当前，在中国特色社会主义法律体系已经形成、各方面基本上做到有法可依的情况下，立法重在解决法律法规的质量问题，要实现从“数量型”向“质量型”的转变。古人云：“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”如果立法先天不足，存在质量问题，执法、司法、守法就不可避免地会出现问题，甚至引起不良后果。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“良法是善治之前提”，“抓住立法质量这个关键”。这是对立法工作提出的重大改革要求。根据《决定》的要求，我们要进一步改革和完善立法体制机制，进一步厘清和明确立法理念和路径，努力使每一项立法都成为良善立法。具体来说，需要做到以下几个方面：
　　以党的领导、人大主导作为立法的政治保障。加强党对立法工作的领导，就是要确保党集中了人民意愿的主张，通过立法机关按照法定程序转变为国家意志，使之成为全社会一体遵循的行为规范和准则。立法中涉及的重大问题，如重大体制、政策调整问题，各方面意见分歧大、难以协调达成共识的社会高度关注的重大制度设计问题，决策权在中央和党委，需要报经中央和党委决定。江苏省始终坚持五年立法规划报请省委批准制度和地方立法中重大事项向省委报告制度，由省委召开全省立法工作会议，对地方立法的基本目标和主要任务做出全面部署。在坚持党的领导下，需要充分发挥人大在立法中的主导作用。《决定》要求“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制”。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表、常委会组成人员是立法的主体。人大的主导作用，应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。比如，通过每届任期的立法规划、年度立法计划，加强对立法工作的统筹安排，把握立法项目决策的主导权;通过加强和改进法律法规起草方式，一些重要的法律法规由人大自主起草，探索和逐步形成立法机关主导，有关部门参加，专家学者、人大代表和人民群众共同参与起草法规草案的工作机制，广泛凝聚社会共识;通过增加有法治实践经验的专职常委比例，建立立法专家顾问制度，加强人大及其常委会履职能力建设;通过依法赋予设区的市地方立法权，完善地方立法体制，更好地发挥地方人大及其常委会在立法中的作用;等等。
　　以权利保障、公平正义作为立法的本质要求。《决定》提出：“要恪守以民为本、立法为民的理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。”这就要求我们在立法中坚持以权利保障为核心，坚持权利优先的原则。立法是为了保障和实现人民的权益，是为了保障宪法中所赋予人民的各项权利不受侵犯和得到落实，实现公民权利保障法治化。过去，在立法中往往对公民重设定义务，对行政机关重赋予权力，现在要从“立义务”向“维权利”转变，从“立权力”向“重责任”转变。当然，权利与义务、权力与责任需要科学合理地设置。立法是对现实生活中各种利益需求的合理的确认和保护，对各种利益需求的有效平衡是立法的难点所在，也是根本要求所在。在利益的平衡中，需要以公平正义为价值取向，把公平、公正、公开原则贯穿于立法全过程。立法实践中需要特别注意防止那些侵犯公民权利的部门利益倾向，因为大部分法律法规草案是由政府部门起草的，部门在起草中常常夹带着“私货”。克服部门利益，除了树立权利保障的理念外，还要从体制机制和工作程序方面入手，完善相关规定。其中，很重要的一点是要建立客观公正的立法评估制度，对争议较大的重要立法事项，由第三方进行评估论证。如，江苏省在制定《江苏省爱国卫生条例（草案）》过程中，针对其中控烟规定，邀请有关专家学者、人大代表等第三方进行论证评估，对合理确定相关制度起到了良好的作用。此外，在立法中还要有效防止强势群体对弱势群体权益的侵害，垄断利益集团对公众利益的侵害。
　　以立法先行、重点推进作为立法的主要任务。《决定》提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。”习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。这标志着我国立法与改革关系处理思路的重大调整。以前，主要强调立法是对改革经验的总结和巩固，现在主要强调先立法后改革，改革要在法治框架下进行。推进改革的过程，也是相关法律法规立、改、废的过程，必须做到立法决策与改革决策相衔接、相同步，根据改革需要及时制定、修改、废止法律法规。改革不停止，立法不停步。根据党的十八届三中全会关于全面深化改革的要求，立法的任务艰巨而繁重。四中全会要求加强重点领域立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。当前和今后一段时期立法工作需要统筹兼顾、突出重点，有序推进。主要是在完善社会主义市场经济体制、加强民主政治建设、促进文化事业发展、保障和改善民生、推进社会治理体制创新、保护生态环境等领域，着力研究和推进相关法律法规的制定、修改工作。如：抓紧编纂民法典、刑法典、商法典，加快制定行政机构编制法、行政程序法、国家公务人员财产申报法、公共文化服务保障法、文化产业促进法、基本医疗卫生法、慈善事业法、社区矫正法、土壤污染防治法等，加快修改立法法、有关组织法、大气污染防治法、食品安全法等。2013年，江苏省在广泛征求各方面意见的基础上编制了2013～2017年立法规划，根据全面深化改革、全面推进依法治国和深入推进法治江苏建设的新要求，在实施过程中需要进一步补充、调整立法项目，特别是要认真梳理重大改革需要制定、修改哪些地方性法规，充分发挥地方立法在推动江苏改革发展中的引领作用。
　　以科学立法、民主立法作为立法的基本路径。科学立法的核心是立法要体现规律，包括体现经济社会发展的客观规律和法律体系的内在规律;民主立法的核心是立法要为了人民、依靠人民，使立法能真正反映广大人民的共同意愿。科学立法和民主立法是相辅相成的，是提高立法质量的根本途径。改革开放以来，在科学立法、民主立法方面进行了一些有益探索，取得了一定的成效。根据《决定》的要求，今后需要进一步做到：建立立法项目征集和论证制度，确定立法项目要广泛征求各方面意见并进行充分的科学论证;完善法律法规起草机制，由人大牵头起草全局性、综合性、基础性的重要法律法规草案，同时探索委托第三方起草的机制，发挥立法智库作用;扩大社会公众和人大代表对立法工作的参与，建立基层民主立法联系点制度，健全立法公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识;有序开展立法协商，加强沟通交流，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用;创新立法咨询、论证、评估机制，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制;推进立法精细化、实效化，抓住关键条款，有几条定几条，能具体就具体，使法能立得正、行得通，真正管用，产生效用。江苏省在全国率先探索总结出“不抵触、有特色、可操作、小而精”的地方立法工作原则，需要继续坚持并在实践中进一步创新发展。
　　（作者系江苏省人大常委会法制委副主任）
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