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[摘 要] 随着上海这座现代化都市的高速发展，越来越多的高楼大厦如雨后春笋般拔地而起，为这座城市增添了不少鲜亮的色彩。但是城市居民的激增同时也制造出了大量的废弃垃圾。《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》作为目前上海市所有垃圾类政策及管理的参考标准依据，依然存在的范围过大，未能根据时代变化，细化和明确各项条款的工作，导致垃圾违规处理屡禁不止，现行的事后处罚制度根本不能控制住相关利益集团违法违规操作以牟取暴利的行为。就在2015年5月“跨省投运倾倒垃圾案”被曝光，在上海和江苏两省一时掀起波澜，文章就通过对该案的分析和对50号令政策的分析进一步解读案情的成因和未来在政策完善上应该努力的方向。
[关键词] 垃圾处置管理；50号令；模糊-冲突
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 102
[中图分类号] R124.3 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）03- 0184- 03
1 研究政策的现状困境——废弃垃圾违规倾倒屡禁不止
2015年5月，上千吨的生活垃圾和建筑垃圾混合成人们俗称的“毛垃圾”从上海通过水路偷运到江苏无锡惠山区洛社镇进行掩埋，导致当地环境污染。共有4名偷运的嫌疑人被依法批捕。法庭上，被告人徐国强表示，他与上海市杨浦区绿化和市容管理局曾達成过口头协议，杨浦区的一部分生活垃圾承包给他处理。徐国强并不具备处置生活垃圾资质，但从2013年到2015年一直将生活垃圾混入建筑垃圾进行处理共达4万余吨。2015年7月，无锡市惠山区政府有关部门对倾倒的垃圾进行了应急处置，毛垃圾仅岸上部分处置费用就达101万多元，实际处置固体废物3 341吨，渗滤液728吨。徐国强等人违反国家规定，共同倾倒有毒有害物质，严重污染环境，将以污染环境罪追究他们的刑事责任。该事件的恶劣性非常高，不但破坏了人类居住环境和自然生态环境，同样影响着一座城市的信誉和相邻城市的友好关系。市容市貌管理和城市垃圾处理再次进入了人们关注的视线。上海市从1992年起就实施了建筑垃圾管理，从起步已经过了推进、职能整合和机制创新，如今已经进入了以实施《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》（以下简称《50 号令》）为标志的深化推进阶段，全市对建筑垃圾管理也已有成效，但该案件也再次给鸣响了警钟。本文观点认为城市先期规划和配套不到位、政策不完善和庞大的利益链条趋势都是造成此类事件的关键因素。
2 针对违规事件提出问题——引发该案件的关键因素分析
根据阅读各媒体渠道的报道信息和与上海市容管理部门相关人员讨论意见。仅个人观点罗列出以下几点导致本案发生的主要因素。
2.1 监管及执法部门分工不清，监管扯皮，执法不严，有法不依
事实上在垃圾处理的监管方面有明确的职能分工和责任制度。但笔者认为恰是这种过于复杂的流程才导致了目前在垃圾处理过程中的各项审核模糊，监管职能分工不明确。一般把城市垃圾分为四大类分别为：生活垃圾、建筑垃圾、特废垃圾和有毒有害物质垃圾。而负责对将要进行处理的垃圾的分类确认的监管审核机关到底是市或区级容环卫管理局还是环保局，或是明确到哪个科室哪個办公室，谁对这类问题有执法权和约束力，这些都有所规定但不够细化，导致相关部门在审查工作中存在严重的疏漏，使得的垃圾不能及时进行处理。
2.2 管理文件不够细化，实际操作中无详细标准
