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摘 要：南京国民政府监察院成立以后，实行分区监察制度，在全国划分了若干监察区，分别设立监察使署，代表中央政府行使监察权。本文对监察院分区监察制度进行了系统的考察，由此来认识国民政府行政监察体制的设计和运行，并为当前我国的廉政制度建设提供历史的借鉴。
关键词：国民政府，监察院，分区，监察制度
中图分类号：K26 文献标识码：A 文章编号：0457-6241（2013）16-0026-05
南京国民政府监察院成立后，实行分区监察制度，在全国划分若干监察区，设立监察使署，代表中央政府行使监察权。关于监察院，学术界已有较多的研究论著，但对分区监察制度却鲜有论及。①本文拟对监察院分区监察制度进行系统的考察，由此来认识国民政府行政监察体制的设计和运行，并为当前我国的廉政制度建设提供历史的借鉴。
一、监察院分区监察制度的沿革
南京国民政府实行五权分立的政治制度，1928年10月，国民党中央政治会议通过的《监察院组织法》规定：“监察院得提请国民政府简派监察使，分赴各监察区，行使弹劾职权。”②这是监察院分区监察制度最早的法律依据。1931年2月，监察院正式成立，随即制订了监察区分区计划，“仿照前清都察院十五道监察御史之制，参酌国内现情，定全国为十四监察区”。③此后，监察院又制定了《监察使巡回监察规程》，对分区监察制度的实施进行了具体规定。1935年4月，国民政府决定在江苏、皖赣、闽浙、两湖、河北、豫鲁、甘宁青七个监察区先行设立监察使署，当年五、六月间，各监察使署相继成立，开始办公。后来，又先后增设或分设了云贵、粤桂、晋陕、新疆、浙江、闽台、川康、东北监察使署。1948年国民政府“行宪”以后，改监察使署为监察委员行署。国民党政权撤往台湾后，各监察委员行署撤销。
国民政府公布的《监察使署组织条例》规定：“监察使承监察院之命，综理全署事务。”另据《监察院组织法》规定，“监察使得由监察委员兼任”，但实际上监察使多为专职。④“行宪”以后，根据《监察院监察委员行署组织条例》，监察委员行署为委员合议制，由3位监察委员共同主持工作。国民政府统治大陆时期，除未到任者外，实任监察使的共有30人。⑤《监察院组织法》规定监察使的任期为2年，期满可以续任，在历任监察使中，任期最长的为6年，较短者仅1年左右，一般在2到3年之间。监察使大多为资深的国民党人，接受过近代新式教育，当中不乏留学海外者，一般都在中央和地方历任党政要职，具有丰富的政治经验和履历。从籍贯上来看，各监察使既有来自辖区省份者，亦有外省籍者，未实行地域回避。
《监察使署组织条例》规定，监察使署内设秘书室、总务科、调查科等机构。以两湖监察使署为例，该署于1935年6月成立，除监察使外，共有职员24人，其中秘书主任1人，科长2人，秘书1人，股长5人，科员2人，会计员1人，助理员6人，书记员6人。其中，30到50岁的职员占到了近80%（见表1），这个年龄段的人员精力充沛，工作经验丰富，是监察使署的中坚力量。就地域分布而言，全署职员以南方人士居多，来自北方省份的仅有4人（见表2）。两湖监察使署地处武汉，安徽籍职员却超过半数，两湖人士只有3人，究其原因，与监察使高一涵的省籍有很大关系。高一涵是安徽六安人，该署的秘书主任、科长、股长皆为安徽人，国民政府统治时期，任人唯私的官场陋习难改，学者出身的高一涵亦未能免俗。
二、监察院分区监察制度的运作
监察使署是监察院派驻地方的工作机构，监察使代表中央政府行使监察权，拥有视察、调查、弹劾、纠举、建议等具体职权。监察使署职权的行使呈现出明显的地域性特征，总体而言，处于国民政府统治腹地的江苏、闽浙等监察使署在成立之初，工作尚有一定成效，而边远地区的各监察使署则形同虚设。抗战爆发后，因受战事影响，各监察使署的运作效率每况愈下，战后亦未能恢复，随着国民政府在大陆统治的崩溃，监察院分区监察制度最终走向消亡。
（一）视察
监察院规定，监察使每年应视察辖区三分之一以上的县市，出巡时间为六至八个月，每年出巡两到四次，视各监察区的情形而定。出巡期间，监察使除行使监察权外，还应注意监察区内“各官署及公立机关之设施”，“公务员之行动”，“人民疾苦及冤抑”，并随时向监察院报告。①1935年第一批监察使署成立时，国民政府的统治较为稳定，国内已无大规模的战乱，监察使的巡回视察工作得以顺利开展。抗战时期，东部国土大部沦陷，在战争的艰苦环境中，地处后方的监察使仍坚持履行职责，巡视辖区，抗战胜利后，各监察使又分别视察了收复地区。内战开始后，由于战事频繁，交通阻隔，国统区通货膨胀严重，监察使署每月的视察经费，“不足供派一调查员半日之需”，视察工作陷入停顿。②
（二）调查
