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[摘要] 本文试图从农村人多地少的基本矛盾为视角，重新审视现阶段农村土地集体所有制和农村土地的流转问题，认为在我国大量农村剩余劳动力根本无力转移出去的背景下，农村土地承载的社会保障功能至关重要，现有农村土地制度要加以基本肯定，要慎谈农村土地的大规模流转。
[关键词]农地的社会保障功能； 土地流转； 剩余劳动力转移
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)07-0030-02
国情决定农村工作的首要出发点，是解决农村剩余劳动力的就业和社会保障问题，是公平问题，而非效率问题。单纯从产权明晰和效率产出的视角，无法从根本上解决我国的农业问题。
一、农村剩余劳动力转移是解决“三农”问题面临的主要瓶径
我国是一个农业大国，人均占有耕地少，不到0.12公顷，不及世界人均耕地0.25公顷的47％，农业人口众多。1997年全国乡村劳动力32434.9万人，其中农村剩余劳动力多达14776.2万人，占农村劳动力总数的45.6％。正如有学者研究指出的那样，不可能进行绝对意义上的农业劳动力的转移及劳动力的划分，这是因为现实中农村劳动力转移是一个渐进的过程。这里的标准是国家统计局统计时采用的，一年之内从事非农业劳动累计时间未达到6个月以上的，为农村未转移出的剩余劳动力。如果将这些农村剩余劳动力全部转移到城市，有学者曾经做过计算，按照我国将城市非农业人口达到100万人以上的城市划为特大城市的标准，需要新建100万人的特大城市148个，而1998年全国才有特大城市37个。
2007年我国总人口是132129万人，成年劳动力是91129万人，其中乡村人口数72750万人，占人口总人数的55.1％，按人口比例折算乡村劳动力是50212万人，乡村实际需要劳动力是1.5亿左右。那就意味着乡村剩余劳动力的总人数逾4.5亿人之多。这一数据表明农村剩余劳动力的转移过程具有长期性和任务的艰巨性。同时也正是基于农村剩余劳动力短期内根本无法转移出去这样一个基本的现实国情考虑。在现有农村土地所有制基础之上，这些未转移出去的剩余劳动力还要维持基本的生活需要，农村土地所承载的社会保障功能的重要性就凸显了出来。因此，人多地少的基本国情是我国农村的基本矛盾，也是问题的症结所在，这就决定了农村改革的主要目标是转移农村的剩余劳动力，而在农村大量剩余劳动力没有得到解决之前，农村土地的社会保障功能至关重要。
二、现有农村土地集体所有制的改革与农民的社会保障问题
农村土地家庭承包制度实现了平均的土地使用权和收益权，从而迅速地解决了在一个发展中国家的农业生产中的经济激励问题，解决了中国人的温饱问题，大大提高了占人口绝大多数的农民的福利水平。农村土地集体所有制基础之上的联产承包责任制的更大意义是它解放了原先被计划体制和集体生产方式所禁锢的农村劳动人口，从而对我国经济的腾飞产生了更大的推动作用。
首先，在解决了温饱问题之后，农民迅速从边际投入接近于零的单纯粮食生产向边际收益更高的经济作物和养殖业等农副产业转移投入，接着是创办乡镇企业，向离土不离乡的非农产业转移，再后是出现了全面向城市和工业转移的农民工劳动大军。这一方面极大地冲击和动摇了原本僵化的国有企业的用工制度，另一方面又为工业化和城市化提供了源源不绝的廉价劳动力供给。
二元经济结构的存在和延续，包括数以亿计的农民工在工业和城市中的很少保障的非正规就业，和统分结合的家庭联产承包制提供的务工农民在家乡有一小块均分地的社会保障相配合，极大地降低了工业化和城市化的成本。政府垄断征地使城郊土地改变用途的级差地租主要落到了城市政府手中，这样就为城市的迅速扩张和升级提供了财政来源。垄断的国有土地市场和低价征地，是我国经济30年高速增长的最重要源泉之一，这已成为国内外相关研究专家们的共识。
迄今为止，我国避免了许多发展中国家的停滞陷阱或在经济增长期所出现的社会两极化的大规模对抗和动荡。基于既成的城乡二元化经济结构，通过统分结合的家庭土地承包制度，既改善了农民境遇，避免了土地兼并，又为工业化和城市化提供了源源不断的廉价劳动力供给和土地供给。我国亿万农民在继续保有平均的土地使用和收益权的同时，通过进城打工，收入和生活水平得到普遍显著改善。这一切的发生都是与农村土地集体所有制和农地的社会保障功能密不可分的。我国经济发展的成果同时也在表明，被学者们不断批评的主体“虚位”和权能残缺的农村土地集体所有制，显然不是经济发展的主要障碍，也更不像有的学者主张的那样如此地不合时宜，更多需要的只是改良。
