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国家工商总局周伯华局长在全国工商行政管理工作会议上的讲话中提出，要着力研究和解决涉及全局和扰乱区域经济发展秩序的问题，努力防止市场监管的系统性风险和区域性风险。近几年来，北京市工商局始终坚持“风险管理和风险控制”的监管思路，通过对风险因素、风险环节和风险区域的准确识别和科学评估，实现了对首都市场秩序的有效控制，风险管理在奥运会和国庆食品安全和市场秩序保障工作中也发挥了极其重要的作用。2010年，风险管理工作的重点将围绕有效整合包括各类静态和动态监管数据在内的信息资源，科学评估辖区内面临的各种市场秩序监管风险，有效防范市场监管的系统性风险和区域性风险，实现日常监管与风险监管的有效对接。
一、风险管理的内涵
市场秩序风险是在特定客观情况下，在特定时间内，市场中的某一事件其预期结果与实际结果间的变动程度。变动程度越大，风险越大；反之，则越小。这一定义首先确认市场秩序风险是客观存在的，其大小可度量；其次。风险的存在与客观环境和一定的时空条件有关，当这些条件发生变化时，风险也可能发生变化；最后，风险伴随着企业经营活动的开展而存在，只有在市场中进行经营活动时，才会对该活动有一个预期结果，这是风险存在的前提。
风险管理，是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程。在风险监管模式下，通过对市场秩序形势和市场秩序风险进行分析和研究，动态评估市场秩序风险变化情况，并对可能产生的风险隐患提出预警，研究提出消除市场秩序中不稳定、不健康因素的对策措施。
风险管理的重点包括以下四个方面：一是事前管理，即从传统的事后合规性监管向事前预防的动态监管转变；二是科学管理，即从传统的经验判断向科学评估转变：三是重点管理，从传统的粗放式监管向重点防范高风险的差异化监管转变；四是服务公众，在实施风险监管的同时加强与消费者密切相关的预警信息的披露。
二、市场秩序风险的表现层次
市场秩序风险主要分为两大类，一类是市场主体风险，包括虚假出资、商业贿赂、商业欺诈等风险：另一类是市场交易客体风险，包括流通领域食品安全、商品质量和服务风险。市场客体风险根据风险的类型可以分为质量风险、虚假宣传风险和知识产权风险：而市场主体风险又分为系统性风险(整体风险)和非系统性风险(个体风险)。系统性风险是指由于某种全局性的共同因素引起某一行业或某一区域所有企业都存在相同的风险因素，非系统性风险是某一企业特有的风险。
系统性风险又可以按照区域、行业等划分为区域风险和行业风险。由于风险的存在与客观环境和一定的时空条件有关，因此非系统性风险一般包括风险的行业属性、空间属性和时间属性。风险的表现层次如下：
相对于非系统性风险，系统性风险是危害比较大的风险。因为非系统性风险可能是单一经营者自身原因造成的，不具有典型性：而系统性风险可能是制度或规则上的漏洞和缺陷，具有普遍意义，风险有大规模爆发的可能，是风险监管的重点。当然，随着风险的转移和扩散，非系统性风险也可能演变成系统性风险，因此对非系统性风险应判断其是否具有苗头性和普遍意义。
三、当前市场秩序风险存在的主要原因
(一)信息不对称是高风险群体充斥市场的主要原因
信息不对称主要表现为逆向选择问题，即交易双方在达成协议前，南于不知道产品的质量高低，因此只能够根据平均质量支付价格，这样质量高于平均水平的产品就会因为卖不上价钱而退出市场，结果就是造成低风险群体退出市场，市场上充斥的大都是高风险群体。就商品质量和食品安全而言，安全性高的商品或食品就会被安全性低的商品或食品“挤出”市场。
政府在解决信息不对称方面的作为主要包括两个方面的内容：一是发布以质量监测为基础的商品质量信息：二是发布以风险评估为基础的消费指导和消费预警。
(二)低成本的无序退市成为市场秩序的主要隐患
目前企业退出主要有两种途径：一是守信、守法企业的有序退出途径，即办理注销，这就意味着需要清理债权债务，需要完税和公告注销；二是违法、失信企业的无序退出途径，即吊销营业执照。企业在有序退出时。需要提供多种材料，履行多种程序以后方可办理注销登记；而无序退出时，只需承担较小的机会成本。因此，吊销营业执照已成为市场主体低成本退市或“侵权式”退市的“首选”方式。这种无序退市的市场主体必然会有一部分通过退出有意识地侵权获利，产生“外部性”行为。