根据监察院制订的《收受人民书状办法》，监察使可接受民众检举揭发公务人员违法失职行为的书状，对于有必要进行调查的案件，可以直接派员调查（派查），或委托其他机关代为调查（行查）。监察使为行使职权，可向辖区内之官署及其他公立机关查询或调阅档册，如有疑问，“该主管人员应负责为详实之答复”。③除了一般的案件调查外，各监察使署还承担了监察院交办的专案调查任务，如1936年4月，江苏苏州发生农民抗租风潮，监察院电令江苏监察使丁超五进行调查。丁超五派员赶赴苏州详查事变经过，并拟具报告呈交监察院，称此次风潮“纯因秋收荒歉，无力缴租，不堪催追所激起，尚无政治背景”，并提出了“治蝗选种”的建议，认为“欲求根本解决之道，宜仿浙江省实行二五减租，使耕者有其田，实现总理遗教，方为有济”。监察院随后训令江苏省政府，对丁超五的建议立即“查核办理”。④
（三）弹劾
监察使对违法失职的公务人员，经过调查核实，掌握确实证据后，即可提出弹劾。弹劾案应以书面形式提出，但遇紧急事项可用电报代替，事后再补具文书。《弹劾法》规定，监察使行使弹劾权，受法定区划的限制，且所提弹劾案，需送交监察院，由“监察委员三人审查之，经多数认为应付惩戒时，监察院即应将被弹劾人移付惩戒”。①在监察使弹劾的公务人员中，既有省市政府要员，亦有县乡基层官员，其中，“因县长为亲民之官，县又为自治单位，凡所措施，影响直接及于民间，故注意特严”，②例如，自1935年10月至1936年6月，在不到1年的时间内，两湖监察使高一涵就弹劾了湖南、湖北两省的18位县长。此外，“司法官吏因其职掌有关人民生命财产，故监纠均不能不加严密”，③仅在抗战前两年，就有河北高等法院院长胡祥麟、上海地方法院院长骆通、青海高等法院首席检察官崔钟英等100余名司法人员被各区监察使弹劾。
http://img1.qikan.com/qkpdf/lsgx/lsgx201308/lsgx20130804.pdf 全文查看链接 （四）纠举
由于提案弹劾的程序过于复杂，费时误事，《监察使巡回监察规程》特别规定，监察使如认为公务人员的违法失职行为情节严重，便可直接通知其主管长官，进行“急速救济处分”。抗战爆发后，监察院制订了《非常时期监察权行使暂行办法》，规定监察使“对于公务员违法或失职行为，认为应速去其职或为其他急速处分者，得以书面纠举，呈经监察院院长审核后，送交各该主管长官或其上级长官”。④与提出弹劾相比，书面纠举“在手续上既简化了许多，时间上也节省不少，效率更见增加”。⑤以抗战中期的1942年为例，该年度甘宁青监察使高一涵共提出弹劾案3件，提出纠举案多达18件，占当年监察院纠举案件总数（109件）的16.5%。⑥
（五）建议
为适应抗战时期的特殊需要，《非常时期监察权行使暂行办法》规定：“各机关或公务员对于非常时期内应办事项，有奉行不力或失当者”，监察使可以书面方式提出建议或意见，经监察院院长审核后，送交其主管机关或上级机关办理，“主管机关或其上级机关接受前项建议或意见后，应即为适当之计画与处置”，事后还应将处理结果告知监察使和监察院。⑦监察使“在平时核阅人民书状，或出巡调查视察，对于政府各部门施政上的得失利弊，最容易明了”，他们提出的意见和建议，“可以作为各机关施政的参考”。⑧
例如，1942年底江苏监察使吴绍澍一行曾前往江苏省南部尚未沦陷的高淳、宜兴、溧阳等地视察，根据视察情况，吴绍澍拟具两项建议案于次年5月呈送监察院。一件是《建议统筹苏南驻军及地方团队给养案》，吴绍澍认为高淳、宜兴、溧阳三县“地连皖浙，进剿退守形势攸关，实为前后方出入重要据点”，而一年多来“苏南物价逐月飞腾，官兵所得给养相差太远，确属不敷”，主张苏南驻军给养“应由高级地方政府酌察实际需要，统筹办理”。另一件是《建议救济苏南教育案》，当时沪宁地区沦陷已久，苏南三县仅有的几所中小学校早就人满为患，而大批高中毕业生因“苏皖附近均无大学可供升入，其无法远至后方者任令失学”。⑨为此，吴绍澍建议加强苏南地区公立中小学的建设，提高教职工待遇，并在苏皖边境地区筹建大学分校。这两项建议案，均由监察院送交行政院办理。
三、监察院分区监察制度评析
“五权宪法之监察权，渊源于中国御史制度”，⑩监察院分区监察制度继承了中国古代御史分巡的传统，也是对孙中山监察思想的实践和发展，在中国近代行政监察发展史上具有重要意义。
（一）国民政府重视监察立法，监察院分区监察制度有完备的法律体系为支撑，中国行政监察领域的近代化迈出了重要一步
从国家根本大法领域的《训政时期约法》到《监察使巡回监察规程》等专门法规，从中央层级的《监察院组织法》到《监察使署办事规则》等工作条例，构成了完整的监察法制体系，使分区监察制度从开始酝酿到付诸实施的每一步都有法可依。与中国传统的御史分巡制度相比，监察院的分区监察制度有着明显的优越性和进步性，可以说，国民政府的行政监察工作已经走上具有近代意义的法制化和规范化发展轨道。
（二）分区监察的制度设计兼具传统与现代双重特征，同时吸收了中西方监察制度的优点