即便是对现有农村土地集体所有制进行改良，在现有的社会保障条件下，也必须统筹考虑好下面因素：第一，农村土地集体所有制是社会主义公有制经济的重要组成部分，任何实现形式的变革必须限定在农村土地集体所有制的基本框架之内；第二，农村土地对农民的社会保障功能在短期内不可替代，新制度设计中必须考虑农民的社会保障问题；第三，目前工业化与城市化进程还不具备对农村剩余劳动力的完全吸纳能力，新制度设计必须考虑由其引起的非农劳动力转移的社会承受能力。
三、实行农村土地大规模流转必须要慎重对待
在现有条件之下，自发产生流转需要的农地主要有以下两种类型：一种是那些外出打工农民的土地。这些农民之所以在外出打工的时候，将自己承包的土地转包出去，主要是为了转嫁承包土地负担的农村税费。在农村税费改革之后，这些农民已经失去了这方面的动力。另外一种是在平原地带适合规模化经营的土地，农民凭借流转，可以获取相应的租赁收益。
由于我国区域经济发展呈现严重的不平衡格局和地理分布上多高山丘陵、多高原荒漠的显著特点，农村土地流转的规模和形式必须要取决于各个地区经济的发展水平和当地社会保障支持系统的成熟程度，而这就意味着在农村土地流转改革上不可能采取全国统一的“一刀切”式的举措。衡量农村土地集体所有制实现形式优劣的标准不在于其形式上的先进程度，而在于其对当时当地经济发展要求的适应程度，要因时因地制宜去进行农村土地流转。
但无论以何种形式进行土地流转，我们都必须要坚持一个底线。早在1995年国务院7号文件就已经明确指出：在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。实际上这也是近几年农村土地流转改革一直在强调和坚持的。这是因为我国耕地的总数量和人均耕地本身就很少，如果允许改变农业用途进行产业化经营，一旦失败，耕地不可再恢复利用，农民将陷入困境。
在当前严峻的全球金融危机之下，我国南方的很多工厂出现大面积的倒闭，这种外向经济提供给这些农民工工作机会的不稳定性和不彻底性暴露无遗，有将近2000万的农民工失去工作机会。在农村还没有建立完善的社会保障体系条件下，这么巨大的失业群体如何安置，会不会引发社会动荡，是一个国内外都广泛关注的问题。由于这些农民工绝大多数是离乡不离土，在外面的工作是没有了，在他们的家乡还有一块保命的田地，从而释放出的缓冲能量的重要性，在经济危机的背景下，我们看得更为清晰和真切。
(作者单位：中南大学、河南财政税务高专)
责任编辑 于朝霞
[关键词]农地的社会保障功能； 土地流转； 剩余劳动力转移
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2009)07-0030-02
国情决定农村工作的首要出发点，是解决农村剩余劳动力的就业和社会保障问题，是公平问题，而非效率问题。单纯从产权明晰和效率产出的视角，无法从根本上解决我国的农业问题。
一、农村剩余劳动力转移是解决“三农”问题面临的主要瓶径
我国是一个农业大国，人均占有耕地少，不到0.12公顷，不及世界人均耕地0.25公顷的47％，农业人口众多。1997年全国乡村劳动力32434.9万人，其中农村剩余劳动力多达14776.2万人，占农村劳动力总数的45.6％。正如有学者研究指出的那样，不可能进行绝对意义上的农业劳动力的转移及劳动力的划分，这是因为现实中农村劳动力转移是一个渐进的过程。这里的标准是国家统计局统计时采用的，一年之内从事非农业劳动累计时间未达到6个月以上的，为农村未转移出的剩余劳动力。如果将这些农村剩余劳动力全部转移到城市，有学者曾经做过计算，按照我国将城市非农业人口达到100万人以上的城市划为特大城市的标准，需要新建100万人的特大城市148个，而1998年全国才有特大城市37个。
2007年我国总人口是132129万人，成年劳动力是91129万人，其中乡村人口数72750万人，占人口总人数的55.1％，按人口比例折算乡村劳动力是50212万人，乡村实际需要劳动力是1.5亿左右。那就意味着乡村剩余劳动力的总人数逾4.5亿人之多。这一数据表明农村剩余劳动力的转移过程具有长期性和任务的艰巨性。同时也正是基于农村剩余劳动力短期内根本无法转移出去这样一个基本的现实国情考虑。在现有农村土地所有制基础之上，这些未转移出去的剩余劳动力还要维持基本的生活需要，农村土地所承载的社会保障功能的重要性就凸显了出来。因此，人多地少的基本国情是我国农村的基本矛盾，也是问题的症结所在，这就决定了农村改革的主要目标是转移农村的剩余劳动力，而在农村大量剩余劳动力没有得到解决之前，农村土地的社会保障功能至关重要。
