,单位包办”,市场改革之后的“社会办福利”,再到如今“适度普惠”的晨光微现。这不仅仅是社会福利体系的变革,同时也是代表着国民权益进步的标记。
从单位国家保障走向个人社会保障,是一个伴随着国家与公民权利消长而进退的过程。
计划经济时代:个人与国家的“交换”
1949年的一场特大洪水,把刚刚宣布建立新国的人民政府推到了救灾的第一线。当时,这场特大洪水灾害席卷了中国16省份,受灾人口达4500多万人,大批的灾民和难民在各大中城市涌现。
后来被称为“补救型”的福利救助体系由此延续。人民政府迅速接收、改造了国民党政府和地方社区举办的救济院、慈善堂以及接受国外津贴的宗教的或世俗的救济福利机构,同时举办一批以组织灾民、难民“生产自救”为目标的收养单位和贫民生产单位,统称为“救济福利单位”。
1951年,政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。
1956年,全国总工会颁布了《职工生活困难补助办法》。同年,政府发布的《高级农业生产合作社示范章程》中规定,农业生产合作社于缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活沒有依靠的老、弱、病、残、孤、寡社员,应给予生产上和生活上的适当安排和照顾,并使其生、养、死、葬都有依靠。“五保”就此开始。
1958年,《救济失业工人暂行办法》以国家的名义颁布。
政治性的内容很快被注入这些福利。1957年武汉市第一教养院规定,“搞好老残教养工作,不只是使老残吃饱穿暖,而更重要的是进行社会主义教育,提高他们的政治觉悟,使他们体会到社会主义制度的优越性,增进生活兴趣”。
这一时期福利侧重的,主要是优抚革命烈士家属、革命军人家属和残废军人。
随后计划经济体系建立,城市被迅速纳入“单位体制”,“低工资、高福利”成为当时单位人的生活方式。作为单位人,生老病死各种费用全部由财政和企业负担,个人基本上不交纳任何费用。这种高福利,被认为是,“隐藏着交换关系对个人加以照顾以求换出个人的忠诚,是‘照顾’和‘控制’的交易行为”。
不过,想有这种交换关系并不是一件容易事。1958年,全国人大常委会通过《户口登记条例》,关上了农村人口通往城市的大门。当时,城里人约占全国人口1/10,这些人又被分为干部和工人身份,而根据他们就业的不同单位,又分属于政府机关及事业单位或是企业单位。
只有这1/10的城里人,才能享受由国家给予的高福利。
这就是新中国国民福利最初的形态。社会保障制度学者、全国人大常委、人大教授郑功成将其特点总结为“国家负责、单位包办、板块结构、封闭运行、缺乏效率”。
而在自给福利的农村,一场后来影响深远的合作医疗起步了。
1965年,湖北省长阳县乐园公社杜家村的覃祥官,为了应对当时流行的麻疹、百日咳、脑膜炎等疾病,建立了新中国历史上第一个农村合作医疗卫生室,让村民每人每年交纳1元以及一部分集体公益金,农民每次看病只需要交5分钱的挂号费,其他费用全部免除。这个制度,不惟使杜家村成为乐园公社惟一没有人死于传染病的村,而且传到毛泽东主席的手中,成为毛泽东主席“把医疗卫生工作的重点放到农村去!”的榜样。杜家村的合作医疗在全国范围内得到推广,合作医疗“一片红”,当时,农村绝大多数的县、公社和生产大队都建立了医疗卫生机构,形成了三级预防保健网。到1980年,全国约有90%的农村生产大队实行了合作医疗,合作医疗被世界银行誉为成功的“卫生革命”。“五保”制度和农村合作医疗制度是计划经济时代农村集体福利的两大亮点。不过,它是农民自给的福利。
市场化大潮之后:社会办福利还是政府缺位
变化始自80年代。市场化浪潮侵蚀了地基,以经济为中心不断推进的改革客观上在抽砖走瓦。单位制的瓦解,更使得小瓦房没有了依撑。
尽管经济在飞速上升,但从1982年到1992年,中国政府的社会福利的支出占国民生产总值的比重却持续下降,而且政府拨给社会福利机构的经费绝大部分用于其本身的日常开支,投入发展的只有1.%-15%。
社会福利社会化和市场化的改革方案由此提出。