监察院实行分区监察制度，既是对“我国古有分巡之制”历史传统的继承，也是对“欧美地方议会有弹劾地方官吏之权”的借鉴。①监察使署作为中央最高监察机关的派出机构，既可以常驻地方开展工作，又能够超然于地方政权体系之外，这种“垂直管理”的模式继承了中国古代监察制度的传统，使中央政府的监察权得以向地方延伸。此外，由于国民政府在“训政”初期没有设立地方民意机构，监察使署负责监督各级地方政府的施政，实际上在行使议会监察的职能，这就拓展了传统行政监察工作的内涵，也在一定程度上填补了地方政权体系中的权力真空。
（三）分区监察制度的实施为民众提供了一条表达诉求、宣泄怨愤的渠道，有利于消解官民对立情绪，从而缓解社会矛盾的激化因素
在中国历代王朝的国家政权体系中，监察机构一直享有崇高的地位和声望，“非仅百司惧其抨击，即君主亦戒其讽谏”，②而当民众遇到冤屈时，也素有向御史告状的传统。在历任监察使中，既有丁超五、李根源等威望素著的政坛耆宿，亦有罗家伦、高一涵等久负盛名的清流学者，完全可以满足民众对“清廉御史”的想象，而“监察使”的名称与中国古代的“监察御史”仅一字之差，更容易引发民众对记忆中“御史分巡”时代的集体回忆。监察使署的设立为民众投递书状创造了便利条件，监察使的巡回视察让蒙受冤屈而又求告无门的普通民众看到了希望。例如，在实行分区监察制度之前的1935年上半年，监察院共收到人民书状1157件，而两湖监察使署成立后，在当年下半年就收到两湖地区的民众上书达1288件。③
在监察院分区监察制度实行之初，南京国民政府的当政者曾对其寄予厚望。1935年4月29日，丁超五、高一涵等七位监察使在南京举行宣誓就职典礼，时任国民政府主席的林森在致词中称：“监察制度，为维持国家纲纪减轻人民疾苦之唯一良好制度”，期望各位监察使就职后“本铁面无私精神，努力推行，使不肖官吏，闻风敛迹，民间疾苦逐渐减除”。④两湖监察使高一涵深知“负监察使命者，职司国家风宪”，赴任后自感责任重大，“无日不兢兢业业”。⑤其他各位监察使“行使职权亦均能奋勉，以求达到澄清吏治之鹄的”。⑥但是，分区监察制度在实际运行中逐渐陷入了困境：有堪称完备的监察法律体系和尽职尽责的监察工作人员，却无法有效遏制普遍存在的贪污腐化现象。究其原因，是客观因素的制约和制度本身的缺陷所致。
首先，南京国民政府统治时期内忧外患，政局动荡，战乱频仍，政治环境持续恶化，严重影响了监察院分区监察制度的运行。抗战前夕，在国民政府能够直接控制的地区，各监察使署的工作尚取得了一定成效，抗战爆发以后，大半国土沦陷，抗战胜利后不久，内战又接踵而至，受战事影响，分区监察制度的运作越来越困难。国民政府“行宪”以后，各监察委员行署已陷入难以维持的窘境：“地方动荡不安，物价续涨不已，现状几已无法维持，工作等于停顿”，“又逢时局剧变，致使一切业务，均难达理想之境地”。⑦
http://img1.qikan.com/qkpdf/lsgx/lsgx201308/lsgx20130804-1.pdf 全文查看链接 其次，在国民政府的政权体系中，监察机构处于边缘和弱势的地位，缺乏应有的独立性和权威性。从制度规定上来看，监察院对违法失职的公务人员，只有弹劾权，而无惩戒权，“因惩戒权之不统一，惩戒机关与监察机关无联系”，往往“予犯法官吏以规避机会”，“处分之轻微，已不足以慑违法失职者之胆，而又加以处分之迟缓，结果遂形成监察权之无力量”。⑧蒋介石一直迷恋军权和军治，各省市的主政者多为军人出身，监察使及其属员皆为文官，面对强势的地方军权统治，监察权显得软弱无力。到了南京国民政府后期，地方政权的系统性腐败已经动摇了国民党的统治基础，“公务员待遇菲薄，生活艰困，贪污无能，已成为政治上普遍现状，政府机构，形同瘫痪，毫无生气。若不从政治上作根本改革，专在消极上限制，实不胜其纠劾”。①
再次，地方监察机构设置单薄，经费支绌，难以保障监察工作人员有效行使职权。监察使署是分区监察制度的组织载体，承担着两到三个省市的监察任务，自监察使以下却只有工作人员20余名，直接从事调查工作的仅有数人。自成立之日起，各监察使署就一直受到经费不足的困扰。视察调查的差旅费一向被监察人员视为“监察工作之动脉”，“不但数目微少，不敷应用，且拨发迟缓，误事尤多”。②例如，河北监察使署的监察区域包括河北省和北平、天津两特别市，调查任务繁重，因经费所限，只得请求北平市政府拨借“经修理尚可应用”的“破旧汽车一部”，“行宪”以后河北监察使署改为冀热察区监察委员行署，这辆仅有的工作用车又被北平市参议会借用。③到了国民政府统治末期，物价飞涨，监察委员行署的“调查人员出差旅费，不能随时调整，每月所领差费，不足一饱，工作实无法可以进行。”④
四、结语
行政监察是现代政府的一项重要职能，南京国民政府统治时期，我国正处在由传统社会向现代社会转型的过渡阶段，国民政府的当政者曾试图结合中国的历史传统，建立现代行政监察制度。但是，监察院分区监察制度在实际运作中成效不彰，从而严重影响了中央对地方的控制能力，监察机关无法有效行使职权，国民政府实际上成为了弱势的中央政府。缺乏有效监督和制约的地方政权逐渐走向全面腐化，最终导致了南京国民政府在大陆统治的崩溃。