二、现有农村土地集体所有制的改革与农民的社会保障问题
农村土地家庭承包制度实现了平均的土地使用权和收益权，从而迅速地解决了在一个发展中国家的农业生产中的经济激励问题，解决了中国人的温饱问题，大大提高了占人口绝大多数的农民的福利水平。农村土地集体所有制基础之上的联产承包责任制的更大意义是它解放了原先被计划体制和集体生产方式所禁锢的农村劳动人口，从而对我国经济的腾飞产生了更大的推动作用。
首先，在解决了温饱问题之后，农民迅速从边际投入接近于零的单纯粮食生产向边际收益更高的经济作物和养殖业等农副产业转移投入，接着是创办乡镇企业，向离土不离乡的非农产业转移，再后是出现了全面向城市和工业转移的农民工劳动大军。这一方面极大地冲击和动摇了原本僵化的国有企业的用工制度，另一方面又为工业化和城市化提供了源源不绝的廉价劳动力供给。
二元经济结构的存在和延续，包括数以亿计的农民工在工业和城市中的很少保障的非正规就业，和统分结合的家庭联产承包制提供的务工农民在家乡有一小块均分地的社会保障相配合，极大地降低了工业化和城市化的成本。政府垄断征地使城郊土地改变用途的级差地租主要落到了城市政府手中，这样就为城市的迅速扩张和升级提供了财政来源。垄断的国有土地市场和低价征地，是我国经济30年高速增长的最重要源泉之一，这已成为国内外相关研究专家们的共识。
迄今为止，我国避免了许多发展中国家的停滞陷阱或在经济增长期所出现的社会两极化的大规模对抗和动荡。基于既成的城乡二元化经济结构，通过统分结合的家庭土地承包制度，既改善了农民境遇，避免了土地兼并，又为工业化和城市化提供了源源不断的廉价劳动力供给和土地供给。我国亿万农民在继续保有平均的土地使用和收益权的同时，通过进城打工，收入和生活水平得到普遍显著改善。这一切的发生都是与农村土地集体所有制和农地的社会保障功能密不可分的。我国经济发展的成果同时也在表明，被学者们不断批评的主体“虚位”和权能残缺的农村土地集体所有制，显然不是经济发展的主要障碍，也更不像有的学者主张的那样如此地不合时宜，更多需要的只是改良。
即便是对现有农村土地集体所有制进行改良，在现有的社会保障条件下，也必须统筹考虑好下面因素：第一，农村土地集体所有制是社会主义公有制经济的重要组成部分，任何实现形式的变革必须限定在农村土地集体所有制的基本框架之内；第二，农村土地对农民的社会保障功能在短期内不可替代，新制度设计中必须考虑农民的社会保障问题；第三，目前工业化与城市化进程还不具备对农村剩余劳动力的完全吸纳能力，新制度设计必须考虑由其引起的非农劳动力转移的社会承受能力。
三、实行农村土地大规模流转必须要慎重对待
在现有条件之下，自发产生流转需要的农地主要有以下两种类型：一种是那些外出打工农民的土地。这些农民之所以在外出打工的时候，将自己承包的土地转包出去，主要是为了转嫁承包土地负担的农村税费。在农村税费改革之后，这些农民已经失去了这方面的动力。另外一种是在平原地带适合规模化经营的土地，农民凭借流转，可以获取相应的租赁收益。
由于我国区域经济发展呈现严重的不平衡格局和地理分布上多高山丘陵、多高原荒漠的显著特点，农村土地流转的规模和形式必须要取决于各个地区经济的发展水平和当地社会保障支持系统的成熟程度，而这就意味着在农村土地流转改革上不可能采取全国统一的“一刀切”式的举措。衡量农村土地集体所有制实现形式优劣的标准不在于其形式上的先进程度，而在于其对当时当地经济发展要求的适应程度，要因时因地制宜去进行农村土地流转。
但无论以何种形式进行土地流转，我们都必须要坚持一个底线。早在1995年国务院7号文件就已经明确指出：在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。实际上这也是近几年农村土地流转改革一直在强调和坚持的。这是因为我国耕地的总数量和人均耕地本身就很少，如果允许改变农业用途进行产业化经营，一旦失败，耕地不可再恢复利用，农民将陷入困境。
在当前严峻的全球金融危机之下，我国南方的很多工厂出现大面积的倒闭，这种外向经济提供给这些农民工工作机会的不稳定性和不彻底性暴露无遗，有将近2000万的农民工失去工作机会。在农村还没有建立完善的社会保障体系条件下，这么巨大的失业群体如何安置，会不会引发社会动荡，是一个国内外都广泛关注的问题。由于这些农民工绝大多数是离乡不离土，在外面的工作是没有了，在他们的家乡还有一块保命的田地，从而释放出的缓冲能量的重要性，在经济危机的背景下，我们看得更为清晰和真切。
(作者单位：中南大学、河南财政税务高专)
责任编辑 于朝霞