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【摘 要】区域供水有着极其丰富的内涵，它是一种系统供水方式，也是一种供水管理方式。本文在调查镇江地区农村供水现状的基础上，分析了其现实困境，提出了农村区域公司供水可持续发展的基本思路与对策框架。
【关键词】农村；区域供水；现实困境；对策思路
一、农村区域供水概况
区域供水是一种系统供水方式，同时也是一种供水管理方式，按照不同的划分标准，“区域供水”的内涵可以分为以下几种：第一，以行政区域为基础，区域供水划分为辖区区域供水和跨区区域供水。辖区区域供水以本辖区的行政级次为依据划分管理幅度，管理层次的确定与辖区行政层次一致；跨区区域供水以行政级次的上一级为管理幅度的起点，较辖区供水多一个管理层次。辖区或跨区供水都是以行政为管理手段，实现供水系统诸要素的整合。第二，以水资源分布的自然形态为基础。区域供水划分成流域供水和内流域供水。流域供水主要以流域管理委员会为中心层次，确定管理幅度；内流域供水以流域管理委員会为主线（以条为主），辅以行政区域托管（以块为辅），实现供水系统诸要素的整合。第三，以水体（水资源）经济和生态用途为基础，划分成农村区域供水、城市区域供水和生态修复区域供水三大用水区域，一般以行政辖区内水行政主管部门的行政协调为管理手段。由于用水所依托的公共财政机制的不完善，特别是分级财政支付能力的差异，用水的地域矛盾、行业矛盾、资源优化配置方面的矛盾很难得到解决。第四，以水利工程的功能作为基础，将区域供水分为横向供水和纵向供水，前者主要以满足辖区供水为目的，后者主要以水资源的跨区优化配置为目的。
二、现阶段农村区域供水困境——以江苏镇江为例
（一）镇江市农村区域供水现状
自2003年至2011年10月，镇江市自来水公司共建成供水管网391公里，增压泵站5座，供水主管网已覆盖到京口区、润州区、镇江新区和丹徒区（不含世业、高桥）各个乡镇，供水总面积已达到450平方公里，受益人口达38.3万人。全市供水普及率达到98.03%。
按照“东进，南拓，西延”的战略构想，当前镇江市已形成东、南、西三大区域供水板块。市自来水公司分别成立了新港、新源、新泉三个全资子公司，子公司为具有独立法人资格的供水实体，自主经营，自负盈亏。采取由自来水公司实施泵售，子公司负责区域内供水经营管理的经营方式。
（二）镇江市农村区域供水主要问题
1.缺乏政策支持和融资来源，自来水公司资金严重短缺
供水行业主要通过政府的政策支持和财政补贴进行简单的再生产。但是事实上，政府对供水企业政策支持力度不够，有限的资金补贴承诺到位也比较困难。如市政府曾就区域供水管网改造颁发过〔镇政发（2009）86号〕文件，其中明确区级政府对农村居民水表改造按照每人300元标准进行补贴，但最终并未能贯彻执行。
实施区域供水需要大量的资金投入，自2003年以来，镇江市自来水公司累计投资6.46亿元用来推进区域供水工作，资金来源主要是依靠银行贷款、自筹、国债等途径解决。截止到目前，自来水公司银行贷款总额4亿，每年需要支付银行利息2000多万元。以贷款的方式来实施区域供水，高额的利息支付，增加了自来水公司的运行成本。加上供水行业的公益性，使得企业的进入与经营均受到政府的干涉，因此难以吸引外来投资，融资方面困难重重。以上种种因素都使得自来水公司实施区域供水的资金严重短缺。随着区域供水范围的扩大，自来水公司的资金负担将会越来越大，很容易使其因不堪资金负荷而步入恶性经营状况。
2.原有乡镇供水系统老化，管损严重
根据镇江市乡镇供水实际状况，区域供水实行自来水公司无偿接收乡镇水厂资产及人员，由自来水公司直接管理到户的方式。由于以前建设的供水工程建设标准相对较低，原乡镇水厂管网老化、管材质量低劣及施工质量不达标等因素，导致管网漏损严重。虽然自来水公司及时维修、更换管道，但仍然无法抑制水量的大量流失。