政府在解决无序退市方面的作为主要为两个方面：一是锁定无序退市企业的法定代表人的再投资行为，二是建立主体资格与经营资格相分离的企业登记制度。
(三)信用机制的不健全是造成非系统性风险在区域间转移的基本原因
市场经济是信用经济，信用机制是维护市场经济秩序的基石。而信用机制的缺失将导致市场主体之间无法建立起长期的、稳固的经济联系，在市场信息流动缓慢和透明度较低的情况下，风险主体就会倾向于向其他区域转移。
政府在解决信用机制不健全方面的作为主要为两个方面：一是通过行政强制和行政限制行为强化企业信用信息的行政约束功能，二是通过扩大信用信息的公示和传播强化企业信用信息的市场约束功能。
(四)行业自律机制的缺失是造成非系统性风险向全行业扩散的主要原因
行业协会的行业自律机制主要包括两个方面的内容，一方面是行业内对国家法律法规的遵守和贯彻，另一方面是行业内的行规行约制约自己的行为。近年来，我们更多地强调行业自律的第一个功能。这就造成行业协会在运用行规行约制约自己的功能没有得到有效发挥，这将导致行业内非系统性风险演变成普遍认可的潜规则，最终形成全行业的风险。
政府在行业自律机制建设方面的作为主要包括两个方面的内容：一是引导行业协会建立行规行约实现自我管理的功能；二是引导行业协会发挥在消除行业潜规则规范行业秩序方面的功能。
四、市场秩序风险监管的主要思路
(一)风险的识别与评估
对于风险的识别与评估问题，可以从两个角度来分析。一是从工商职能和问责的角度来审视风险。可以称之为“问责风险评估”，包括三个层次：第一类风险是直接影响人身财产生命安全的风险，这类风险属于首要问责的风险，包括无照经营、食品安全风险等；第二类风险是存在重大市场秩序隐患的风险，这类风险属于直接问责的风险，包括传销、欺诈等；第三类是南于消费争议等民事纠纷行为引起的群体性事件风险，这类风险属于间接问责的风险，包括知名产品的虚假宣传等。二是从统计资料和检测数据分析的角度来审视风险，称之为“概率风险评估”。评估资料来源主要包括三个方面：一是历史案件信息，二是查证属实的投诉举报信息，三是抽查检测数据。根据问责的轻重程度将风险分成若干类别，根据统计资料和监测数据将风险分成若干级别，建立问 责风险与市场秩序风险相结合的分类分级制度。
(二)风险的监控与预警
经过风险识别和评估环节确定的风险属于静态的、潜在的风险。而风险监控是对风险识别和评估环节确定的风险实施动态跟踪的过程，通过动态的跟踪监控，分析风险的实时状态和发展趋势，从而准确地预测发生风险的可能性。风险监控的信息来源是实时的巡查信息、案件信息和投诉举报信息。风险预警是判断各种风险指标和因素是否突破了风险警戒线，根据判断结果决定是否发出警报，发出何种程度的警报以及用什么方式发出警报。
(三)风险的控制与应对
对于风险识别和评估环节确定的静态风险，建立“预防性控制机制”。一是建立与风险类别和等级相适应的巡查机制。二是要将该风险的类型和级别与执法资源相匹配，例如集中执法力量防范高级别风险。j是针对不同表现形式的风险采取不同的控制措施，例如对于众多的中小企业可以实施以行业性风险监控为重点的效能化管理。
对于风险监控和预警环节确定的动态风险，建立“发现性控制机制”。一是要反馈到风险评估环节，调整相应风险的级别；二是根据风险的紧急和严重程度，通过行政指导、公示披露、专项整治、应急执法等措施，最大限度的消除隐患、恢复常态。三是高度警惕和关注风险的扩散(包括风险的转移和放大)，要避免风险由点到面、由局部向全区域蔓延，防止非系统性风险放大为行业风险。需要强调的是，高风险群的转移要比消失更为普遍，因此风险化解后的跟踪非常重要。此外，风险扩散程度与时间具有非常大的相关性。因此快速反应和快速决策是控制风险扩散的最有效方式。
五、加强市场秩序风险监管的建议
(一)建立与风险类别和风险等级相适应的巡查机制
在对辖区内市场主体的风险分析的基础上，运用最适合的巡查方式，提高监管效能。