1983年召开的全国第八次民政工作会议上,民政部部长崔乃夫连用几个“可以”来给下一步的福利政策定调:“社会福利事业国家可以办,社会、团体可以办,工厂、机关可以办,街道可以办,家庭也可以办”。
1984年民政部召开的漳州会议被视为是中国福利事业改革的起点和标志。这次会议明确,国家办的福利机构要进一步由国家包办向国家、集体、个人一起办的体制转变,进一步由救济型向福利型转变,由供养型向供养康复型转变,由封闭型向开放型转变。
1986年民政部正式提出了“社会福利社会办”的概念,确定在全国开展社会福利有奖募捐活动;1987年开始倡导社区服务;1991年“社会福利社会化”的概念被明确提出。
2000年,国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》,更为清楚地提出,推进社会福利社会化,要探索出一条国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子,实现社会福利事业的投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化和服务队伍专业化,建立与社会主义市场经济和社会发展相适应的社会福利事业管理和运行机制。
但是,更像是甩包袱的“福利社会化”,政府在其间出现缺席。
在社会保障的积累与支付主要由非公共部门和个人负担的情况下,2006年,我国各项社会保障基金总支出共6583亿元,仅占当年GDP的3.14%。这个比例在国际上比较是很低的。1993年,美国的社会保障支出占GDP的15.6%,同期日本占12.4%,德国则高达28.3%,特别是瑞典、芬兰等国家超过了30%,即使是采取“增长优先主义”方针的韩国也占4.4%。
在计划经济时期的管理体制被打破后,新的却没有建立起来,政府对全国国民福利的管理与实现途径出现混乱与茫然。
1984年,中央财经领导小组决定,全民企业养老保险由劳动部门负责,集体企业养老保险由人民保险公司负责。领导小组认为由中国人民保险公司经营城镇集体企业养老保险,可使养老金管理制度社会化、专业化,减轻国家和集体企业的负担。到90年代更分割成11个部门或行业自行统筹社会保险,这种部门分割导致的制度分割造成了极为严重的后果,许多地方集体企业退休人员陷入没有养老金的困境即是当初分割制度结下的恶果。
90年代初期,在缺乏严密论证并对必然出现的劳动者权益受损未作任何财务准备及预案的条件下,就轻率地用统账结合模式简单的替代当时的现收现付制,并在下发两个方案的同时让各地自主选择并重新设计方案,几乎是一夜之间就在一个国家出现数百种养老保险方案,结果造成了养老保险迄今仍然停留在地方统筹的层面,并在某种程度上蜕化成地方利益,甚至被国外看成了衡量投资环境的一个因素,许多劳动者因制度的地方分割而付出了很大代价。当很多年后废除户籍制度的呼声日渐高涨时,人们发现,户籍只是一个“冤大头”,真正作祟的,是附加在户籍之上的种种不同的福利。
到2000年,政府又将社会保险费由社保经办机构统一征收改为由各省份自主确定征收机构,部分地区改由地方税务系统代为征缴,结果制造了一个国家两个征收机构并存的世界独例,记账不清的风险已经出现。
混乱与迷茫,使得在中国经济的黄金增长期,国民福利呈现巨大的“断裂”态势。
2006年11月23日,央行副行长苏宁就表示,中国最终消费占GDP比重已从上世纪80年代超过62%下降到2005年的52.1%,居民消费率也从1991年的48.8%下降到2005年的38.2%,均为历史最低水平。然而,在中国居民消费率持续下降的同时,世界平均消费率则达78%-79%,这说明中国居民福利水平并没有与GDP同步增长。
而分配的不均衡也备受诟病。
郑功成的研究表明,“占全国总人口30%的城镇居民享受了95%以上的社会福利资源;而占全国总人口70%以上的农村居民只享有社会福利资源的5%。”“三农”问题空前突出,甚至连引以为豪的农村合作医疗,也“线断、网破、人走”,已经被毛主席送瘟神送走的血吸虫害等又重新肆虐。
就在城市内部也出现极大的分化。卫生部前副部长尹大魁曾透露说,公共医疗开支80%是用在领导干部身上的。但是,之后他就没再说话。