减少管损，自来水公司投资巨大，仅丹徒新区的主管网改造以及自来水普及镇到村的管道铺设就需要1.4亿元，大港地区乡镇改造及普及用水的方案已完成部分设计工作，预计投资也在亿元以上。单凭自来水公司自身是无力承受的，因此管网改造项目需要地方来分担资金。
3.农村交费意识淡漠，极大损害了自来水公司的经济效益
“水是商品”与依法遵章用水的社会意识在农村薄弱，造成区域内供水秩序较为混乱。农村用户无表用水、乱拉私接、拒缴水费现象严重，水表失准，无法计量，使得水费回收率极低，造成投资浪费，不仅严重损害了自来水公司的经济效益，而且在整治过程中也牵扯了自来水公司大量的人力和物力。一些特殊单位以不合理要求拒交水费，部分区域历史矛盾得不到有效化解，甚至有个别乡镇政府沿袭旧有观念，自身欠交水费，都在社会和群众中造成了不良影响，严重干扰了自来水公司的正常运营与管理。
4.土地权属不明确，严重影响自来水公司的办公与营收秩序
在发展过程中，遇到最突出的矛盾就是土地问题。自从实施农村区域供水以来，由于原各乡镇水厂的土地权属不明确，当地居民三番五次要求供水企业承担相应的土地补偿费用，并多次采取堵门、上访等过激行为，严重影响供水企业正常的办公秩序和营收秩序。市自来水公司与各镇政府签订的协议中也明确：原水厂所有的管网、建筑物、土地、设备等固定资产无偿移交给市自来水公司。由于各水厂的土地以及房屋的手续不完备，以及土地的转让或划拨有其政策限制，使当地政府的承诺变成一纸空文。目前，当地村民多次索要土地使用费，使自来水公司陷入极度被动的局面。作为一个供水企业，自来水公司无力承担这些费用。
同时，增压站土地的审批也是制约区域供水工程的一个因素。目前土地政策紧缩，在具体实施时，土地问题仍是制约工程进展的一个老大难问题。区域供水中的5个新建的增压泵站，均因种种原因，土地证迟迟未予办理。增压站的所在村民经常向自来水公司索取土地补偿费用，自来水公司陷入极为被动的局面。 5.手续繁瑣，相关规费负担较重，增加自来水公司投资成本
区域供水管线均沿现有定型道路铺设，需要得到交通、水利、林牧、航道等部门和相关镇、村的同意，并要逐一办理相关手续，同时涉及青苗补偿、绿化、破路占道、过河、街道和个体经营户等各类矛盾协调，各种障碍重重，既影响了进度，同时也增加了投资成本。区域供水涉及到的各乡镇都存在自来水管道在改造或发展时涉及公路的规费用无法解决的问题，影响了自来水管道的施工。
三、农村区域供水可持续发展对策—以江苏镇江为例
（一）正确定位，高度重视
江苏省要在全国率先实现小康、率先基本实现现代化，就必须实施统筹城乡区域供水，从根本上提高城乡用水安全性。从2000年开始，江苏省将区域供水工程列为省重点建设项目，率先推进，先后批准实施了《苏锡常地区区域供水规划》、《宁镇扬泰通地区区域供水规划》、《苏北地区区域供水规划》等。各地级市从保障当地社会经济可持续发展的目的出发，也纷纷将区域供水作为民心工程。镇江市从2003年启动区域供水工程，截至2011年底，先后有15余万户从中受益，50余万人享受区域供水优质水，区域供水普及率达98.67%。
区域供水原理本身是建立在城市化基础之上的规模化供水，传统的农业社会居住生活模式与这一供水方式显然不相适应。因此，依据经济区位不同而划分出来的城乡供水结构与公共产品同质供给之间必然存在一定的矛盾。要克服这一矛盾，实现区域供水，必定要缩小城乡供水在建设、运营、管理上的诸多差别，这就要求我们积极响应中央提出的“加快统筹城乡发展，加快城镇化进程，尽快实现城乡发展一体化”的号召。本科课题组建议，镇江市委、市政府应在将区域供水建设视为重大民生工程的基础上，将其与新农村建设、新市镇建设结合起来同步推行。充分利用区域供水在对重点中心镇建设方面的引导作用，来合理聚集农村人口，从而加快新农村建设的脚步。同时利用农村区域的城市化进程，以保证满足区域社会经济发展对供水水质与水量的需要为目标，科学合理利用水资源，推进镇江市农村区域供水建设工程顺利推进，最终实现镇江供水的可持续性发展。重大民生工程的正确定位，市委、市政府的高度重视，行政的强力推动，是实现农村区域供水协调发展必不可少的因素。