就本案中查处的这批违规投放垃圾而言，处理方式有唯一的正确标准和过程即送到指定的垃圾处理厂地进行分拣并填埋—经过垃圾自然腐化渗滤液下沉—垃圾完全分解完成—填埋处推土填高—种树作为景观绿化带。但就是这么一套完整的流程各环节却没有配套详细的成本计算标准。这样至少会造成三种结果，本案中全部体现。第一，事前因为处理成本不明确各管理部门不从有力执法；第二，导致各省垃圾处理的市场成本落差很大诱导那些惟利是图的资质企业为了降低营运成本走上不归路；第三，事后处罚很难寻得依据标准，只得根据市场实际情况预判，法律公正性和判案时效性下降。
2.3 社会资源与实际发生产量远远不匹配
目前上海市共拥有大型生活垃圾处理点6座，其中填埋场3座（每日处理6 400吨垃圾）焚烧厂2座（每日处理2 000吨垃圾）；生化处理厂1座（每日处理1 000吨垃圾）。2000年上海市人囗为1 673.77万人，人日均生活垃圾产量已超过14 000吨，然而截止到2015年底上海居住人口总数为2 415.27万人，日均产出垃圾量也已达到新高。上海的垃圾处理设施资源依然不能满足自身需求的，故上海市本身在政策上也是允许符合条件的建筑垃圾，在通过接收地区区级以上人民政府通过审批盖章后运至外地进行合法合规的处理，尤其是建筑垃圾本身还有经过加工后作为循环利用材料的功能。 但前提必须是符合法律标文的规定和标准进行操作。
2.4 新体制实行仍在过渡期
2000年上市出台了建筑垃圾处理通过市场自由平衡的体制进行市场化运行处理的机制，建筑垃圾的处理费由原来的政府补贴转变为了市场化虽然这一制度的本意非常好，但因为前期的过度工作不够到位，在改革时进行了一刀切的模式，导致今后我们还将有一段时间处在这项政策的试验和过渡期中。
3 对照政策进行分析——《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》的模糊-冲突模型分析
根据上述提到的问题，不难发现现行的政策确实有需要改进的地方，接下来就用理查德·玛特兰德（Richard E.Matland）的政策执行“模糊-冲突”模型来分析进一步分析现有政策的问题。在原有的等级分类中根据中国发展的现状增加了一个中间过度等级“中”根据以下模型的纵横参对，体现了笔者根据本次倾倒案件所相关的50号令中的条款提出的质疑并进行了简单的分析。 3.1 模糊性低冲突性高
第三条（管理部门）。这部分条款条条清晰并做到图文并茂，但问题就出在同一项垃圾处理工作前前后后牵涉到的部门实在过多，手续之繁琐流程之拖沓交错，是最容易导致出现政府各职能部门间相互推诿监管不力的情况发生的。常见错误可分为漏差和重复审查两种，根据现行的经验来看，必须要进行进一步简化的改进，个人建议可参考2015年上海市三局合一的思考和最终处理模式。
3.2 模糊性中冲突性中
第七条（招投标要求）。除了承运方的运营资质，对从业人员对相关法律的认识要求是有缺陷的，确保所有从业人员思路明确，并了解违规操作的严重后果。但一旦增加对从业人员的个人要求后会使得投标方成本明顯提高，这就像一个律师师傅所必须挂牌多少名有法律从业资格证的人才进行挂靠是一样的方式。
3.3 模糊性中沖突性高
第十条（消纳场所管理）。正如文章中提到的，上海市目前日均垃圾产出的量是大于上海市6个垃圾处理所能自行消纳的容量的，故开辟了合规外运的口子。但事实上，上海市政府对真正出上海进行销毁的垃圾的管理力度并不强，主要精力全部放在了室内消纳的整治上。而民众对垃圾消纳还处在认知的初级阶段，更多的是不能接受家附近有相关项建设起来，这也是政府开展工作的难点之一。
第三十一条（执法人员违法行为的追究）。在本次案件中作案人明确提到是与杨浦区市容环卫的相关领导有了口头约定，这就导出了这个产业目前是存在地下利益链的，作为政府机关在职管理人员为了行政业绩和利益收入两大错误诱惑，是非常容易执行错误的，而违规操作的人员往往从与政府接洽的人到实际办理的人是有很多层级的，那么最后一级也就是一线处理人员就会出现没有常识，没有资质，不了解后果严重性，仅以方便、低成本高效益为眼前利益的主要依据来随意处理废弃垃圾的情况，应该说以上两条有一定的联动性。