南京国民政府行政监察体制的设计和运作，为当今中国的廉政制度建设提供了重要的借鉴和启示。在当前我国深化政治体制改革的进程中，首先要重视和加强监察立法工作，进一步理顺监察机关与行政机关和司法机关的关系，使监察机构在整个国家政权体系中保持相当的独立性和自主性。同时，要对各级监察机构进行调整和充实，采取切实措施保障监察工作人员依法行使职权，从而树立监察机关特别是中央监察机关的社会威信。最后，我们还应当认识到，权力监督机制的功效受到客观政治环境的影响和制约，只有维护政治稳定，促进社会和谐，才能为廉政制度的运行创造良好的条件。
【作者简介】孙宗一，男，1987年生，山东临沂人，南京大学历史系博士研究生，主要从事中华民国史研究。
经盛鸿，男，1944年生，江苏盐城人，南京师范大学历史系教授，主要从事中华民国史研究。
【责任编辑：王雅贞】
* 本文为2012年度江苏省普通高校研究生科研创新计划项目《国民政府监察院分区监察制度研究（1935—1949）》的研究成果（项目编号：CXLX12_0026）。
① 学术界关于监察院的研究论著，对分区监察制度的论述大多较为简略，其中以台湾学者常泽民的《中国现代监察制度》，孙伯南的《中国监察制度的研究》，大陆学者刘云虹的《国民政府监察院研究（1931—1949）》较有代表性。
② 《监察院组织法》，《申报》1928年10月13日。
③ 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，南京：汉文正楷印书局，1935年，第49～50页。
④ 立法院秘书处：《立法院公报》第80期，1936年4月，第6页。
⑤ 历任监察使的名录及生平可参阅刘国铭主编：《中华民国国民政府军政职官人物志》，北京：春秋出版社，1989年；郭卿优主编：《中华民国时期军政职官志》，兰州：甘肃人民出版社，1990年；徐友春主编：《民国人物大辞典》，石家庄：河北人民出版社，1991年；刘寿林等编：《民国职官年表》，北京：中华书局，1995年；刘国铭主编：《中国国民党百年人物全书》，北京：团结出版社，2005年。
① 监察院编印：《监察院公报》第23期，1934年5月，第2页。
② 《监察院苏浙区监察委员行署工作报告》，1949年3月，上海市档案馆藏，Y4-1-867。
③ 监察院编印：《监察院公报》第30期，1935年5月，第1页。
④ 监察院编印：《监察院公报》第84期，1936年6月，第15～16页。
① 《中华民国法规大全》（第9册），上海：商务印书馆，1936年，第5707页。
② 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第144页。
③ 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第145页。
④ 立法院秘书处编印：《立法院公报》第98期，1938年10月，第62页。
⑤ 《监察制度的运用》，南京：行政院新闻局，1947年，第6页。
⑥ 高大同：《高一涵先生年谱》，上海：上海文化出版社，2011年，第148页。
⑦ 立法院秘书处编印：《立法院公报》第98期，第63页。
⑧ 《监察制度的运用》，第8页。
⑨ 监察院编印：《监察院公报》渝版第3期，1943年8月，第46～47页。
⑩ 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第155页。
① 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第185页。
② 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第169页。
③ 《监察院湖南湖北监察区监察使署二十四年度调查统计图表汇编》，1937年2月，湖北省档案馆藏，LSA2.5-5。
④ 《新任七区监察使宣誓就职》，《时事月报》第12卷第6期，1935年6月。
⑤ 《监察院湖南湖北监察区监察使署二十四年度年刊》，1937年2月，湖北省档案馆藏，LSA2.5-6。
⑥ 监察院秘书处编印：《监察院施政概要》，第23页。
⑦ 《监察院两湖区监察委员行署工作述要》，1949年2月，上海市档案馆藏，Y2-1-795。
⑧ 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第155页。
① 《监察院苏浙区监察委员行署工作报告》，第8页。
② 《监察院两湖区监察委员行署工作述要》，第1页。
③ 《北平市政府向河北监察使署索还座车的函》，1948年8月，北京市档案馆藏，J001-002-00600。