一是现场检查，对于现场具有商品(食品)的加工、制作、储藏、销售行为的市场主体，因为这类企业具有较高的商品质量风险和知识产权风险，因此采取现场检查的方式。现场检查的方式包括书面核查、实物检查和抽查检测三种方式。要重点关注能够引发部门监管责任的“问责风险”，强化对风险环节的痕迹化管理。
二是对于位于写字楼里面的一般性商务企业，通过MSN等即时通讯工具与写字楼主办单位取得动态联系，让主办单位将写字楼内企业的异动变化情况反馈给工商部门，例如有企业仓促撤离等现象时需要及时报告。对于需要书面核查的具体企业，也可以通过MSN点对点地提交相关材料。
三是对于现场没有直接交易但是提供商品和服务的企业，应将企业网站作为风险控制的主要对象。
(二)建立市场秩序风险指标体系，从定性的风险描述向定量的风险指标控制转变
市场秩序风险指标是在风险识别和评估过程中用来判定风险高低的量化数据。既可以是针对系统性风险(行业、区域)的统计类指标，也可以是针对具体非系统性风险的个性化指标。市场秩序风险指标可以分为两种类型，一种是概率类指标，另一种是阈值类指标。概率类指标要看偏离程度，阈值类指标要看是否越过限制值。
指标在选取时应该满足三个条件：一是指标对市场秩序风险的重要程度，这决定了指标的有效性；二是指标的变化应该能足够反映风险的变动情况。这决定了指标的灵敏性；三是指标需要较全面地反映市场秩序风险情况，这反映了指标的完备性。
(三)建立市场秩序风险数据库，强化风险管理的精细化水平
精细化管理最主要的是要突出一个“细”字，这表现在三个方面：一是建立风险数据库，细分行业与商品类型，然后在每种类型的基础上分析其潜在风险，形成以行业风险为核心的主体风险数据库。以及以商品质量风险为核心的客体风险数据库；二是细分风险管理的职责和岗位，根据风险的行业属性、区域属性和时间属性确定各类风险的具体管理思路，明确相应的管理职责和岗位；三是细化流程和环节，针对每一项管理职责和每一个岗位，都要细化具体的管理流程和执法环节，包括巡查什么事项，检测什么项目等。
(四)建立市场秩序风险的预警机制，强化风险管理的公共服务职能
风险预警可以分为三种类型：一是非常态预警，二是高频率预警，三是超标预警。非常态预警是指当风险指标大幅度偏离常态数量时，即可对相应市场秩序风险进行预警。高频率预警是指不安全事件频繁发生时，即对该事件进行预警，可应用于投诉举报和案件中。超标预警是检测指标超过设定的限量值时进行的预警，可应用于抽查检测合格率的预警。
一、风险管理的内涵
市场秩序风险是在特定客观情况下，在特定时间内，市场中的某一事件其预期结果与实际结果间的变动程度。变动程度越大，风险越大；反之，则越小。这一定义首先确认市场秩序风险是客观存在的，其大小可度量；其次。风险的存在与客观环境和一定的时空条件有关，当这些条件发生变化时，风险也可能发生变化；最后，风险伴随着企业经营活动的开展而存在，只有在市场中进行经营活动时，才会对该活动有一个预期结果，这是风险存在的前提。
风险管理，是指如何在一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程。在风险监管模式下，通过对市场秩序形势和市场秩序风险进行分析和研究，动态评估市场秩序风险变化情况，并对可能产生的风险隐患提出预警，研究提出消除市场秩序中不稳定、不健康因素的对策措施。
风险管理的重点包括以下四个方面：一是事前管理，即从传统的事后合规性监管向事前预防的动态监管转变；二是科学管理，即从传统的经验判断向科学评估转变：三是重点管理，从传统的粗放式监管向重点防范高风险的差异化监管转变；四是服务公众，在实施风险监管的同时加强与消费者密切相关的预警信息的披露。
二、市场秩序风险的表现层次
市场秩序风险主要分为两大类，一类是市场主体风险，包括虚假出资、商业贿赂、商业欺诈等风险：另一类是市场交易客体风险，包括流通领域食品安全、商品质量和服务风险。市场客体风险根据风险的类型可以分为质量风险、虚假宣传风险和知识产权风险：而市场主体风险又分为系统性风险(整体风险)和非系统性风险(个体风险)。系统性风险是指由于某种全局性的共同因素引起某一行业或某一区域所有企业都存在相同的风险因素，非系统性风险是某一企业特有的风险。
