论文部分内容阅读
〔摘要〕 大部制改革与防范消极角色行为有内在联系：与防范公共管理中消极角色行为在宗旨上内在一致，解决公共物品供需矛盾是大部制改革与防范公共管理中消极角色行为的共同现实背景，与防范公共管理中消极角色外行为都集中指向政府职能边界科学划分这一主旨；大部制改革对防范消极角色行为的价值体现在：厘清了政府内部的职能席位进而有益于堵住滋生消极角色行为的体制缺口，链结了政府内部的对接流程进而有益于扫除诱发消极角色行为的协调障碍，整合了政府内部的资源配置进而有益于防范催生消极角色行为的权力漩涡；通过大部制改革防范消极角色行为的具体途径包括：化解公共权力的自我矛盾有赖于权力制衡机制的持续完善，克服科层制有限理性有赖于公共组织对政治生态环境适应性的提高，制度建设需要在动态发展中持续完善。
〔关键词〕 大部制改革，消极角色行为，内在关联，价值彰显，具体途径
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）03-0068-05
由于管理责任不清和公共服务效率损失，一些具有消极属性的公共组织行为在公众价值体系中受到批判。在一定的公共管理和服务情境中，政府组织及其成员表现出的不符合职责要求、偏离组织目标并对公共组织运行过程和结果产生消极影响的行为都可视为公共管理中的消极角色外行为。公共管理中出现消极角色外行为，职能边界不清是体制诱因。把探讨如何防范公共管理中消极角色外行为这一问题纳入大部制改革的背景下审视，既有利于探索规避公共管理中消极角色外行为的体制路径，又可以从规范公共管理行为的角度加深对大部制本身的理解。
一、大部制改革与防范消极角色外行为的内在联系
大部制改革立足于组织架构调整，预期实现政府行为的规范和有序，其改革的宗旨、背景、目标、主旨等与规避公共管理中消极角色外行为存在内在联系。
（一） 大部制改革与防范消极角色外行为在宗旨上内在一致。大部制改革的目的是简政放权，优化政府职能结构，规范政府运作，建设人民满意的服务型政府。规避公共管理中的消极角色外行为是从执行层面上纠正公共管理失范行为，提供社会合意的公共物品，保证公共服务的效率供给，实现公共利益最大化。二者的组织使命和行为动机均是为了适应变化了的和正在变化中的政府外部生态环境，聚焦公共需求的方向和结构，通过厘清政府机构内部权责关系，调节公共物品供给机制，提高公共组织运行效率，以切实履行公共服务职能。整合政府机构和塑造政府公共管理行为的宗旨内在统一，这是二者之间的本质联系。
（二） 解决公共物品供需矛盾是大部制改革与防范消极角色外行为的共同现实背景。现代社会的高速发展改变了公众对公共物品的需求结构和需求层次，对公共物品的原有产出机制提出更多更高的要求，然而政府组织所具有的典型科层制特点使得其在回应社会公共需求方面客观地存在滞后性，政府提供公共物品的能力与公众对公共物品的多元需求之间经常出现结构性矛盾，政府内部在应对公众需求偏好改变或满足新生公共需求的责任主体划分上出现机制性冲突。在这种体制环境中具象的公共管理和服务行为难免会偏离公众期待，没有最大化满足公共需求，这是历次行政管理体制改革的根本前提。
（三） 大部制改革与防范消极角色行为都集中指向政府职能边界科学划分这一主旨。从形式上看，大部制改革关注的是政府内部结构的整合问题，而防范政府公共管理中消极角色行为关注的是公共管理行为的塑造问题。从本质上看，二者关注的其实是一个问题的两个维度或者两个层次。大部制改革的理论论证和现实构架都是基于政府职能运行机理理性不足这一现实，政府机构在社会管理和公共服务的责任划分上出现偏差，极有可能导致部门间的职能重叠和交叉，出现“块块重合”，形成相关部门齐抓共管或推诿扯皮局面。在行动方面，政府组织在公共管理过程中受制于具体制度、体制、权限、部门文化及工作人员素质等因素也会表现出行为有限理性特点。仅就政府组织中消极角色行为的体制成因而言，部门间职能界定模糊无疑是怠政、滥政等行为的主要诱因。无论是具体的公共管理行为或是人格化的组织行为都可能出现“不作为”、“少作为”、“乱作为”等行为失范。