④ 《监察院两湖区监察委员行署工作述要》，第7～8页。
http://img1.qikan.com/qkpdf/lsgx/lsgx201308/lsgx20130804-2.pdf
关键词：国民政府，监察院，分区，监察制度
中图分类号：K26 文献标识码：A 文章编号：0457-6241（2013）16-0026-05
南京国民政府监察院成立后，实行分区监察制度，在全国划分若干监察区，设立监察使署，代表中央政府行使监察权。关于监察院，学术界已有较多的研究论著，但对分区监察制度却鲜有论及。①本文拟对监察院分区监察制度进行系统的考察，由此来认识国民政府行政监察体制的设计和运行，并为当前我国的廉政制度建设提供历史的借鉴。
一、监察院分区监察制度的沿革
南京国民政府实行五权分立的政治制度，1928年10月，国民党中央政治会议通过的《监察院组织法》规定：“监察院得提请国民政府简派监察使，分赴各监察区，行使弹劾职权。”②这是监察院分区监察制度最早的法律依据。1931年2月，监察院正式成立，随即制订了监察区分区计划，“仿照前清都察院十五道监察御史之制，参酌国内现情，定全国为十四监察区”。③此后，监察院又制定了《监察使巡回监察规程》，对分区监察制度的实施进行了具体规定。1935年4月，国民政府决定在江苏、皖赣、闽浙、两湖、河北、豫鲁、甘宁青七个监察区先行设立监察使署，当年五、六月间，各监察使署相继成立，开始办公。后来，又先后增设或分设了云贵、粤桂、晋陕、新疆、浙江、闽台、川康、东北监察使署。1948年国民政府“行宪”以后，改监察使署为监察委员行署。国民党政权撤往台湾后，各监察委员行署撤销。
国民政府公布的《监察使署组织条例》规定：“监察使承监察院之命，综理全署事务。”另据《监察院组织法》规定，“监察使得由监察委员兼任”，但实际上监察使多为专职。④“行宪”以后，根据《监察院监察委员行署组织条例》，监察委员行署为委员合议制，由3位监察委员共同主持工作。国民政府统治大陆时期，除未到任者外，实任监察使的共有30人。⑤《监察院组织法》规定监察使的任期为2年，期满可以续任，在历任监察使中，任期最长的为6年，较短者仅1年左右，一般在2到3年之间。监察使大多为资深的国民党人，接受过近代新式教育，当中不乏留学海外者，一般都在中央和地方历任党政要职，具有丰富的政治经验和履历。从籍贯上来看，各监察使既有来自辖区省份者，亦有外省籍者，未实行地域回避。
《监察使署组织条例》规定，监察使署内设秘书室、总务科、调查科等机构。以两湖监察使署为例，该署于1935年6月成立，除监察使外，共有职员24人，其中秘书主任1人，科长2人，秘书1人，股长5人，科员2人，会计员1人，助理员6人，书记员6人。其中，30到50岁的职员占到了近80%（见表1），这个年龄段的人员精力充沛，工作经验丰富，是监察使署的中坚力量。就地域分布而言，全署职员以南方人士居多，来自北方省份的仅有4人（见表2）。两湖监察使署地处武汉，安徽籍职员却超过半数，两湖人士只有3人，究其原因，与监察使高一涵的省籍有很大关系。高一涵是安徽六安人，该署的秘书主任、科长、股长皆为安徽人，国民政府统治时期，任人唯私的官场陋习难改，学者出身的高一涵亦未能免俗。
二、监察院分区监察制度的运作
监察使署是监察院派驻地方的工作机构，监察使代表中央政府行使监察权，拥有视察、调查、弹劾、纠举、建议等具体职权。监察使署职权的行使呈现出明显的地域性特征，总体而言，处于国民政府统治腹地的江苏、闽浙等监察使署在成立之初，工作尚有一定成效，而边远地区的各监察使署则形同虚设。抗战爆发后，因受战事影响，各监察使署的运作效率每况愈下，战后亦未能恢复，随着国民政府在大陆统治的崩溃，监察院分区监察制度最终走向消亡。
（一）视察
监察院规定，监察使每年应视察辖区三分之一以上的县市，出巡时间为六至八个月，每年出巡两到四次，视各监察区的情形而定。出巡期间，监察使除行使监察权外，还应注意监察区内“各官署及公立机关之设施”，“公务员之行动”，“人民疾苦及冤抑”，并随时向监察院报告。①1935年第一批监察使署成立时，国民政府的统治较为稳定，国内已无大规模的战乱，监察使的巡回视察工作得以顺利开展。抗战时期，东部国土大部沦陷，在战争的艰苦环境中，地处后方的监察使仍坚持履行职责，巡视辖区，抗战胜利后，各监察使又分别视察了收复地区。内战开始后，由于战事频繁，交通阻隔，国统区通货膨胀严重，监察使署每月的视察经费，“不足供派一调查员半日之需”，视察工作陷入停顿。②
（二）调查