而“垄断福利”则成为一个极为走俏的词,成为中国国民福利的一个别样注脚。
关于国民福利的讨论在那个时候进入高潮,议题包括:“社会福利到底是谁的责任?”、“社会福利到底是‘免费午餐’还是‘有偿商品’?”、“公平与效率,孰更重要?”、“社会福利是经济发展的代价还是社会投资?”等等。
“适度普惠”远景
经过20多年高速增长,中国政府正在将消除经济社会发展失衡所带来的“阵痛”置于优先解决的位置,从“发展才是硬道理”,到“发展是第一要务”,再到“科学发展观”,发展思路嬗变的背后是:中国经济总量已经跃居世界第四,人均国民总收入步入了中等收入国家行列。但是,不相称的国民福利使得中国的发展总在内需不足的泥淖里转圈。
1998年后,社会保障制度开始作为一项基本的社会制度加以建设。
2000年10月,十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出:“完善的社会保障制度是社会主义市场经济的重要支柱,关系改革、发展、稳定的全局。”
十六大政治报告提出了全面建设小康社会的奋斗目标,其中包括“社会保障体系比较健全,社会就业比较充分。”
中共中央十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,进一步明确了要“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”。
党的十七大最终定调,明确提出“社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系”。
民政部副部长窦玉沛曾表示,中国将推进社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”的转变,加快社会福利事业发展。他说,中国未来福利事业的发展可以概括为“一个转变,三个结合”。一个转变就是推进社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”转变,补缺型的福利针对老年人、残疾人、孤儿,在转变过程中,要由特定的服务对象,向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变,同时在服务项目和产品的供给上,要满足他们不同层次的多样化的需求。
2001年以来,中央财政每年补贴社会保障的支出从20多亿元上升到700多亿元以上。
一系列颇具针对性的举措正在源源不断出台中:
2006年,农业税全面取消;农村义务教育开始免费;
2007年初,建设部部长汪光焘在全国建设工作会议上提出,本年度工作的主要目标,在房地产方面重点就是“所有城市(包括县城)都要建立廉租住房制度”;
2007年6月,国务院副总理回良玉在出席有关会议时宣布,中国开始“全面建立农村最低生活保障制度”;
2007年7月,国务院决定在全国79个大中城市开展全国首批城镇居民基本医疗保险试点工作,预计到2010年覆盖全国。
制度性的建设也在迅速推进:
建立全国社会保障基金理事会,开始积累具有战略储备意义的社会保障基金;
将下岗职工基本生活保障制度并人失业保险,使失业保险制度得以完整地发挥功能作用;
2003年《工傷保险条例》颁布,使工伤保险成为解除劳动者职业安全卫生后顾之忧的基本制度。
同期制定的《劳动保障监察条例》则使劳动保障工作进一步纳入了法制化的轨道。
此外,在最低生活保障制度、社会保障基金投资运营,以及作为补充保障措施的企业年金发展等方面也有了重要进展。
更重要的在于,一直以来只考虑城市居民的社会保障变成全国整体一盘棋。中央政府推进农村合作医疗并直接分担了相当的财政责任,各地均在探索农村居民最低生活保障制度并向城乡一体化的社会救助体系迈进,农民工在城市也被纳人了工伤保险等体系。十七大明确提出,到2020年,要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。