3.4 模糊性高冲突性低
第二十二条（监督检查）。描述本身过于笼统且几乎不涉及事前事中管理，这是不符合现在的行政要求标准的。建议可以根据现有的经验细化相关步骤并按照事前、事中、事后的时间轴开展对应的检查，防患于未然。降低事后处理的成本投入。
3.5 模糊性高冲突性高
第十三条（运输费和处置费）；第十八条（车船运输规范）。
以上两条中都有相同的缺点就是笼统，缺乏明确的管理机关，让人学习时感受不到严谨性。另外这两条是涉及投标方主要成本的相关项，同样存在质量和成本的高度矛盾，所有大多数承接商还是存在着侥幸心理。但笔者认为，在环保这件事本身而言即使前期投入大量的成本也是值得的。一是保护了整体环境，二是省去了违规操作后的国家资金投入，从行政管理角度上来说是一举两得的。
4 根据分析结论提出优化建议
（1）简化管理链、联合行政功能，真正提高政策的推行，如果相关部门在行政职能上差异过大不适宜合并，建议从各部门抽调人员成立专门部门，进行一条龙的专属管理；
（2）深层细化政策指标，统一标准；个别之前提到的笼统条款和相关罚款或成本所设计的条款应当重新讨论研究，根据今年的实际情况和未来的发展趋势，进行正确的细化，让各有关部门在学习和参照条文的有据可依；
（3）市场自由平衡中适当加入政府管控价格标准，对于公共事业尤其是环保，光靠市场自身是不够的，必须要有政府的干预和指导价格和标准，个人不建议完全市场化；
（4）必须增加上海垃圾消纳场所。通过更激励的正面宣传，降低公众对垃圾消纳的误解，提高民众支持力度；
（5）市局必须提升消纳记录监管力度，必要时可由市场化第三方专业评估机构介入开展监察机制，杜绝地方行政人员因权利下放而以权谋利的现象反复出现。
5 结 语
综上所述，对于城市环境治理，我国进展的速度远慢于发达国家，这和国民对这项事业的正确认知、认可和支持是紧密不可分的。条款固然可以进行行为约束，但只有当全民意识提高，犯案率降低，相应的条款才能真正地起到作用。条款的细化有利于人们尤其是相关行政人员和投标方更好地学习，中国的现状必然是具有中国特色的并不适合直接照搬国外的优秀经验，所以必须不断在经验中总结而前进。
[关键词] 垃圾处置管理；50号令；模糊-冲突
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 102
[中图分类号] R124.3 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）03- 0184- 03
1 研究政策的现状困境——废弃垃圾违规倾倒屡禁不止
2015年5月，上千吨的生活垃圾和建筑垃圾混合成人们俗称的“毛垃圾”从上海通过水路偷运到江苏无锡惠山区洛社镇进行掩埋，导致当地环境污染。共有4名偷运的嫌疑人被依法批捕。法庭上，被告人徐国强表示，他与上海市杨浦区绿化和市容管理局曾達成过口头协议，杨浦区的一部分生活垃圾承包给他处理。徐国强并不具备处置生活垃圾资质，但从2013年到2015年一直将生活垃圾混入建筑垃圾进行处理共达4万余吨。2015年7月，无锡市惠山区政府有关部门对倾倒的垃圾进行了应急处置，毛垃圾仅岸上部分处置费用就达101万多元，实际处置固体废物3 341吨，渗滤液728吨。徐国强等人违反国家规定，共同倾倒有毒有害物质，严重污染环境，将以污染环境罪追究他们的刑事责任。该事件的恶劣性非常高，不但破坏了人类居住环境和自然生态环境，同样影响着一座城市的信誉和相邻城市的友好关系。市容市貌管理和城市垃圾处理再次进入了人们关注的视线。上海市从1992年起就实施了建筑垃圾管理，从起步已经过了推进、职能整合和机制创新，如今已经进入了以实施《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》（以下简称《50 号令》）为标志的深化推进阶段，全市对建筑垃圾管理也已有成效，但该案件也再次给鸣响了警钟。本文观点认为城市先期规划和配套不到位、政策不完善和庞大的利益链条趋势都是造成此类事件的关键因素。