（二）多元投入，广泛融资
实施区域供水需要大量的资金投入。而供水行业的低价销售策略，政府投入及政策支持力度不够，有限的补贴承诺不到位，狭窄的融资渠道等诸多因素使得资金短缺成为目前制约镇江农村区域供水发展的最主要的问题。正是资金严重短缺，影响了乡镇主管网的改造和镇到村的管网铺设，管网漏损严重现象得不到有效解决，加上设备老化、技术更新不畅，造成供水行业亏损严重。长此以往，并且随着区域供水范围的扩大，自来水公司的资金负担必将滚雪球一样越滚越大，企业经营也会陷入恶性循环的危机，农村区域供水工程将无法实现。因此，资金是实施区域供水的基础保证，解决资金的问题刻不容缓。
农村供水工程是公益性工程，需要以公共财政投入为主导。但它又具有一定的商品属性，存在市场运作的可能性和可行性。江苏省委、省政府强调要“运用市场机制共建共管、共享共用区域基础设施”。本课题组建议：首先，需要加大财政投入。政府是公共产品的主要提供者。供水行业资金沉淀性大，回报率低，有些社会资本不愿意投入，加上供水行业吸收资本的途径不畅，这就决定政府的投入是必不可少的。常熟在整个区域供水工程中，市级财政直接投入和贷款贴息共投入资金近2亿元，占工程总投资的30%左右，较好的保证了区域供水工程的开展。建议该市对区域供水工程设置专项资金，并加大投入；政府要充分利用国家和省有关区域供水、水环境治理等政策向上争取资金。比如按苏政办发（2007）146号《关于实施农村饮水安全工程的通知》文件精神，向省里争取人均390元的农村饮水安全工程补助资金，专项用于区域供水工程。其次，政府在政策上应给予自来水公司大力的倾斜和支持，针对其制定优惠的贴息、税收及土地等方面的相关配套政策。比如农村区域供水用地作为公益性建设用地，经批准可以行政划拨，统一纳入当地年度建设用地计划，优先安排用地指标；政策制定并需要积极落实。比如市政府曾就区域供水管网改造颁发过〔镇政发（2009）86号〕文件，其中规定的补贴标准就没有得到落实。第三，综合利用各种金融工具，采用银行贷款、债务融资、发行债券等多种方法募集资金，鼓励金融机构的投资。同时，依靠市场运作，放开经营性资产等限制，降低社会资本进入门槛，拓宽投资渠道，广泛吸纳包括外资和社会资本在内的各种资金。为了加大镇江农村区域供水建设投入，缓解自来水公司的资金压力，应允许并鼓励以合资、参股、控股以及BOT等多种方式参与区域供水设施建设。总之，多措并举，才能突破镇江农村区域供水的资金瓶颈制约。
（三）政府主导，规范运行
镇江市的区域供水主要是超越行政区划设置的跨区区域供水，并且是以辖区经济区位作为划分的城乡二元供水体系。全局性的区域供水网络需要超越行政区划的建设、运营和管理机制，并且要求一个具有足够的资源配给能力的机构来运行这个机制，完成全市范围的区域供水。作为企业的市自来水公司，缺乏资源配给能力，对于履行这一职能显然力不从心。政府在农村区域供水工程中责无旁贷，应发挥主导作用。本课题组认为，适当的条件下，有必要通过相对强制的措施，由市委、市政府牵头，成立一个由多部门联合的区域供水管理机构，从而建立起职能清晰、权责明确、整合资源、大力支持农村供水事业发展的协调机制，来推动镇江区域供水工作的顺利开展。
有了这个专门的区域供水管理机构，相关行政难题可以迎刃而解，比如，区域供水管线沿现有定型道路铺设，需要得到交通、水利、林牧、航道等部门和相关镇、村的同意，并要逐一办理相关手续，同时涉及青苗补偿、绿化、破路占道、过河、街道和个体经营户等各类矛盾协调，各种障碍重重，单靠自来水公司的力量难以协调，而作为政府部门的区域供水管理机构在跨行业、跨领域的协调中有着企业无法达到的优势。建议在区域供水管理机构的协调下，属各区管理的道路，由市自来水公司申请，经区领导批示减免相关费用后，到区相关的职能部门办理手续；属公路管理的道路，由市自来水公司交纳相关的费用，并计入工程施工成本。比如，乡镇水厂土地使用问题上，区域供水管理机构能更好地加强与农村供水属地政府部门的联系和沟通。属地政府的参与和协调，才能促成以三方都满意的方式加以解决。 （四）革新技術，科学管理