后30年,中国国民福利的再造特点,郑功成总结为“政府主导、责任分担、社会化、多层次”。“这是一个伴随着国家与公民权利消长而进退的过程。”郑功成说。
从单位国家保障走向个人社会保障,是一个伴随着国家与公民权利消长而进退的过程。
计划经济时代:个人与国家的“交换”
1949年的一场特大洪水,把刚刚宣布建立新国的人民政府推到了救灾的第一线。当时,这场特大洪水灾害席卷了中国16省份,受灾人口达4500多万人,大批的灾民和难民在各大中城市涌现。
后来被称为“补救型”的福利救助体系由此延续。人民政府迅速接收、改造了国民党政府和地方社区举办的救济院、慈善堂以及接受国外津贴的宗教的或世俗的救济福利机构,同时举办一批以组织灾民、难民“生产自救”为目标的收养单位和贫民生产单位,统称为“救济福利单位”。
1951年,政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。
1956年,全国总工会颁布了《职工生活困难补助办法》。同年,政府发布的《高级农业生产合作社示范章程》中规定,农业生产合作社于缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活沒有依靠的老、弱、病、残、孤、寡社员,应给予生产上和生活上的适当安排和照顾,并使其生、养、死、葬都有依靠。“五保”就此开始。
1958年,《救济失业工人暂行办法》以国家的名义颁布。
政治性的内容很快被注入这些福利。1957年武汉市第一教养院规定,“搞好老残教养工作,不只是使老残吃饱穿暖,而更重要的是进行社会主义教育,提高他们的政治觉悟,使他们体会到社会主义制度的优越性,增进生活兴趣”。
这一时期福利侧重的,主要是优抚革命烈士家属、革命军人家属和残废军人。
随后计划经济体系建立,城市被迅速纳入“单位体制”,“低工资、高福利”成为当时单位人的生活方式。作为单位人,生老病死各种费用全部由财政和企业负担,个人基本上不交纳任何费用。这种高福利,被认为是,“隐藏着交换关系对个人加以照顾以求换出个人的忠诚,是‘照顾’和‘控制’的交易行为”。
不过,想有这种交换关系并不是一件容易事。1958年,全国人大常委会通过《户口登记条例》,关上了农村人口通往城市的大门。当时,城里人约占全国人口1/10,这些人又被分为干部和工人身份,而根据他们就业的不同单位,又分属于政府机关及事业单位或是企业单位。
只有这1/10的城里人,才能享受由国家给予的高福利。
这就是新中国国民福利最初的形态。社会保障制度学者、全国人大常委、人大教授郑功成将其特点总结为“国家负责、单位包办、板块结构、封闭运行、缺乏效率”。
而在自给福利的农村,一场后来影响深远的合作医疗起步了。
1965年,湖北省长阳县乐园公社杜家村的覃祥官,为了应对当时流行的麻疹、百日咳、脑膜炎等疾病,建立了新中国历史上第一个农村合作医疗卫生室,让村民每人每年交纳1元以及一部分集体公益金,农民每次看病只需要交5分钱的挂号费,其他费用全部免除。这个制度,不惟使杜家村成为乐园公社惟一没有人死于传染病的村,而且传到毛泽东主席的手中,成为毛泽东主席“把医疗卫生工作的重点放到农村去!”的榜样。杜家村的合作医疗在全国范围内得到推广,合作医疗“一片红”,当时,农村绝大多数的县、公社和生产大队都建立了医疗卫生机构,形成了三级预防保健网。到1980年,全国约有90%的农村生产大队实行了合作医疗,合作医疗被世界银行誉为成功的“卫生革命”。“五保”制度和农村合作医疗制度是计划经济时代农村集体福利的两大亮点。不过,它是农民自给的福利。
市场化大潮之后:社会办福利还是政府缺位
变化始自80年代。市场化浪潮侵蚀了地基,以经济为中心不断推进的改革客观上在抽砖走瓦。单位制的瓦解,更使得小瓦房没有了依撑。
尽管经济在飞速上升,但从1982年到1992年,中国政府的社会福利的支出占国民生产总值的比重却持续下降,而且政府拨给社会福利机构的经费绝大部分用于其本身的日常开支,投入发展的只有1.%-15%。
社会福利社会化和市场化的改革方案由此提出。