2 针对违规事件提出问题——引发该案件的关键因素分析
根据阅读各媒体渠道的报道信息和与上海市容管理部门相关人员讨论意见。仅个人观点罗列出以下几点导致本案发生的主要因素。
2.1 监管及执法部门分工不清，监管扯皮，执法不严，有法不依
事实上在垃圾处理的监管方面有明确的职能分工和责任制度。但笔者认为恰是这种过于复杂的流程才导致了目前在垃圾处理过程中的各项审核模糊，监管职能分工不明确。一般把城市垃圾分为四大类分别为：生活垃圾、建筑垃圾、特废垃圾和有毒有害物质垃圾。而负责对将要进行处理的垃圾的分类确认的监管审核机关到底是市或区级容环卫管理局还是环保局，或是明确到哪个科室哪個办公室，谁对这类问题有执法权和约束力，这些都有所规定但不够细化，导致相关部门在审查工作中存在严重的疏漏，使得的垃圾不能及时进行处理。
2.2 管理文件不够细化，实际操作中无详细标准
就本案中查处的这批违规投放垃圾而言，处理方式有唯一的正确标准和过程即送到指定的垃圾处理厂地进行分拣并填埋—经过垃圾自然腐化渗滤液下沉—垃圾完全分解完成—填埋处推土填高—种树作为景观绿化带。但就是这么一套完整的流程各环节却没有配套详细的成本计算标准。这样至少会造成三种结果，本案中全部体现。第一，事前因为处理成本不明确各管理部门不从有力执法；第二，导致各省垃圾处理的市场成本落差很大诱导那些惟利是图的资质企业为了降低营运成本走上不归路；第三，事后处罚很难寻得依据标准，只得根据市场实际情况预判，法律公正性和判案时效性下降。
2.3 社会资源与实际发生产量远远不匹配
目前上海市共拥有大型生活垃圾处理点6座，其中填埋场3座（每日处理6 400吨垃圾）焚烧厂2座（每日处理2 000吨垃圾）；生化处理厂1座（每日处理1 000吨垃圾）。2000年上海市人囗为1 673.77万人，人日均生活垃圾产量已超过14 000吨，然而截止到2015年底上海居住人口总数为2 415.27万人，日均产出垃圾量也已达到新高。上海的垃圾处理设施资源依然不能满足自身需求的，故上海市本身在政策上也是允许符合条件的建筑垃圾，在通过接收地区区级以上人民政府通过审批盖章后运至外地进行合法合规的处理，尤其是建筑垃圾本身还有经过加工后作为循环利用材料的功能。 但前提必须是符合法律标文的规定和标准进行操作。
2.4 新体制实行仍在过渡期
2000年上市出台了建筑垃圾处理通过市场自由平衡的体制进行市场化运行处理的机制，建筑垃圾的处理费由原来的政府补贴转变为了市场化虽然这一制度的本意非常好，但因为前期的过度工作不够到位，在改革时进行了一刀切的模式，导致今后我们还将有一段时间处在这项政策的试验和过渡期中。
3 对照政策进行分析——《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》的模糊-冲突模型分析
根据上述提到的问题，不难发现现行的政策确实有需要改进的地方，接下来就用理查德·玛特兰德（Richard E.Matland）的政策执行“模糊-冲突”模型来分析进一步分析现有政策的问题。在原有的等级分类中根据中国发展的现状增加了一个中间过度等级“中”根据以下模型的纵横参对，体现了笔者根据本次倾倒案件所相关的50号令中的条款提出的质疑并进行了简单的分析。 3.1 模糊性低冲突性高