根据监察院制订的《收受人民书状办法》，监察使可接受民众检举揭发公务人员违法失职行为的书状，对于有必要进行调查的案件，可以直接派员调查（派查），或委托其他机关代为调查（行查）。监察使为行使职权，可向辖区内之官署及其他公立机关查询或调阅档册，如有疑问，“该主管人员应负责为详实之答复”。③除了一般的案件调查外，各监察使署还承担了监察院交办的专案调查任务，如1936年4月，江苏苏州发生农民抗租风潮，监察院电令江苏监察使丁超五进行调查。丁超五派员赶赴苏州详查事变经过，并拟具报告呈交监察院，称此次风潮“纯因秋收荒歉，无力缴租，不堪催追所激起，尚无政治背景”，并提出了“治蝗选种”的建议，认为“欲求根本解决之道，宜仿浙江省实行二五减租，使耕者有其田，实现总理遗教，方为有济”。监察院随后训令江苏省政府，对丁超五的建议立即“查核办理”。④
（三）弹劾
监察使对违法失职的公务人员，经过调查核实，掌握确实证据后，即可提出弹劾。弹劾案应以书面形式提出，但遇紧急事项可用电报代替，事后再补具文书。《弹劾法》规定，监察使行使弹劾权，受法定区划的限制，且所提弹劾案，需送交监察院，由“监察委员三人审查之，经多数认为应付惩戒时，监察院即应将被弹劾人移付惩戒”。①在监察使弹劾的公务人员中，既有省市政府要员，亦有县乡基层官员，其中，“因县长为亲民之官，县又为自治单位，凡所措施，影响直接及于民间，故注意特严”，②例如，自1935年10月至1936年6月，在不到1年的时间内，两湖监察使高一涵就弹劾了湖南、湖北两省的18位县长。此外，“司法官吏因其职掌有关人民生命财产，故监纠均不能不加严密”，③仅在抗战前两年，就有河北高等法院院长胡祥麟、上海地方法院院长骆通、青海高等法院首席检察官崔钟英等100余名司法人员被各区监察使弹劾。
http://img1.qikan.com/qkpdf/lsgx/lsgx201308/lsgx20130804.pdf 全文查看链接 （四）纠举
由于提案弹劾的程序过于复杂，费时误事，《监察使巡回监察规程》特别规定，监察使如认为公务人员的违法失职行为情节严重，便可直接通知其主管长官，进行“急速救济处分”。抗战爆发后，监察院制订了《非常时期监察权行使暂行办法》，规定监察使“对于公务员违法或失职行为，认为应速去其职或为其他急速处分者，得以书面纠举，呈经监察院院长审核后，送交各该主管长官或其上级长官”。④与提出弹劾相比，书面纠举“在手续上既简化了许多，时间上也节省不少，效率更见增加”。⑤以抗战中期的1942年为例，该年度甘宁青监察使高一涵共提出弹劾案3件，提出纠举案多达18件，占当年监察院纠举案件总数（109件）的16.5%。⑥
（五）建议
为适应抗战时期的特殊需要，《非常时期监察权行使暂行办法》规定：“各机关或公务员对于非常时期内应办事项，有奉行不力或失当者”，监察使可以书面方式提出建议或意见，经监察院院长审核后，送交其主管机关或上级机关办理，“主管机关或其上级机关接受前项建议或意见后，应即为适当之计画与处置”，事后还应将处理结果告知监察使和监察院。⑦监察使“在平时核阅人民书状，或出巡调查视察，对于政府各部门施政上的得失利弊，最容易明了”，他们提出的意见和建议，“可以作为各机关施政的参考”。⑧
例如，1942年底江苏监察使吴绍澍一行曾前往江苏省南部尚未沦陷的高淳、宜兴、溧阳等地视察，根据视察情况，吴绍澍拟具两项建议案于次年5月呈送监察院。一件是《建议统筹苏南驻军及地方团队给养案》，吴绍澍认为高淳、宜兴、溧阳三县“地连皖浙，进剿退守形势攸关，实为前后方出入重要据点”，而一年多来“苏南物价逐月飞腾，官兵所得给养相差太远，确属不敷”，主张苏南驻军给养“应由高级地方政府酌察实际需要，统筹办理”。另一件是《建议救济苏南教育案》，当时沪宁地区沦陷已久，苏南三县仅有的几所中小学校早就人满为患，而大批高中毕业生因“苏皖附近均无大学可供升入，其无法远至后方者任令失学”。⑨为此，吴绍澍建议加强苏南地区公立中小学的建设，提高教职工待遇，并在苏皖边境地区筹建大学分校。这两项建议案，均由监察院送交行政院办理。
三、监察院分区监察制度评析
“五权宪法之监察权，渊源于中国御史制度”，⑩监察院分区监察制度继承了中国古代御史分巡的传统，也是对孙中山监察思想的实践和发展，在中国近代行政监察发展史上具有重要意义。
（一）国民政府重视监察立法，监察院分区监察制度有完备的法律体系为支撑，中国行政监察领域的近代化迈出了重要一步
从国家根本大法领域的《训政时期约法》到《监察使巡回监察规程》等专门法规，从中央层级的《监察院组织法》到《监察使署办事规则》等工作条例，构成了完整的监察法制体系，使分区监察制度从开始酝酿到付诸实施的每一步都有法可依。与中国传统的御史分巡制度相比，监察院的分区监察制度有着明显的优越性和进步性，可以说，国民政府的行政监察工作已经走上具有近代意义的法制化和规范化发展轨道。
（二）分区监察的制度设计兼具传统与现代双重特征，同时吸收了中西方监察制度的优点