建立现代供水企业制度和做大做强供水企业需要企业自身的努力，政府是不能包办代替的。对企业来说，必须从科技和管理两方面着手：
技术方面：重大损亏因素之一的物理管损，也就是由于供水网络的老旧和技术落后造成的自来水损失。一方面，原乡镇水厂管网老化、管材质量低劣及施工质量不达标等因素，导致管网漏损严重。虽然自来水公司及时维修、更换管道，但仍然无法抑制水量的大量流失。因此，必须更新原先老化的供水系统，做好乡镇主管网的改造工作和镇到村的管网铺设工作，降低现有区域供水的损耗，降低成本。另一方面，供水技术不足导致的网管损失以及改进技术、提高供水质量造成的供水成本的上升。加大技术成本的投入是必不可少的，积极开发和引进取水、处理、输配等方面的国内外的先进技术经验。
管理方面：首先，要理顺运营体制。农村区域供水的特点与现行的区域供水机制造成其在运营和管理上必然的困境，想要使得农村区域供水健康有效的运转起来并持续发展下去，就必须在确定供水事业性质的基础上采取相应的运营管理办法。要理顺本公司内部运行的各种关系，尤其是与接收到的乡镇水厂之间的各类关系，包括固定资产、人员接收等等，这是影响到该企业内部运行效益的重要因素。省政府也号召各地制度创新、体制创新，从有利于组织实施，有利于减少管理层次、提高管理效率，有利于调动和发挥各方面积极性的原则出发，结合本地的特点和实际，积极探索区域供水运行模式。镇江市自来水公司陆续接收了各乡镇水厂之后，在东、西、南三大供水板块分别成立了新港、新源、新泉三个全资子公司。一市一网，一个头供水，实行一体化管理。一体化的管理机制有利于推动区域供水的协调发展。本课题组建议，适当条件下，可以在专门的区域供水管理机构下设立集团公司统一运营。企业自主经营为主，政府监督辅助。其次，合理设计农村区域供水规模，要避免因工程建设标准低、规模小，导致短期内又无法满足社会发展和人民生活的需要。但也不能贪大，以致建设能力闲置和资源浪费。有可能的情况下，可以邀请专门的研究机构对供水规模效益进行专项研究，将相关研究成果上报给决策部门，成为统筹安排农村区域供水的参考量。第三，实现制度化、规范化、常态化的内部管理。我市自来水公司无偿接收乡镇水厂资产及人员，由自来水公司直接管理到户。但是从业人员臃肿、业务水平差、专业管理人员少，严重阻碍了自来水公司的专业化和规范化的管理。要制定和进一步完善工程运行管理制度、财务制度、设备操作规程 、制水操作规程、设备维修养护制度、人员考核制度等内部管理制度，并监督保证各项制度有序运行。并且要对从业人员加强培训，提高其业务技能和服务水平。自来水企业与一般企业不同，是服务性企业，需要承担相当的社会责任，企业内部要建立“保本微利”的基本营运理念，教育从业人员要重视社会效益的重要性，不以眼前的蝇头小利论成败。
（五）教育宣传，达成共识
区域供水工程是一项利国利民的大事，是一项实实在在的民生工程。但由于宣传工作不够深入，社会各界对区域供水工作缺乏足够的了解，不少政府部门、企业和部分群众对实施区域供水工程的重要性和紧迫性认识不足，缺乏配合意识，协调支持不够，直接影响工程的顺利推进。
从教育入手，全面提高镇江市民的区域供水意识，通过电视、广播、网络等宣传媒体以及标语、告示等其他有效的办法，加大宣传力度，广泛宣传节水知识、法规，介绍区域供水的重大意义，做到家喻户晓。树立广大农民的“水商品意识”，主动配合水费的征收工作，同时引导用水户参与工程建设.使农民在供水工程建设和管理上拥有更多的知情权和监督权，让农民知道自己的水费是用在供水工程的维护管理上，并且在供水事故发生时能够及时有效地进行处理.提高自己的管理监督积极性，给予镇江区域供水工程支持与配合，最终形成群众、政府、企业和环境多赢的局面。