1983年召开的全国第八次民政工作会议上,民政部部长崔乃夫连用几个“可以”来给下一步的福利政策定调:“社会福利事业国家可以办,社会、团体可以办,工厂、机关可以办,街道可以办,家庭也可以办”。
1984年民政部召开的漳州会议被视为是中国福利事业改革的起点和标志。这次会议明确,国家办的福利机构要进一步由国家包办向国家、集体、个人一起办的体制转变,进一步由救济型向福利型转变,由供养型向供养康复型转变,由封闭型向开放型转变。
1986年民政部正式提出了“社会福利社会办”的概念,确定在全国开展社会福利有奖募捐活动;1987年开始倡导社区服务;1991年“社会福利社会化”的概念被明确提出。
2000年,国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》,更为清楚地提出,推进社会福利社会化,要探索出一条国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子,实现社会福利事业的投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化和服务队伍专业化,建立与社会主义市场经济和社会发展相适应的社会福利事业管理和运行机制。
但是,更像是甩包袱的“福利社会化”,政府在其间出现缺席。
在社会保障的积累与支付主要由非公共部门和个人负担的情况下,2006年,我国各项社会保障基金总支出共6583亿元,仅占当年GDP的3.14%。这个比例在国际上比较是很低的。1993年,美国的社会保障支出占GDP的15.6%,同期日本占12.4%,德国则高达28.3%,特别是瑞典、芬兰等国家超过了30%,即使是采取“增长优先主义”方针的韩国也占4.4%。
在计划经济时期的管理体制被打破后,新的却没有建立起来,政府对全国国民福利的管理与实现途径出现混乱与茫然。
1984年,中央财经领导小组决定,全民企业养老保险由劳动部门负责,集体企业养老保险由人民保险公司负责。领导小组认为由中国人民保险公司经营城镇集体企业养老保险,可使养老金管理制度社会化、专业化,减轻国家和集体企业的负担。到90年代更分割成11个部门或行业自行统筹社会保险,这种部门分割导致的制度分割造成了极为严重的后果,许多地方集体企业退休人员陷入没有养老金的困境即是当初分割制度结下的恶果。
90年代初期,在缺乏严密论证并对必然出现的劳动者权益受损未作任何财务准备及预案的条件下,就轻率地用统账结合模式简单的替代当时的现收现付制,并在下发两个方案的同时让各地自主选择并重新设计方案,几乎是一夜之间就在一个国家出现数百种养老保险方案,结果造成了养老保险迄今仍然停留在地方统筹的层面,并在某种程度上蜕化成地方利益,甚至被国外看成了衡量投资环境的一个因素,许多劳动者因制度的地方分割而付出了很大代价。当很多年后废除户籍制度的呼声日渐高涨时,人们发现,户籍只是一个“冤大头”,真正作祟的,是附加在户籍之上的种种不同的福利。
到2000年,政府又将社会保险费由社保经办机构统一征收改为由各省份自主确定征收机构,部分地区改由地方税务系统代为征缴,结果制造了一个国家两个征收机构并存的世界独例,记账不清的风险已经出现。
混乱与迷茫,使得在中国经济的黄金增长期,国民福利呈现巨大的“断裂”态势。
2006年11月23日,央行副行长苏宁就表示,中国最终消费占GDP比重已从上世纪80年代超过62%下降到2005年的52.1%,居民消费率也从1991年的48.8%下降到2005年的38.2%,均为历史最低水平。然而,在中国居民消费率持续下降的同时,世界平均消费率则达78%-79%,这说明中国居民福利水平并没有与GDP同步增长。
而分配的不均衡也备受诟病。
郑功成的研究表明,“占全国总人口30%的城镇居民享受了95%以上的社会福利资源;而占全国总人口70%以上的农村居民只享有社会福利资源的5%。”“三农”问题空前突出,甚至连引以为豪的农村合作医疗,也“线断、网破、人走”,已经被毛主席送瘟神送走的血吸虫害等又重新肆虐。
就在城市内部也出现极大的分化。卫生部前副部长尹大魁曾透露说,公共医疗开支80%是用在领导干部身上的。但是,之后他就没再说话。