监察院实行分区监察制度，既是对“我国古有分巡之制”历史传统的继承，也是对“欧美地方议会有弹劾地方官吏之权”的借鉴。①监察使署作为中央最高监察机关的派出机构，既可以常驻地方开展工作，又能够超然于地方政权体系之外，这种“垂直管理”的模式继承了中国古代监察制度的传统，使中央政府的监察权得以向地方延伸。此外，由于国民政府在“训政”初期没有设立地方民意机构，监察使署负责监督各级地方政府的施政，实际上在行使议会监察的职能，这就拓展了传统行政监察工作的内涵，也在一定程度上填补了地方政权体系中的权力真空。
（三）分区监察制度的实施为民众提供了一条表达诉求、宣泄怨愤的渠道，有利于消解官民对立情绪，从而缓解社会矛盾的激化因素
在中国历代王朝的国家政权体系中，监察机构一直享有崇高的地位和声望，“非仅百司惧其抨击，即君主亦戒其讽谏”，②而当民众遇到冤屈时，也素有向御史告状的传统。在历任监察使中，既有丁超五、李根源等威望素著的政坛耆宿，亦有罗家伦、高一涵等久负盛名的清流学者，完全可以满足民众对“清廉御史”的想象，而“监察使”的名称与中国古代的“监察御史”仅一字之差，更容易引发民众对记忆中“御史分巡”时代的集体回忆。监察使署的设立为民众投递书状创造了便利条件，监察使的巡回视察让蒙受冤屈而又求告无门的普通民众看到了希望。例如，在实行分区监察制度之前的1935年上半年，监察院共收到人民书状1157件，而两湖监察使署成立后，在当年下半年就收到两湖地区的民众上书达1288件。③
在监察院分区监察制度实行之初，南京国民政府的当政者曾对其寄予厚望。1935年4月29日，丁超五、高一涵等七位监察使在南京举行宣誓就职典礼，时任国民政府主席的林森在致词中称：“监察制度，为维持国家纲纪减轻人民疾苦之唯一良好制度”，期望各位监察使就职后“本铁面无私精神，努力推行，使不肖官吏，闻风敛迹，民间疾苦逐渐减除”。④两湖监察使高一涵深知“负监察使命者，职司国家风宪”，赴任后自感责任重大，“无日不兢兢业业”。⑤其他各位监察使“行使职权亦均能奋勉，以求达到澄清吏治之鹄的”。⑥但是，分区监察制度在实际运行中逐渐陷入了困境：有堪称完备的监察法律体系和尽职尽责的监察工作人员，却无法有效遏制普遍存在的贪污腐化现象。究其原因，是客观因素的制约和制度本身的缺陷所致。
首先，南京国民政府统治时期内忧外患，政局动荡，战乱频仍，政治环境持续恶化，严重影响了监察院分区监察制度的运行。抗战前夕，在国民政府能够直接控制的地区，各监察使署的工作尚取得了一定成效，抗战爆发以后，大半国土沦陷，抗战胜利后不久，内战又接踵而至，受战事影响，分区监察制度的运作越来越困难。国民政府“行宪”以后，各监察委员行署已陷入难以维持的窘境：“地方动荡不安，物价续涨不已，现状几已无法维持，工作等于停顿”，“又逢时局剧变，致使一切业务，均难达理想之境地”。⑦
http://img1.qikan.com/qkpdf/lsgx/lsgx201308/lsgx20130804-1.pdf 全文查看链接 其次，在国民政府的政权体系中，监察机构处于边缘和弱势的地位，缺乏应有的独立性和权威性。从制度规定上来看，监察院对违法失职的公务人员，只有弹劾权，而无惩戒权，“因惩戒权之不统一，惩戒机关与监察机关无联系”，往往“予犯法官吏以规避机会”，“处分之轻微，已不足以慑违法失职者之胆，而又加以处分之迟缓，结果遂形成监察权之无力量”。⑧蒋介石一直迷恋军权和军治，各省市的主政者多为军人出身，监察使及其属员皆为文官，面对强势的地方军权统治，监察权显得软弱无力。到了南京国民政府后期，地方政权的系统性腐败已经动摇了国民党的统治基础，“公务员待遇菲薄，生活艰困，贪污无能，已成为政治上普遍现状，政府机构，形同瘫痪，毫无生气。若不从政治上作根本改革，专在消极上限制，实不胜其纠劾”。①
再次，地方监察机构设置单薄，经费支绌，难以保障监察工作人员有效行使职权。监察使署是分区监察制度的组织载体，承担着两到三个省市的监察任务，自监察使以下却只有工作人员20余名，直接从事调查工作的仅有数人。自成立之日起，各监察使署就一直受到经费不足的困扰。视察调查的差旅费一向被监察人员视为“监察工作之动脉”，“不但数目微少，不敷应用，且拨发迟缓，误事尤多”。②例如，河北监察使署的监察区域包括河北省和北平、天津两特别市，调查任务繁重，因经费所限，只得请求北平市政府拨借“经修理尚可应用”的“破旧汽车一部”，“行宪”以后河北监察使署改为冀热察区监察委员行署，这辆仅有的工作用车又被北平市参议会借用。③到了国民政府统治末期，物价飞涨，监察委员行署的“调查人员出差旅费，不能随时调整，每月所领差费，不足一饱，工作实无法可以进行。”④
四、结语
行政监察是现代政府的一项重要职能，南京国民政府统治时期，我国正处在由传统社会向现代社会转型的过渡阶段，国民政府的当政者曾试图结合中国的历史传统，建立现代行政监察制度。但是，监察院分区监察制度在实际运作中成效不彰，从而严重影响了中央对地方的控制能力，监察机关无法有效行使职权，国民政府实际上成为了弱势的中央政府。缺乏有效监督和制约的地方政权逐渐走向全面腐化，最终导致了南京国民政府在大陆统治的崩溃。