【关键词】农村；区域供水；现实困境；对策思路
一、农村区域供水概况
区域供水是一种系统供水方式，同时也是一种供水管理方式，按照不同的划分标准，“区域供水”的内涵可以分为以下几种：第一，以行政区域为基础，区域供水划分为辖区区域供水和跨区区域供水。辖区区域供水以本辖区的行政级次为依据划分管理幅度，管理层次的确定与辖区行政层次一致；跨区区域供水以行政级次的上一级为管理幅度的起点，较辖区供水多一个管理层次。辖区或跨区供水都是以行政为管理手段，实现供水系统诸要素的整合。第二，以水资源分布的自然形态为基础。区域供水划分成流域供水和内流域供水。流域供水主要以流域管理委员会为中心层次，确定管理幅度；内流域供水以流域管理委員会为主线（以条为主），辅以行政区域托管（以块为辅），实现供水系统诸要素的整合。第三，以水体（水资源）经济和生态用途为基础，划分成农村区域供水、城市区域供水和生态修复区域供水三大用水区域，一般以行政辖区内水行政主管部门的行政协调为管理手段。由于用水所依托的公共财政机制的不完善，特别是分级财政支付能力的差异，用水的地域矛盾、行业矛盾、资源优化配置方面的矛盾很难得到解决。第四，以水利工程的功能作为基础，将区域供水分为横向供水和纵向供水，前者主要以满足辖区供水为目的，后者主要以水资源的跨区优化配置为目的。
二、现阶段农村区域供水困境——以江苏镇江为例
（一）镇江市农村区域供水现状
自2003年至2011年10月，镇江市自来水公司共建成供水管网391公里，增压泵站5座，供水主管网已覆盖到京口区、润州区、镇江新区和丹徒区（不含世业、高桥）各个乡镇，供水总面积已达到450平方公里，受益人口达38.3万人。全市供水普及率达到98.03%。
按照“东进，南拓，西延”的战略构想，当前镇江市已形成东、南、西三大区域供水板块。市自来水公司分别成立了新港、新源、新泉三个全资子公司，子公司为具有独立法人资格的供水实体，自主经营，自负盈亏。采取由自来水公司实施泵售，子公司负责区域内供水经营管理的经营方式。
（二）镇江市农村区域供水主要问题
1.缺乏政策支持和融资来源，自来水公司资金严重短缺
供水行业主要通过政府的政策支持和财政补贴进行简单的再生产。但是事实上，政府对供水企业政策支持力度不够，有限的资金补贴承诺到位也比较困难。如市政府曾就区域供水管网改造颁发过〔镇政发（2009）86号〕文件，其中明确区级政府对农村居民水表改造按照每人300元标准进行补贴，但最终并未能贯彻执行。
实施区域供水需要大量的资金投入，自2003年以来，镇江市自来水公司累计投资6.46亿元用来推进区域供水工作，资金来源主要是依靠银行贷款、自筹、国债等途径解决。截止到目前，自来水公司银行贷款总额4亿，每年需要支付银行利息2000多万元。以贷款的方式来实施区域供水，高额的利息支付，增加了自来水公司的运行成本。加上供水行业的公益性，使得企业的进入与经营均受到政府的干涉，因此难以吸引外来投资，融资方面困难重重。以上种种因素都使得自来水公司实施区域供水的资金严重短缺。随着区域供水范围的扩大，自来水公司的资金负担将会越来越大，很容易使其因不堪资金负荷而步入恶性经营状况。
2.原有乡镇供水系统老化，管损严重
根据镇江市乡镇供水实际状况，区域供水实行自来水公司无偿接收乡镇水厂资产及人员，由自来水公司直接管理到户的方式。由于以前建设的供水工程建设标准相对较低，原乡镇水厂管网老化、管材质量低劣及施工质量不达标等因素，导致管网漏损严重。虽然自来水公司及时维修、更换管道，但仍然无法抑制水量的大量流失。
减少管损，自来水公司投资巨大，仅丹徒新区的主管网改造以及自来水普及镇到村的管道铺设就需要1.4亿元，大港地区乡镇改造及普及用水的方案已完成部分设计工作，预计投资也在亿元以上。单凭自来水公司自身是无力承受的，因此管网改造项目需要地方来分担资金。