第三条（管理部门）。这部分条款条条清晰并做到图文并茂，但问题就出在同一项垃圾处理工作前前后后牵涉到的部门实在过多，手续之繁琐流程之拖沓交错，是最容易导致出现政府各职能部门间相互推诿监管不力的情况发生的。常见错误可分为漏差和重复审查两种，根据现行的经验来看，必须要进行进一步简化的改进，个人建议可参考2015年上海市三局合一的思考和最终处理模式。
3.2 模糊性中冲突性中
第七条（招投标要求）。除了承运方的运营资质，对从业人员对相关法律的认识要求是有缺陷的，确保所有从业人员思路明确，并了解违规操作的严重后果。但一旦增加对从业人员的个人要求后会使得投标方成本明顯提高，这就像一个律师师傅所必须挂牌多少名有法律从业资格证的人才进行挂靠是一样的方式。
3.3 模糊性中沖突性高
第十条（消纳场所管理）。正如文章中提到的，上海市目前日均垃圾产出的量是大于上海市6个垃圾处理所能自行消纳的容量的，故开辟了合规外运的口子。但事实上，上海市政府对真正出上海进行销毁的垃圾的管理力度并不强，主要精力全部放在了室内消纳的整治上。而民众对垃圾消纳还处在认知的初级阶段，更多的是不能接受家附近有相关项建设起来，这也是政府开展工作的难点之一。
第三十一条（执法人员违法行为的追究）。在本次案件中作案人明确提到是与杨浦区市容环卫的相关领导有了口头约定，这就导出了这个产业目前是存在地下利益链的，作为政府机关在职管理人员为了行政业绩和利益收入两大错误诱惑，是非常容易执行错误的，而违规操作的人员往往从与政府接洽的人到实际办理的人是有很多层级的，那么最后一级也就是一线处理人员就会出现没有常识，没有资质，不了解后果严重性，仅以方便、低成本高效益为眼前利益的主要依据来随意处理废弃垃圾的情况，应该说以上两条有一定的联动性。
3.4 模糊性高冲突性低
第二十二条（监督检查）。描述本身过于笼统且几乎不涉及事前事中管理，这是不符合现在的行政要求标准的。建议可以根据现有的经验细化相关步骤并按照事前、事中、事后的时间轴开展对应的检查，防患于未然。降低事后处理的成本投入。
3.5 模糊性高冲突性高
第十三条（运输费和处置费）；第十八条（车船运输规范）。
以上两条中都有相同的缺点就是笼统，缺乏明确的管理机关，让人学习时感受不到严谨性。另外这两条是涉及投标方主要成本的相关项，同样存在质量和成本的高度矛盾，所有大多数承接商还是存在着侥幸心理。但笔者认为，在环保这件事本身而言即使前期投入大量的成本也是值得的。一是保护了整体环境，二是省去了违规操作后的国家资金投入，从行政管理角度上来说是一举两得的。
4 根据分析结论提出优化建议
（1）简化管理链、联合行政功能，真正提高政策的推行，如果相关部门在行政职能上差异过大不适宜合并，建议从各部门抽调人员成立专门部门，进行一条龙的专属管理；
（2）深层细化政策指标，统一标准；个别之前提到的笼统条款和相关罚款或成本所设计的条款应当重新讨论研究，根据今年的实际情况和未来的发展趋势，进行正确的细化，让各有关部门在学习和参照条文的有据可依；
（3）市场自由平衡中适当加入政府管控价格标准，对于公共事业尤其是环保，光靠市场自身是不够的，必须要有政府的干预和指导价格和标准，个人不建议完全市场化；
（4）必须增加上海垃圾消纳场所。通过更激励的正面宣传，降低公众对垃圾消纳的误解，提高民众支持力度；
（5）市局必须提升消纳记录监管力度，必要时可由市场化第三方专业评估机构介入开展监察机制，杜绝地方行政人员因权利下放而以权谋利的现象反复出现。
5 结 语
综上所述，对于城市环境治理，我国进展的速度远慢于发达国家，这和国民对这项事业的正确认知、认可和支持是紧密不可分的。条款固然可以进行行为约束，但只有当全民意识提高，犯案率降低，相应的条款才能真正地起到作用。条款的细化有利于人们尤其是相关行政人员和投标方更好地学习，中国的现状必然是具有中国特色的并不适合直接照搬国外的优秀经验，所以必须不断在经验中总结而前进。