南京国民政府行政监察体制的设计和运作，为当今中国的廉政制度建设提供了重要的借鉴和启示。在当前我国深化政治体制改革的进程中，首先要重视和加强监察立法工作，进一步理顺监察机关与行政机关和司法机关的关系，使监察机构在整个国家政权体系中保持相当的独立性和自主性。同时，要对各级监察机构进行调整和充实，采取切实措施保障监察工作人员依法行使职权，从而树立监察机关特别是中央监察机关的社会威信。最后，我们还应当认识到，权力监督机制的功效受到客观政治环境的影响和制约，只有维护政治稳定，促进社会和谐，才能为廉政制度的运行创造良好的条件。
【作者简介】孙宗一，男，1987年生，山东临沂人，南京大学历史系博士研究生，主要从事中华民国史研究。
经盛鸿，男，1944年生，江苏盐城人，南京师范大学历史系教授，主要从事中华民国史研究。
【责任编辑：王雅贞】
* 本文为2012年度江苏省普通高校研究生科研创新计划项目《国民政府监察院分区监察制度研究（1935—1949）》的研究成果（项目编号：CXLX12_0026）。
① 学术界关于监察院的研究论著，对分区监察制度的论述大多较为简略，其中以台湾学者常泽民的《中国现代监察制度》，孙伯南的《中国监察制度的研究》，大陆学者刘云虹的《国民政府监察院研究（1931—1949）》较有代表性。
② 《监察院组织法》，《申报》1928年10月13日。
③ 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，南京：汉文正楷印书局，1935年，第49～50页。
④ 立法院秘书处：《立法院公报》第80期，1936年4月，第6页。
⑤ 历任监察使的名录及生平可参阅刘国铭主编：《中华民国国民政府军政职官人物志》，北京：春秋出版社，1989年；郭卿优主编：《中华民国时期军政职官志》，兰州：甘肃人民出版社，1990年；徐友春主编：《民国人物大辞典》，石家庄：河北人民出版社，1991年；刘寿林等编：《民国职官年表》，北京：中华书局，1995年；刘国铭主编：《中国国民党百年人物全书》，北京：团结出版社，2005年。
① 监察院编印：《监察院公报》第23期，1934年5月，第2页。
② 《监察院苏浙区监察委员行署工作报告》，1949年3月，上海市档案馆藏，Y4-1-867。
③ 监察院编印：《监察院公报》第30期，1935年5月，第1页。
④ 监察院编印：《监察院公报》第84期，1936年6月，第15～16页。
① 《中华民国法规大全》（第9册），上海：商务印书馆，1936年，第5707页。
② 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第144页。
③ 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第145页。
④ 立法院秘书处编印：《立法院公报》第98期，1938年10月，第62页。
⑤ 《监察制度的运用》，南京：行政院新闻局，1947年，第6页。
⑥ 高大同：《高一涵先生年谱》，上海：上海文化出版社，2011年，第148页。
⑦ 立法院秘书处编印：《立法院公报》第98期，第63页。
⑧ 《监察制度的运用》，第8页。
⑨ 监察院编印：《监察院公报》渝版第3期，1943年8月，第46～47页。
⑩ 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第155页。
① 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第185页。
② 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第169页。
③ 《监察院湖南湖北监察区监察使署二十四年度调查统计图表汇编》，1937年2月，湖北省档案馆藏，LSA2.5-5。
④ 《新任七区监察使宣誓就职》，《时事月报》第12卷第6期，1935年6月。
⑤ 《监察院湖南湖北监察区监察使署二十四年度年刊》，1937年2月，湖北省档案馆藏，LSA2.5-6。
⑥ 监察院秘书处编印：《监察院施政概要》，第23页。
⑦ 《监察院两湖区监察委员行署工作述要》，1949年2月，上海市档案馆藏，Y2-1-795。
⑧ 监察院监察制度编纂处：《监察制度史要》，第155页。
① 《监察院苏浙区监察委员行署工作报告》，第8页。
② 《监察院两湖区监察委员行署工作述要》，第1页。
③ 《北平市政府向河北监察使署索还座车的函》，1948年8月，北京市档案馆藏，J001-002-00600。
④ 《监察院两湖区监察委员行署工作述要》，第7～8页。
http://img1.qikan.com/qkpdf/lsgx/lsgx201308/lsgx20130804-2.pdf