3.农村交费意识淡漠，极大损害了自来水公司的经济效益
“水是商品”与依法遵章用水的社会意识在农村薄弱，造成区域内供水秩序较为混乱。农村用户无表用水、乱拉私接、拒缴水费现象严重，水表失准，无法计量，使得水费回收率极低，造成投资浪费，不仅严重损害了自来水公司的经济效益，而且在整治过程中也牵扯了自来水公司大量的人力和物力。一些特殊单位以不合理要求拒交水费，部分区域历史矛盾得不到有效化解，甚至有个别乡镇政府沿袭旧有观念，自身欠交水费，都在社会和群众中造成了不良影响，严重干扰了自来水公司的正常运营与管理。
4.土地权属不明确，严重影响自来水公司的办公与营收秩序
在发展过程中，遇到最突出的矛盾就是土地问题。自从实施农村区域供水以来，由于原各乡镇水厂的土地权属不明确，当地居民三番五次要求供水企业承担相应的土地补偿费用，并多次采取堵门、上访等过激行为，严重影响供水企业正常的办公秩序和营收秩序。市自来水公司与各镇政府签订的协议中也明确：原水厂所有的管网、建筑物、土地、设备等固定资产无偿移交给市自来水公司。由于各水厂的土地以及房屋的手续不完备，以及土地的转让或划拨有其政策限制，使当地政府的承诺变成一纸空文。目前，当地村民多次索要土地使用费，使自来水公司陷入极度被动的局面。作为一个供水企业，自来水公司无力承担这些费用。
同时，增压站土地的审批也是制约区域供水工程的一个因素。目前土地政策紧缩，在具体实施时，土地问题仍是制约工程进展的一个老大难问题。区域供水中的5个新建的增压泵站，均因种种原因，土地证迟迟未予办理。增压站的所在村民经常向自来水公司索取土地补偿费用，自来水公司陷入极为被动的局面。 5.手续繁瑣，相关规费负担较重，增加自来水公司投资成本
区域供水管线均沿现有定型道路铺设，需要得到交通、水利、林牧、航道等部门和相关镇、村的同意，并要逐一办理相关手续，同时涉及青苗补偿、绿化、破路占道、过河、街道和个体经营户等各类矛盾协调，各种障碍重重，既影响了进度，同时也增加了投资成本。区域供水涉及到的各乡镇都存在自来水管道在改造或发展时涉及公路的规费用无法解决的问题，影响了自来水管道的施工。
三、农村区域供水可持续发展对策—以江苏镇江为例
（一）正确定位，高度重视
江苏省要在全国率先实现小康、率先基本实现现代化，就必须实施统筹城乡区域供水，从根本上提高城乡用水安全性。从2000年开始，江苏省将区域供水工程列为省重点建设项目，率先推进，先后批准实施了《苏锡常地区区域供水规划》、《宁镇扬泰通地区区域供水规划》、《苏北地区区域供水规划》等。各地级市从保障当地社会经济可持续发展的目的出发，也纷纷将区域供水作为民心工程。镇江市从2003年启动区域供水工程，截至2011年底，先后有15余万户从中受益，50余万人享受区域供水优质水，区域供水普及率达98.67%。
区域供水原理本身是建立在城市化基础之上的规模化供水，传统的农业社会居住生活模式与这一供水方式显然不相适应。因此，依据经济区位不同而划分出来的城乡供水结构与公共产品同质供给之间必然存在一定的矛盾。要克服这一矛盾，实现区域供水，必定要缩小城乡供水在建设、运营、管理上的诸多差别，这就要求我们积极响应中央提出的“加快统筹城乡发展，加快城镇化进程，尽快实现城乡发展一体化”的号召。本科课题组建议，镇江市委、市政府应在将区域供水建设视为重大民生工程的基础上，将其与新农村建设、新市镇建设结合起来同步推行。充分利用区域供水在对重点中心镇建设方面的引导作用，来合理聚集农村人口，从而加快新农村建设的脚步。同时利用农村区域的城市化进程，以保证满足区域社会经济发展对供水水质与水量的需要为目标，科学合理利用水资源，推进镇江市农村区域供水建设工程顺利推进，最终实现镇江供水的可持续性发展。重大民生工程的正确定位，市委、市政府的高度重视，行政的强力推动，是实现农村区域供水协调发展必不可少的因素。