系统性风险又可以按照区域、行业等划分为区域风险和行业风险。由于风险的存在与客观环境和一定的时空条件有关，因此非系统性风险一般包括风险的行业属性、空间属性和时间属性。风险的表现层次如下：
相对于非系统性风险，系统性风险是危害比较大的风险。因为非系统性风险可能是单一经营者自身原因造成的，不具有典型性：而系统性风险可能是制度或规则上的漏洞和缺陷，具有普遍意义，风险有大规模爆发的可能，是风险监管的重点。当然，随着风险的转移和扩散，非系统性风险也可能演变成系统性风险，因此对非系统性风险应判断其是否具有苗头性和普遍意义。
三、当前市场秩序风险存在的主要原因
(一)信息不对称是高风险群体充斥市场的主要原因
信息不对称主要表现为逆向选择问题，即交易双方在达成协议前，南于不知道产品的质量高低，因此只能够根据平均质量支付价格，这样质量高于平均水平的产品就会因为卖不上价钱而退出市场，结果就是造成低风险群体退出市场，市场上充斥的大都是高风险群体。就商品质量和食品安全而言，安全性高的商品或食品就会被安全性低的商品或食品“挤出”市场。
政府在解决信息不对称方面的作为主要包括两个方面的内容：一是发布以质量监测为基础的商品质量信息：二是发布以风险评估为基础的消费指导和消费预警。
(二)低成本的无序退市成为市场秩序的主要隐患
目前企业退出主要有两种途径：一是守信、守法企业的有序退出途径，即办理注销，这就意味着需要清理债权债务，需要完税和公告注销；二是违法、失信企业的无序退出途径，即吊销营业执照。企业在有序退出时。需要提供多种材料，履行多种程序以后方可办理注销登记；而无序退出时，只需承担较小的机会成本。因此，吊销营业执照已成为市场主体低成本退市或“侵权式”退市的“首选”方式。这种无序退市的市场主体必然会有一部分通过退出有意识地侵权获利，产生“外部性”行为。
政府在解决无序退市方面的作为主要为两个方面：一是锁定无序退市企业的法定代表人的再投资行为，二是建立主体资格与经营资格相分离的企业登记制度。
(三)信用机制的不健全是造成非系统性风险在区域间转移的基本原因
市场经济是信用经济，信用机制是维护市场经济秩序的基石。而信用机制的缺失将导致市场主体之间无法建立起长期的、稳固的经济联系，在市场信息流动缓慢和透明度较低的情况下，风险主体就会倾向于向其他区域转移。
政府在解决信用机制不健全方面的作为主要为两个方面：一是通过行政强制和行政限制行为强化企业信用信息的行政约束功能，二是通过扩大信用信息的公示和传播强化企业信用信息的市场约束功能。
(四)行业自律机制的缺失是造成非系统性风险向全行业扩散的主要原因
行业协会的行业自律机制主要包括两个方面的内容，一方面是行业内对国家法律法规的遵守和贯彻，另一方面是行业内的行规行约制约自己的行为。近年来，我们更多地强调行业自律的第一个功能。这就造成行业协会在运用行规行约制约自己的功能没有得到有效发挥，这将导致行业内非系统性风险演变成普遍认可的潜规则，最终形成全行业的风险。
政府在行业自律机制建设方面的作为主要包括两个方面的内容：一是引导行业协会建立行规行约实现自我管理的功能；二是引导行业协会发挥在消除行业潜规则规范行业秩序方面的功能。
四、市场秩序风险监管的主要思路
(一)风险的识别与评估
对于风险的识别与评估问题，可以从两个角度来分析。一是从工商职能和问责的角度来审视风险。可以称之为“问责风险评估”，包括三个层次：第一类风险是直接影响人身财产生命安全的风险，这类风险属于首要问责的风险，包括无照经营、食品安全风险等；第二类风险是存在重大市场秩序隐患的风险，这类风险属于直接问责的风险，包括传销、欺诈等；第三类是南于消费争议等民事纠纷行为引起的群体性事件风险，这类风险属于间接问责的风险，包括知名产品的虚假宣传等。二是从统计资料和检测数据分析的角度来审视风险，称之为“概率风险评估”。评估资料来源主要包括三个方面：一是历史案件信息，二是查证属实的投诉举报信息，三是抽查检测数据。根据问责的轻重程度将风险分成若干类别，根据统计资料和监测数据将风险分成若干级别，建立问 责风险与市场秩序风险相结合的分类分级制度。