同时，大部制改革与防范消极公共管理行为在政治发展过程中相互融合、彼此促进。明晰政府职责是规范政府行为的逻辑起点。化解公共物品供需的结构性矛盾必须首先划定政府部门之间的职能边界，明确公共物品的提供主体，解决“由谁提供”的问题，在此基础上探讨和思索提供“哪些公共物品”的问题以“如何有效提供物品”的问题才有意义。大部制同奉行管理专业化和组织分工的传统组织管理理论并不存在冲突，相反它是传统组织管理理论的提升和优化，它强调从宏观上对政府职能进行区划与分工，部门之间明确边界，部门内部同样强调结构规范和角色规范，实现行政职能的分工与协作的有机统一。换言之，大部制将公共服务的职能进行“归堆”之后确定特定职能范围内的角色分工、角色规范及运行机制，明晰了具体行为的权责关系，进而减少了公共管理中职权缺位、越位的可能。大部制改革有利于规范公共管理行为，而规范的、有效的公共管理举措则会进一步巩固大部制改革的成效。
二、大部制改革对防范消极角色行为的价值彰显
“如何切实有效履行公共管理的职能”是大部制改革和公共管理行为规制共同面临与亟需解决的问题。大部制改革进一步理顺了政府内部的职责关系，有益于从体制上、机制上、流程上界定政府职能部门之间的权力限度，从而减少因为边界不清责任交叉诱发的消极公共管理行为。
（一）大部制改革厘清了政府内部的职能席位进而有益于堵住滋生消极角色行为的体制缺口。组织行为和个体行为都统一体现为政府职能。在研究中笔者发现，政府组织及其组成人员均会做出公共资源争夺、责任推卸等消极行为。需要说明的是，公共管理中消极角色行为并非只有公共资源争夺、责任推卸这两种类型，只是其他类型的消极角色行为在成因上与历史传统影响、社会环境干扰、组织管理有限理性和个体行为动机偏好等关联较大，在此略述。通过研究不难发现，职能边界不清是消极角色行为在公共管理过程中出现的体制性原因，矫正公共组织中的消极角色行为必须从调整职能结构入手。机构改革必须紧紧抓住明确政府职能和转变政府职能这个关键才能达到改革的目的，这是我国政府机构改革取得成功的关键。〔1 〕 大部制改革的基本思路是将职能雷同、相似、相近的部门，整合成“职能有机统一的大部门体制”，实现职能集中和收缩，明确权责主体，减少职能越位、错位、缺位等行为失范现象。职能定位是政府部门进行公共管理和服务的制度依据和行为规范，划定职权也即明确了公共管理发挥作用的范围，“把权力装进笼子”，“把错装在政府身上的手换成市场的手”，把多只手换成一只手，防止“乱伸手”，堵住消极角色行为产生的体制缺口。
〔关键词〕 大部制改革，消极角色行为，内在关联，价值彰显，具体途径
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）03-0068-05
由于管理责任不清和公共服务效率损失，一些具有消极属性的公共组织行为在公众价值体系中受到批判。在一定的公共管理和服务情境中，政府组织及其成员表现出的不符合职责要求、偏离组织目标并对公共组织运行过程和结果产生消极影响的行为都可视为公共管理中的消极角色外行为。公共管理中出现消极角色外行为，职能边界不清是体制诱因。把探讨如何防范公共管理中消极角色外行为这一问题纳入大部制改革的背景下审视，既有利于探索规避公共管理中消极角色外行为的体制路径，又可以从规范公共管理行为的角度加深对大部制本身的理解。
一、大部制改革与防范消极角色外行为的内在联系
大部制改革立足于组织架构调整，预期实现政府行为的规范和有序，其改革的宗旨、背景、目标、主旨等与规避公共管理中消极角色外行为存在内在联系。
（一） 大部制改革与防范消极角色外行为在宗旨上内在一致。大部制改革的目的是简政放权，优化政府职能结构，规范政府运作，建设人民满意的服务型政府。规避公共管理中的消极角色外行为是从执行层面上纠正公共管理失范行为，提供社会合意的公共物品，保证公共服务的效率供给，实现公共利益最大化。二者的组织使命和行为动机均是为了适应变化了的和正在变化中的政府外部生态环境，聚焦公共需求的方向和结构，通过厘清政府机构内部权责关系，调节公共物品供给机制，提高公共组织运行效率，以切实履行公共服务职能。整合政府机构和塑造政府公共管理行为的宗旨内在统一，这是二者之间的本质联系。