（二）多元投入，广泛融资
实施区域供水需要大量的资金投入。而供水行业的低价销售策略，政府投入及政策支持力度不够，有限的补贴承诺不到位，狭窄的融资渠道等诸多因素使得资金短缺成为目前制约镇江农村区域供水发展的最主要的问题。正是资金严重短缺，影响了乡镇主管网的改造和镇到村的管网铺设，管网漏损严重现象得不到有效解决，加上设备老化、技术更新不畅，造成供水行业亏损严重。长此以往，并且随着区域供水范围的扩大，自来水公司的资金负担必将滚雪球一样越滚越大，企业经营也会陷入恶性循环的危机，农村区域供水工程将无法实现。因此，资金是实施区域供水的基础保证，解决资金的问题刻不容缓。
农村供水工程是公益性工程，需要以公共财政投入为主导。但它又具有一定的商品属性，存在市场运作的可能性和可行性。江苏省委、省政府强调要“运用市场机制共建共管、共享共用区域基础设施”。本课题组建议：首先，需要加大财政投入。政府是公共产品的主要提供者。供水行业资金沉淀性大，回报率低，有些社会资本不愿意投入，加上供水行业吸收资本的途径不畅，这就决定政府的投入是必不可少的。常熟在整个区域供水工程中，市级财政直接投入和贷款贴息共投入资金近2亿元，占工程总投资的30%左右，较好的保证了区域供水工程的开展。建议该市对区域供水工程设置专项资金，并加大投入；政府要充分利用国家和省有关区域供水、水环境治理等政策向上争取资金。比如按苏政办发（2007）146号《关于实施农村饮水安全工程的通知》文件精神，向省里争取人均390元的农村饮水安全工程补助资金，专项用于区域供水工程。其次，政府在政策上应给予自来水公司大力的倾斜和支持，针对其制定优惠的贴息、税收及土地等方面的相关配套政策。比如农村区域供水用地作为公益性建设用地，经批准可以行政划拨，统一纳入当地年度建设用地计划，优先安排用地指标；政策制定并需要积极落实。比如市政府曾就区域供水管网改造颁发过〔镇政发（2009）86号〕文件，其中规定的补贴标准就没有得到落实。第三，综合利用各种金融工具，采用银行贷款、债务融资、发行债券等多种方法募集资金，鼓励金融机构的投资。同时，依靠市场运作，放开经营性资产等限制，降低社会资本进入门槛，拓宽投资渠道，广泛吸纳包括外资和社会资本在内的各种资金。为了加大镇江农村区域供水建设投入，缓解自来水公司的资金压力，应允许并鼓励以合资、参股、控股以及BOT等多种方式参与区域供水设施建设。总之，多措并举，才能突破镇江农村区域供水的资金瓶颈制约。
（三）政府主导，规范运行
镇江市的区域供水主要是超越行政区划设置的跨区区域供水，并且是以辖区经济区位作为划分的城乡二元供水体系。全局性的区域供水网络需要超越行政区划的建设、运营和管理机制，并且要求一个具有足够的资源配给能力的机构来运行这个机制，完成全市范围的区域供水。作为企业的市自来水公司，缺乏资源配给能力，对于履行这一职能显然力不从心。政府在农村区域供水工程中责无旁贷，应发挥主导作用。本课题组认为，适当的条件下，有必要通过相对强制的措施，由市委、市政府牵头，成立一个由多部门联合的区域供水管理机构，从而建立起职能清晰、权责明确、整合资源、大力支持农村供水事业发展的协调机制，来推动镇江区域供水工作的顺利开展。
有了这个专门的区域供水管理机构，相关行政难题可以迎刃而解，比如，区域供水管线沿现有定型道路铺设，需要得到交通、水利、林牧、航道等部门和相关镇、村的同意，并要逐一办理相关手续，同时涉及青苗补偿、绿化、破路占道、过河、街道和个体经营户等各类矛盾协调，各种障碍重重，单靠自来水公司的力量难以协调，而作为政府部门的区域供水管理机构在跨行业、跨领域的协调中有着企业无法达到的优势。建议在区域供水管理机构的协调下，属各区管理的道路，由市自来水公司申请，经区领导批示减免相关费用后，到区相关的职能部门办理手续；属公路管理的道路，由市自来水公司交纳相关的费用，并计入工程施工成本。比如，乡镇水厂土地使用问题上，区域供水管理机构能更好地加强与农村供水属地政府部门的联系和沟通。属地政府的参与和协调，才能促成以三方都满意的方式加以解决。 （四）革新技術，科学管理