(二)风险的监控与预警
经过风险识别和评估环节确定的风险属于静态的、潜在的风险。而风险监控是对风险识别和评估环节确定的风险实施动态跟踪的过程，通过动态的跟踪监控，分析风险的实时状态和发展趋势，从而准确地预测发生风险的可能性。风险监控的信息来源是实时的巡查信息、案件信息和投诉举报信息。风险预警是判断各种风险指标和因素是否突破了风险警戒线，根据判断结果决定是否发出警报，发出何种程度的警报以及用什么方式发出警报。
(三)风险的控制与应对
对于风险识别和评估环节确定的静态风险，建立“预防性控制机制”。一是建立与风险类别和等级相适应的巡查机制。二是要将该风险的类型和级别与执法资源相匹配，例如集中执法力量防范高级别风险。j是针对不同表现形式的风险采取不同的控制措施，例如对于众多的中小企业可以实施以行业性风险监控为重点的效能化管理。
对于风险监控和预警环节确定的动态风险，建立“发现性控制机制”。一是要反馈到风险评估环节，调整相应风险的级别；二是根据风险的紧急和严重程度，通过行政指导、公示披露、专项整治、应急执法等措施，最大限度的消除隐患、恢复常态。三是高度警惕和关注风险的扩散(包括风险的转移和放大)，要避免风险由点到面、由局部向全区域蔓延，防止非系统性风险放大为行业风险。需要强调的是，高风险群的转移要比消失更为普遍，因此风险化解后的跟踪非常重要。此外，风险扩散程度与时间具有非常大的相关性。因此快速反应和快速决策是控制风险扩散的最有效方式。
五、加强市场秩序风险监管的建议
(一)建立与风险类别和风险等级相适应的巡查机制
在对辖区内市场主体的风险分析的基础上，运用最适合的巡查方式，提高监管效能。
一是现场检查，对于现场具有商品(食品)的加工、制作、储藏、销售行为的市场主体，因为这类企业具有较高的商品质量风险和知识产权风险，因此采取现场检查的方式。现场检查的方式包括书面核查、实物检查和抽查检测三种方式。要重点关注能够引发部门监管责任的“问责风险”，强化对风险环节的痕迹化管理。
二是对于位于写字楼里面的一般性商务企业，通过MSN等即时通讯工具与写字楼主办单位取得动态联系，让主办单位将写字楼内企业的异动变化情况反馈给工商部门，例如有企业仓促撤离等现象时需要及时报告。对于需要书面核查的具体企业，也可以通过MSN点对点地提交相关材料。
三是对于现场没有直接交易但是提供商品和服务的企业，应将企业网站作为风险控制的主要对象。
(二)建立市场秩序风险指标体系，从定性的风险描述向定量的风险指标控制转变
市场秩序风险指标是在风险识别和评估过程中用来判定风险高低的量化数据。既可以是针对系统性风险(行业、区域)的统计类指标，也可以是针对具体非系统性风险的个性化指标。市场秩序风险指标可以分为两种类型，一种是概率类指标，另一种是阈值类指标。概率类指标要看偏离程度，阈值类指标要看是否越过限制值。
指标在选取时应该满足三个条件：一是指标对市场秩序风险的重要程度，这决定了指标的有效性；二是指标的变化应该能足够反映风险的变动情况。这决定了指标的灵敏性；三是指标需要较全面地反映市场秩序风险情况，这反映了指标的完备性。
(三)建立市场秩序风险数据库，强化风险管理的精细化水平
精细化管理最主要的是要突出一个“细”字，这表现在三个方面：一是建立风险数据库，细分行业与商品类型，然后在每种类型的基础上分析其潜在风险，形成以行业风险为核心的主体风险数据库。以及以商品质量风险为核心的客体风险数据库；二是细分风险管理的职责和岗位，根据风险的行业属性、区域属性和时间属性确定各类风险的具体管理思路，明确相应的管理职责和岗位；三是细化流程和环节，针对每一项管理职责和每一个岗位，都要细化具体的管理流程和执法环节，包括巡查什么事项，检测什么项目等。
(四)建立市场秩序风险的预警机制，强化风险管理的公共服务职能
风险预警可以分为三种类型：一是非常态预警，二是高频率预警，三是超标预警。非常态预警是指当风险指标大幅度偏离常态数量时，即可对相应市场秩序风险进行预警。高频率预警是指不安全事件频繁发生时，即对该事件进行预警，可应用于投诉举报和案件中。超标预警是检测指标超过设定的限量值时进行的预警，可应用于抽查检测合格率的预警。