（二） 解决公共物品供需矛盾是大部制改革与防范消极角色外行为的共同现实背景。现代社会的高速发展改变了公众对公共物品的需求结构和需求层次，对公共物品的原有产出机制提出更多更高的要求，然而政府组织所具有的典型科层制特点使得其在回应社会公共需求方面客观地存在滞后性，政府提供公共物品的能力与公众对公共物品的多元需求之间经常出现结构性矛盾，政府内部在应对公众需求偏好改变或满足新生公共需求的责任主体划分上出现机制性冲突。在这种体制环境中具象的公共管理和服务行为难免会偏离公众期待，没有最大化满足公共需求，这是历次行政管理体制改革的根本前提。
（三） 大部制改革与防范消极角色行为都集中指向政府职能边界科学划分这一主旨。从形式上看，大部制改革关注的是政府内部结构的整合问题，而防范政府公共管理中消极角色行为关注的是公共管理行为的塑造问题。从本质上看，二者关注的其实是一个问题的两个维度或者两个层次。大部制改革的理论论证和现实构架都是基于政府职能运行机理理性不足这一现实，政府机构在社会管理和公共服务的责任划分上出现偏差，极有可能导致部门间的职能重叠和交叉，出现“块块重合”，形成相关部门齐抓共管或推诿扯皮局面。在行动方面，政府组织在公共管理过程中受制于具体制度、体制、权限、部门文化及工作人员素质等因素也会表现出行为有限理性特点。仅就政府组织中消极角色行为的体制成因而言，部门间职能界定模糊无疑是怠政、滥政等行为的主要诱因。无论是具体的公共管理行为或是人格化的组织行为都可能出现“不作为”、“少作为”、“乱作为”等行为失范。
同时，大部制改革与防范消极公共管理行为在政治发展过程中相互融合、彼此促进。明晰政府职责是规范政府行为的逻辑起点。化解公共物品供需的结构性矛盾必须首先划定政府部门之间的职能边界，明确公共物品的提供主体，解决“由谁提供”的问题，在此基础上探讨和思索提供“哪些公共物品”的问题以“如何有效提供物品”的问题才有意义。大部制同奉行管理专业化和组织分工的传统组织管理理论并不存在冲突，相反它是传统组织管理理论的提升和优化，它强调从宏观上对政府职能进行区划与分工，部门之间明确边界，部门内部同样强调结构规范和角色规范，实现行政职能的分工与协作的有机统一。换言之，大部制将公共服务的职能进行“归堆”之后确定特定职能范围内的角色分工、角色规范及运行机制，明晰了具体行为的权责关系，进而减少了公共管理中职权缺位、越位的可能。大部制改革有利于规范公共管理行为，而规范的、有效的公共管理举措则会进一步巩固大部制改革的成效。
二、大部制改革对防范消极角色行为的价值彰显
“如何切实有效履行公共管理的职能”是大部制改革和公共管理行为规制共同面临与亟需解决的问题。大部制改革进一步理顺了政府内部的职责关系，有益于从体制上、机制上、流程上界定政府职能部门之间的权力限度，从而减少因为边界不清责任交叉诱发的消极公共管理行为。
（一）大部制改革厘清了政府内部的职能席位进而有益于堵住滋生消极角色行为的体制缺口。组织行为和个体行为都统一体现为政府职能。在研究中笔者发现，政府组织及其组成人员均会做出公共资源争夺、责任推卸等消极行为。需要说明的是，公共管理中消极角色行为并非只有公共资源争夺、责任推卸这两种类型，只是其他类型的消极角色行为在成因上与历史传统影响、社会环境干扰、组织管理有限理性和个体行为动机偏好等关联较大，在此略述。通过研究不难发现，职能边界不清是消极角色行为在公共管理过程中出现的体制性原因，矫正公共组织中的消极角色行为必须从调整职能结构入手。机构改革必须紧紧抓住明确政府职能和转变政府职能这个关键才能达到改革的目的，这是我国政府机构改革取得成功的关键。〔1 〕 大部制改革的基本思路是将职能雷同、相似、相近的部门，整合成“职能有机统一的大部门体制”，实现职能集中和收缩，明确权责主体，减少职能越位、错位、缺位等行为失范现象。职能定位是政府部门进行公共管理和服务的制度依据和行为规范，划定职权也即明确了公共管理发挥作用的范围，“把权力装进笼子”，“把错装在政府身上的手换成市场的手”，把多只手换成一只手，防止“乱伸手”，堵住消极角色行为产生的体制缺口。