建立现代供水企业制度和做大做强供水企业需要企业自身的努力，政府是不能包办代替的。对企业来说，必须从科技和管理两方面着手：
技术方面：重大损亏因素之一的物理管损，也就是由于供水网络的老旧和技术落后造成的自来水损失。一方面，原乡镇水厂管网老化、管材质量低劣及施工质量不达标等因素，导致管网漏损严重。虽然自来水公司及时维修、更换管道，但仍然无法抑制水量的大量流失。因此，必须更新原先老化的供水系统，做好乡镇主管网的改造工作和镇到村的管网铺设工作，降低现有区域供水的损耗，降低成本。另一方面，供水技术不足导致的网管损失以及改进技术、提高供水质量造成的供水成本的上升。加大技术成本的投入是必不可少的，积极开发和引进取水、处理、输配等方面的国内外的先进技术经验。
管理方面：首先，要理顺运营体制。农村区域供水的特点与现行的区域供水机制造成其在运营和管理上必然的困境，想要使得农村区域供水健康有效的运转起来并持续发展下去，就必须在确定供水事业性质的基础上采取相应的运营管理办法。要理顺本公司内部运行的各种关系，尤其是与接收到的乡镇水厂之间的各类关系，包括固定资产、人员接收等等，这是影响到该企业内部运行效益的重要因素。省政府也号召各地制度创新、体制创新，从有利于组织实施，有利于减少管理层次、提高管理效率，有利于调动和发挥各方面积极性的原则出发，结合本地的特点和实际，积极探索区域供水运行模式。镇江市自来水公司陆续接收了各乡镇水厂之后，在东、西、南三大供水板块分别成立了新港、新源、新泉三个全资子公司。一市一网，一个头供水，实行一体化管理。一体化的管理机制有利于推动区域供水的协调发展。本课题组建议，适当条件下，可以在专门的区域供水管理机构下设立集团公司统一运营。企业自主经营为主，政府监督辅助。其次，合理设计农村区域供水规模，要避免因工程建设标准低、规模小，导致短期内又无法满足社会发展和人民生活的需要。但也不能贪大，以致建设能力闲置和资源浪费。有可能的情况下，可以邀请专门的研究机构对供水规模效益进行专项研究，将相关研究成果上报给决策部门，成为统筹安排农村区域供水的参考量。第三，实现制度化、规范化、常态化的内部管理。我市自来水公司无偿接收乡镇水厂资产及人员，由自来水公司直接管理到户。但是从业人员臃肿、业务水平差、专业管理人员少，严重阻碍了自来水公司的专业化和规范化的管理。要制定和进一步完善工程运行管理制度、财务制度、设备操作规程 、制水操作规程、设备维修养护制度、人员考核制度等内部管理制度，并监督保证各项制度有序运行。并且要对从业人员加强培训，提高其业务技能和服务水平。自来水企业与一般企业不同，是服务性企业，需要承担相当的社会责任，企业内部要建立“保本微利”的基本营运理念，教育从业人员要重视社会效益的重要性，不以眼前的蝇头小利论成败。
（五）教育宣传，达成共识
区域供水工程是一项利国利民的大事，是一项实实在在的民生工程。但由于宣传工作不够深入，社会各界对区域供水工作缺乏足够的了解，不少政府部门、企业和部分群众对实施区域供水工程的重要性和紧迫性认识不足，缺乏配合意识，协调支持不够，直接影响工程的顺利推进。
从教育入手，全面提高镇江市民的区域供水意识，通过电视、广播、网络等宣传媒体以及标语、告示等其他有效的办法，加大宣传力度，广泛宣传节水知识、法规，介绍区域供水的重大意义，做到家喻户晓。树立广大农民的“水商品意识”，主动配合水费的征收工作，同时引导用水户参与工程建设.使农民在供水工程建设和管理上拥有更多的知情权和监督权，让农民知道自己的水费是用在供水工程的维护管理上，并且在供水事故发生时能够及时有效地进行处理.提高自己的管理监督积极性，给予镇江区域供水工程支持与配合，最终形成群众、政府、企业和环境多赢的局面。