而“垄断福利”则成为一个极为走俏的词,成为中国国民福利的一个别样注脚。
关于国民福利的讨论在那个时候进入高潮,议题包括:“社会福利到底是谁的责任?”、“社会福利到底是‘免费午餐’还是‘有偿商品’?”、“公平与效率,孰更重要?”、“社会福利是经济发展的代价还是社会投资?”等等。
“适度普惠”远景
经过20多年高速增长,中国政府正在将消除经济社会发展失衡所带来的“阵痛”置于优先解决的位置,从“发展才是硬道理”,到“发展是第一要务”,再到“科学发展观”,发展思路嬗变的背后是:中国经济总量已经跃居世界第四,人均国民总收入步入了中等收入国家行列。但是,不相称的国民福利使得中国的发展总在内需不足的泥淖里转圈。
1998年后,社会保障制度开始作为一项基本的社会制度加以建设。
2000年10月,十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出:“完善的社会保障制度是社会主义市场经济的重要支柱,关系改革、发展、稳定的全局。”
十六大政治报告提出了全面建设小康社会的奋斗目标,其中包括“社会保障体系比较健全,社会就业比较充分。”
中共中央十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,进一步明确了要“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”。
党的十七大最终定调,明确提出“社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系”。
民政部副部长窦玉沛曾表示,中国将推进社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”的转变,加快社会福利事业发展。他说,中国未来福利事业的发展可以概括为“一个转变,三个结合”。一个转变就是推进社会福利由“补缺型”向“适度普惠型”转变,补缺型的福利针对老年人、残疾人、孤儿,在转变过程中,要由特定的服务对象,向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变,同时在服务项目和产品的供给上,要满足他们不同层次的多样化的需求。
2001年以来,中央财政每年补贴社会保障的支出从20多亿元上升到700多亿元以上。
一系列颇具针对性的举措正在源源不断出台中:
2006年,农业税全面取消;农村义务教育开始免费;
2007年初,建设部部长汪光焘在全国建设工作会议上提出,本年度工作的主要目标,在房地产方面重点就是“所有城市(包括县城)都要建立廉租住房制度”;
2007年6月,国务院副总理回良玉在出席有关会议时宣布,中国开始“全面建立农村最低生活保障制度”;
2007年7月,国务院决定在全国79个大中城市开展全国首批城镇居民基本医疗保险试点工作,预计到2010年覆盖全国。
制度性的建设也在迅速推进:
建立全国社会保障基金理事会,开始积累具有战略储备意义的社会保障基金;
将下岗职工基本生活保障制度并人失业保险,使失业保险制度得以完整地发挥功能作用;
2003年《工傷保险条例》颁布,使工伤保险成为解除劳动者职业安全卫生后顾之忧的基本制度。
同期制定的《劳动保障监察条例》则使劳动保障工作进一步纳入了法制化的轨道。
此外,在最低生活保障制度、社会保障基金投资运营,以及作为补充保障措施的企业年金发展等方面也有了重要进展。
更重要的在于,一直以来只考虑城市居民的社会保障变成全国整体一盘棋。中央政府推进农村合作医疗并直接分担了相当的财政责任,各地均在探索农村居民最低生活保障制度并向城乡一体化的社会救助体系迈进,农民工在城市也被纳人了工伤保险等体系。十七大明确提出,到2020年,要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。
后30年,中国国民福利的再造特点,郑功成总结为“政府主导、责任分担、社会化、多层次”。“这是一个伴随着国家与公民权利消长而进退的过程。”郑功成说。